农村土地承包合同引发纠纷的常见问题及对策

农村土地承包合同引发纠纷的常见问题及对策

随着农村经济的持续发展，城市化进程的不断加快，尤其是在颁布实施了《中

华人民共和国农村土地承包法》等一系列法律法规和政策性文件之后，广大农民

的权益保护意识显著增强，特别是北京地区推进农村土地经营权确权后，“土地

经营收益70%分给广大村民，30%归村集体支配。”土地承包合同将直接关系全

体村民的切身利益，纠纷的群体性、复杂性、多样性、容易引发社会不稳定等特

点尤为突出，应当引起我们的关注，并认真分析其特点和原因，探寻规律和解决

对策，以化解矛盾，定分止争，进一步促进农村经济的稳定协调发展。

一、农村土地承包合同的概述

农村土地承包合同，是指农村集体经济组织（或者村民委员会）作为发包方，

与承包方之间就集体享有所有权或使用权的土地、山岭、草原、荒地、滩涂、水

面等自然资源所订立的承包经营合同。因承包方是集体经济组织内部成员还是外

部成员的不同，农业承包合同可分为内部承包合同与外部承包合同两种：集体经

济组织成员作为承包方的合同称为内部承包合同；集体经济组织外部成员作为承

包方的合同则称为外部承包合同。并具有以下四方面法律特征：

（一）农村土地承包合同主体具有特定性

农村土地承包合同的发包人只能是农村集体经济组织，包括村内各农村集体

经济组织或者村民小组、村经济组织或者村民委员会、乡（镇）农村集体经济组

织等。非农村集体经济组织不能成为农村土地承包合同的发包人。根据《中华人

民共和国农村土地承包法》第12条的规定，农民集体所有的土地依法属于村农

民集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会发包；已经分别属于村内两个以

上农村集体经济的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组

发包；国家所有依法给农民集体使用的农村土地，由使用该土地的农村集体经济

组织、村民委员会或者村民小组发包。

农村土地承包合同的承包人一般是农村集体的成员，其中包括本村集体经济

组织的成员，也包括其他村集体的成员，或者是本村与他村集体的成员的联合。

在有些情况下，承包人也可以是非农村集体的成员。

从承包人的组成看，包括个人家庭承包、合伙承包、集体承包等。家庭承包

的承包方应是本集体经济组织的成员。不宜家庭承包的荒山、荒沟、荒丘、荒滩

1 / 9

等农村土地，可通过招标、拍卖、公开协商等方式承包，并应当签订承包合同。

但是，以招标、拍卖、公开协商承包农村土地，本集体经济组织成员在同等条件

下有优先承包权。

（二）农村土地承包合同客体的特殊性

农村土地承包合同的客体是集体所有或国家所有依法由集体使用的农村土地

的使用权。《农村土地承包法》第2条规定的农民集体所有和国家所有依法由农

村集体使用的耕地、林地、草地以及其他依法用于农业的土地是农村土地使用权

的载体。

（三）农村土地承包合同的期限具有长期性

土地是一种可以永续利用的生产资料。经营者只有拥有长期稳定而有保障的

土地使用权，才有增加投入、用心养护、改善地力的积极性，从而提高土地生产

力。由于农村土地承包合同的客体为农村土地，而农村土地的生产、开发周期都

很长，故合同的期限一般也较长。短的几年，长的十几年，甚至几十年，《农村

土地承包法》第20条规定：“耕地的承包期为三十年；草地的承包期为三十至五

十年；林地的承包期为三十至七十年；特殊林木的林地承包期，经国务院林业行

政主管部门批准可延长。”

（四）承包人依法取得的承包经营权受法律保护

承包人对承包的财产享有占有、使用、收益和一定范围内的处分权。《中华人

民共和国民法通则》第80条第2款规定：“公民、集体依法对集体所有的或者国

家所有由集体使用的土地的承包经营权，受法律保护”。第81条第3款规定：“公

民、集体依法对集体所有的或者国家所有由集体使用的森林、山岭、草原、荒地、

沙滩、水面的承包经营权，受法律保护。”《农村土地承包法》第4条规定：“国

家依法保护农村土地承包关系的长期稳定。”

