教育资源均衡
-
2023年3月20日发(作者：平移与平行)论城乡义务教育均衡化与资源均衡配置
［摘要］均衡发展是义务教育的战略任务，城乡义务教育均衡
发展是义务教育均衡发展的重要环节。经过多年的努力，我国基础
教育事业快速发展，城乡义务教育差距在逐年缩小，但差距仍然存
在。而实现城乡义务教育均衡化的关键是教育资源的均衡配置和优
化组合。文章以推进城乡义务教育均衡化的意义为切入点，对我国
义务教育资源配置现状进行了比较全面的分析、研究，指出我国义
务教育资源总量不足与城乡配置失衡的问题，并在此基础上深入探
讨城乡教育资源的非均衡配置对农村义务教育的影响，从而进一步
阐明必须采取切实可行措施，合理配置教育资源，才能加快推进城
乡义务教育的均衡发展。
［关键词］城乡义务教育；均衡发展；资源均衡配置
城乡义务教育均衡化是针对我国城乡义务教育发展不均衡的状
况，近年来在我国义务教育发展阶段出现的一个新提法，指的是在
城乡之间逐步缩小办学条件、办学水平、办学质量和办学效益等方
面的差距，实现城乡教育的平衡发展。笔者认为，城乡义务教育均
衡化就是要将城乡教育作为一个整体，打破城乡二元结构与相互分
割，逐步实现教育资源在城乡间的合理流动和优化组合并形成合理
分布，使城乡教育紧密结合，逐步缩小乃至消灭城乡之间的教育差
别，从而促使城乡教育融通并协调发展。一个国家教育发展水平与
均衡化程度取决于教育资源总量、质量及其配置组合的优劣状态，
因此实现城乡义务教育均衡化的关键是教育资源均衡配置和优化
组合。但是就我国当前实际情况看，城乡之间教育资源配置差异还
比较大，城乡教育均衡化矛盾突出。如何通过教育资源均衡配置来
实现城乡教育均衡化是当前我国义务教育面临的重大课题和严峻
挑战。本文旨在通过深入分析我国城乡教育资源配置现状，探讨义
务教育阶段教育资源配置不均衡对农村教育的影响，并在此基础上
提出合理配置教育资源促进城乡义务教育均衡发展的建议。
一、推进城乡义务教育均衡化的意义
（一）有利于促进城乡教育协调发展
义务教育阶段是整个教育事业的基础，均衡发展是义务教育的基
本要求和目标。2009年教育部袁贵仁部长就明确指出在整个教育事
业的改革和发展中义务教育是重中之重，在义务教育当中均衡发展
又是一个重中之重，从这个判断就足以说明教育均衡发展的重要
性。当前我国的教育政策也明确要求“加快发展农村义务教育，建
立健全农村义务教育经费保障机制，进一步改善农村办学条件，逐
步提高农村中小学公用经费的保障水平。加强农村教师队伍建设，
加大城镇教师支援农村教育的力度，促进城乡义务教育均衡发展。
只有加快发展农村教育，实现城乡义务教育均衡化，才可以使农村
学生能享受到优质教育资源，才能提高农村义务教育质量，推动城
乡教育协调发展。
（二）有利于教育公平的实现
教育公平是是社会公平的重要一环，也是社会主义制度的客观要
求和必然反映。胡锦涛总书记在党的十七大报告中指出：“教育是
民族振兴的基石，教育公平是社会公平的重要基础”。教育公平主
要体现在两个方面：公民接受教育机会的公平和接受教育的过程的
公平。前者是指适龄青少年都应当享有公平地受教育的权利，它要
求我们要坚持和加大力度发展义务教育事业，科学、公平地配置义
务教育阶段的教育资源，不断满足城乡居民日益增长的教育需求和
愿望；后者是指每一个义务教育阶段的受教育者能够在受教育的过
程中享受到同等的优质教育资源。它要求每一所义务教育学校都应
在资源配置上体现公平的原则，使义务教育阶段学校的每一个学生
都能享受到同等优质教育资源。城乡义务教育均衡化要求城乡义务
教育共同并协调发展，以利于促进农村义务教育摆脱滞后状态，最
终实现城乡教育公平。
（三）有利于城市义务教育的稳定与健康发展
由于义务教育阶段城乡教育质量差距大，许多农村家长为了让孩
子从小入读一所好的学校，将来有个好前程，想尽