二、 新形势下农村土地承包合同纠纷呈现出的特点

（一）农村土地承包纠纷显著增多

我国社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，土地作为主要

的生产资料，实行公有制，城市的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地，

除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。土地作为农民生活的主要来

源和基本保障，是农民最基本的生产资料，与农民利益密切相关，农民对土地的

2 / 9

渴望是基于其生存和发展权利，也是农村经济发展的原始动力。由于农业生产存

在投资周期长、收益较慢的特点，因此在农业经济尚不发达的阶段，农民在相当

长的时间内对固定的土地占有、使用、收益，将有助于提高农民的积极性，促进

农业经济的快速发展，正是基于此，在上世纪七十年代农民自发地将集体所有的

土地分包到户后，国家迅速地以政策性文件认可了以家庭为单位的土地承包经营

制度，并在广大农村予以推广，农村土地承包经营制度的确立使广大农民可以在

相当长的时间内占有、使用、收益固定的土地，使农民的生活有了基本保障，农

村社会趋于稳定。

然而，随着改革开放的进一步深入，农村经济的迅速发展，城市化速度的加

快，农村人多地少的矛盾日趋突出，人均承包土地量急剧下降，而与此同时，在

中央鼓励农村经济发展的政策激励下，一系列政策法规的颁布实施促使土地的收

益显著提高，经济利益进一步激发了农民对土地的渴望，而村集体经济组织的利

益往往与农民个体利益不能保持一致，当利益冲突时，村集体经济组织作为土地

的所有人和发包人，在发包、流转、收回土地时占主导地位，必然会以其利益为

出发点，或者说以多数成员的利益为出发点，利用制度上的欠缺侵犯农民的利益，

从而引发大量的纠纷和矛盾。北京市2004年共受理土地承包纠纷895件，比2003

年同期增加597件。如果这些纠纷得不到有效解决，将加剧农村的社会矛盾，造

成社会的不稳定，影响农村的经济发展。

（二）农村土地承包纠纷更加多元化、复杂化

长期以来，我国的农村经济较为单一，但是随着具有中国特色的社会主义市

场经济体制的建立和完善，农村经济的快速发展，呈现出多元化的特点，具体到

土地承包中，就体现在土地承包的主体多元化、承包方式多样性和承包纠纷复杂

化上。土地承包的主体多元化表现在农村土地承包的主体由农村集体经济组织成

员扩大到以农村集体经济组织成员以外的个人、法人或者其他组织，尤其是农村

民俗旅游、合作开发的迅速发展，以及农村合伙经营的出现，丰富了土地承包合

同的主体。土地承包方式的多样性体现在以土地承包为主的土地使用方式发展为

承包、流转、租赁等多种形式并存的土地使用方式，农村土地承包经营制度经过

多年的探索和发展，并不断予以完善，尤其是2003年3月1日施行的《土地承

包法》，以法律的形式认可了土地承包、流转、承包人的权利义务、发包人的权

3 / 9

利义务、救济方式和法律责任，从而明确了土地承包方式的多样性。主体的多元

化和方式的多样性，必然导致农村土地承包纠纷的复杂性，增加了矛盾处理难度。

（三）农村土地承包纠纷开始呈现群体性的特点

在以往法院受理的土地承包纠纷案件，多是个体诉讼，而近年来法院受理的

土地承包纠纷案件，开始呈现群体性，一案涉及的人员少则几十户，多则上百户，

而且每户家庭都有数个家庭成员，这样计算下来，有时一案就涉及上千人，这类

案件的结果又与农民的切身利益息息相关，社会影响极大，稍有不慎，就会直接

导致社会的不稳定。

（四）农村土地承包合同不规范，责、权、利不明确

在农村广大农民的文化知识普遍不高，法律知识较为欠缺，地区之间发展不

平衡，特别是很多村级干部法律意识不强，法律观念淡薄，致使土地承包的过程

不够规范，承包主体、程序、权利义务关系以及解决争议的机制不够明确，即使

是在《土地承包法》颁布实施后，仍普遍存在主体错误，有些村以“村工业贸易

集团”名义对内、对外发包土地，取代村民委员会、村经济合作社，主体不具备

发包条件；在内部承包中，有些村干部以规划建设、占地征用为名，实际上为在

今后开发建设中与承包户随时终止合同、村集体少负安置费从中渔利，不与承包

户签订书面合同，以侵占承包户利益，“口头合同”现象在农村大量存在。例如北

京市昌平区某镇某村村民门某承包经营该村187亩果园，合同甚至没有规定承包

费数额，仅规定：安排10名人员就业；所承包果园产生经济效益后，60%归个

人，40%上缴村集体。致使承包4年多来一直没有缴纳承包费，村民意见很大。

三、引发农村土地承包合同纠纷的常见问题

农村土地承包合同具有很强的政策性和法律性，关系着村集体组织、广大村

民和承包户的切身利益，在新的形势下，这种利益关系通过土地确权日益复杂，

并引发出新的问题，以下五个问题较为突出。

（一）合同签订管理不规范，口头合同大量存在

一方面，合同签订不严密，存在纰漏。部分村干部和村民的法律意识薄弱，

在签订承包合同时不采用书面形式，只是口头说说了事，权责不清导致纠纷，北

京市昌平区某镇某村纪某承包该村近30亩土地从事园林经营，该村没有与其签

订任何协议，纪某每年向村委会缴纳租金，新上任的村委会为今后的开发占地，

4 / 9

要求纪某两年内迁至另一地块，并不给任何补偿。纪某坚决不同意，引发纠纷。；

有的虽然签订了书面合同，但条款不完善，权利义务不具体，不能体现平等原则，

有的直接违背法律规定。比如有一份承包合同规定：“乙方（承包方）在承包期

内不管遇到多大的自然灾害，甲方概不负责”，与法律规定的不可抗力可免责的

规定相悖。还有一份合同规定：“乙方不履行合同，罚款40%；擅自变更合同的

罚款5000—10000元”，把违约责任错当成“罚款”，而且比例过高，违背公平原

则。有的采用不公平的格式合同，有的圆珠笔书写，保存时间根本达不到承包期

的要求。

另一方面，合同管理不到位，留下隐患。农村土地承包合同一旦签订，即具

有行政权威性和法律的严肃性，但由于管理不规范，土地承包合同填写模糊混乱，

有的地名甚至面积，由村干部甚至农户都可以自己填写和涂改，有的还重签合同，

一份承包合同在一年内重签多次，造成了不必要的麻烦。

(二)有些土地承包合同价格不科学与现在的土地市场价值相差较大

此问题有的是由于当时的历史背景造成的，仅5-6年前昌平区农村的土地每

亩年租金才300元至400元，随着农村招商引资力度的加大，农村工业化、城镇

化进程的加快，土地不断升值，现在每亩年租金可达1500元至3000元左右。但

也存在村集体组织在发包中个别村干部利用职权搞暗箱操作，没有经过民主议定

程序，召开村民会议讨论通过，承包价格畸低或者以极低的价格一次性买断，合

同条款显失公平，损害了村集体利益，有的合同每亩年租金仅95元，且已付清

30年租金，随着土地价格不断提高，由于利益驱动，特别是在土地确权后，关

系广大村民自身的利益分配，引发了大量的上访，一定程度上影响了社会稳定，

例如北京市昌平区某镇某村村委会与村集体经济组织外人员仇某转让该村加油

站协议中，规定：加油站所属土地及一切地上物永久归仇某所有，转让金90万

元。该合同名称为“某村加油站拍卖协议”，但没有经过任何的拍卖程序，实际上

是买卖合同；且没有经过村民会议民主程序通过，缺少民主议定程序；转让期限

“永久”也不符合合同法有关承包期限的相关规定。

（三）承包人擅自改变土地用途，进行破坏性、掠夺性经营

此现象在农村承包经营中比较有代表性，很多承包人在承包期内，为谋取高

额经济利益，进行破坏性、掠夺性经营，有的未经发包人同意进行转包，有的村

5 / 9

干部为谋取较高的承包租赁收入，在未经有关部门批准，默许承包人在承包土地

上建厂房、道路、生产生活区建设。例如，北京市昌平区某镇某村郭某承包该村

130亩土地，该承包人见地下有河沙，就私自取沙卖沙，由此而引发纠纷。

（四）村集体组织不履行合同义务，通过非正当途径损害承包人利益

在农村土地承包对外承包中，部分村干部不仅不履行合同义务，且利用职权

采取不正当手段有的以水电故障为名对承包人卡、拿、要，或动辄组织村民堵门，

要求承包方增加承包费，损害承包方合法权益，影响承包经营稳定性，不利于一

个地区的经济发展。某村电工刘某在对一位台湾商人的承包地内，通过剪断电线，

每次索取2000元的接线费。北京市昌平区某镇某村的土地承包户，在2005年5

月一天的晚上，村委会没有履行线路安全职责，致使村内通往该承包户的约200

米电线意外被盗，（该承包户在村外仅由此线路供电），该村不予接电，并要求承

包户承担线路的50%的费用，造成承包户意见较大。

（五）征用占用承包地费用补偿与市场经济规律不相适应

土地是农村的基本生产资料，也是农民生存之本，农民一旦失去土地就会成

为种田无地、就业无岗、社保无份的“三无”人员，任何涉及土地的问题都会触动

农民最敏感的神经。目前，农村进行房地产开发民、修建道路、工业园区建设等

占用农民土地现象比较突出，经常因没有给农民补偿或补偿费用不合理引发矛

盾。

按照现行《土地管理法》规定，征用耕地的土地补偿费用为该土地征用前3

年平均产值的6至10倍，安置费为4到6倍。如果按照最高补偿30倍计算，一

亩地平均年产值1000元，全部补偿费也只有3万元。农民拿到这笔补偿费后，

便与赖以生存的土地彻底分离，没有养老保险，必须自谋生路。对于那些缺乏就

业技能或是年龄较大的农民来说，随着安置费用逐渐用完，连以后的生计都无法

维持，因此农民失地后没有长效的保障机制是诱发土地占用纠纷的根本原因。目

前，我国的征地制度是以土地国家所有制和集体所有制为基础，从市场经济初期

形成并沿用至今的，征地补偿理论和制度设计的计划经济体制特征明显。在社会

主义市场经济不断发展的条件下，没有尊重农民对土地享有收益的权利，自然与

市场经济规则不相适应。

四、化解土地承包存在问题的对策

6 / 9

通过对目前农村土地承包合同所暴露问题的分析，加大《中华人民共和国农

村土地承包法》的宣传贯彻落实力度。对农村土地承包情况要进行全面执法检查，

坚决纠正农村土地承包工作中侵犯农民权益的违规违法行为是十分必要的。要本

着尊重历史，实事求是，稳定承包关系的原则，确定经营权，颁发土地承包经营

权证书，赋予农民长期而又保障的土地承包经营权。

（一） 强化承包合同签订的规范意识

农村土地承包合同的签订，涉及到法律法规、农村政策、农民利益、社会影

响等方方面面的问题，因此，在合同签订时必须非常规范。一是主体要规范。哪

一级所有的集体土地由哪一级作为合同主体，对所有权有争议的土地，应先明确

使用权后再发包，不能仓促签订土地承包合同。二是程序要规范。即应遵循民主

议定的原则。《中华人民共和国土地管理法》规定，村、组农民集体所有的土地

进行承包经营，必须经村民会议三分之二以上成员或三分之二以上村民代表同

意。违反这个法定的程序签订的土地承包合同，不论合同的内容如何，其签订的

合同均为无效，合同的当事人不受合同内容的约束，合同没有法律约束力，得不

到人民法院的支持。三是合同的内容要合法。即合同当事人在享有权利和承担义

务时，必须有法律依据，合同的内容不能违背法律、法规的强制性规定，违反了

同样无效。四是合同标的要考虑可行性。合同当事人都为自身的利益考虑，讨价

还价符合商品经济特点，无可非议，问题在于合同当事人均要考虑合同标的的可

能性，显失公平就会损害对方的利益。可以采取市场行情综合考虑的办法，可以

请权威机构评估确定合同标的，这样不仅对村民好交待，对上级也好交待，诉诸

法律之后又能得到法律的保护。

强化合同当事人的履约意识。合同签订后的关键在于守法经营，诚信经营，

严格履约，任何一方的违约行为都可能引起纠纷。

（二）切实解决农村土地承包纠纷

要尊重群众首创精神，落实村民自治，加强基层基础工作，增强基层调解调

处纠纷的能力。一方面，要依据《中华人民共和国农村土地承包法》和延包政策，

及时调解农村土地承包纠纷。各镇（街道）要切实承担起调解农村土地承包纠纷

的责任。另一方面，农村土地属农民集体所有，按绝大多数农民的意愿，在国家

法律许可的框架内，对耕地进行适当调整，属于村民自治的范畴。从实践来看，

7 / 9

不少村为调解土地承包纠纷而进行的探索得到了绝大多数群众的拥护和支持，也

取得了很好的效果。

（三）建立土地流转日常管理机制，规范土地流转方式

认真研究克服人地矛盾的对策。有关部门要加强对土地流转工作的指导，建

立土地流转合同的订立、签证、登记制度，根据“依法、自愿、有偿”的原则，探

索农村土地流转的新机制，确保农村土地依法有序流转，促进农业结构调整和农

业产业化经营。同时，由于人口变动原因造成的人地矛盾，应根据实际情况加以

解决。只有妥善处理好这个问题，才能使土地延包的政策得到更好的贯彻、落实，

确保农民的生活水平不因人口变化而受到影响。

（四）必须解决农村土地公正征收征用问题

土地征收是调整私人所有权与资源的社会利用之间矛盾的公法手段。因我国

实行土地的社会主义公有制，禁止土地所有权在市场上进行交易，故土地所有权

流动的唯一方式即为土地征收。随着我国城镇化水平的逐步提高，土地征收现象

将越来越频繁，从而使我国农村人地矛盾将进一步加剧，因此，对农村土地征收

制度应从以下几个方面予以完善：

一是由于在土地征收后，国家取得的收益比村集体和农户所获得的补偿还要

多，故在我国有关部门在土地征收中滥用权力的现象非常普遍，为了遏止有关部

门利用权力非法征收土地并从中牟取暴利，我国应当以法律的形式严格规定土地

征收的条件，明确征收必须严格依据法定程序，并且征收只能是为了发展公共利

益的目的，绝对禁止为商业目的的征收。将商业目的的土地利用纳入土地使用权

市场的领域，由当事人双方根据市场规律进行平等协商，不能借所谓国家名义单

方面确定土地的价值、单方面认定合理补偿。

二是对农村土地的征收应不限于土地所有权，而且应当包括土地承包经营

权。在我国，土地征收的客体具有双重性，即对农村集体土地，征收的客体是土

地所有权；对国有土地，因不存在独立的土地所有权市场，仅有土地使用权市场，

故征收的客体是土地使用权。我们认为，若严格按现行法律规定，农村集体土地

所有权市场在我国也不存在。因此，将农村土地承包经营权纳入征收的客体范围

是合乎法理且可行的，而且将土地承包经营权纳入征收的客体范围既保持了法律

对不同主体权利的同等对待，又有利于土地承包经营权人在征收补偿中作为独立

8 / 9

的利益主体参与协商，保护自己的合法利益。

三是在土地征收后，土地承包经营权的补偿中应考虑我国的一个现实，即土

地是中国农民的“命根子”，是“饭碗”，其承载着农户的基本生存保障功能，农民

失地就意味着失去他们的生存来源。因此，补偿制度应更多地考虑今后农民的生

存保障问题。我们经调查后更坚定的认为，可以考虑通过法律强制规定补偿费中

的一部分须用来为失地农户购买养老、失业以及医疗等社会保险。

最后，要积极开展法制宣传，着力提高农民群众法制意识，增强他们走依法

处理各种矛盾和纠纷的能力。对于基层人民政府，特别是农村人民调解委员会，

要将调解的被动性与能动性有机结合起来，坚持上门服务，把纠纷调解建设成为

普法的“桥头堡”，通过调处一案，教育一方的渠道，向人民群众输送法制意识和

法律知识，提高农村土地承包活动的规范性，保证土地生产顺利进行。

9 / 9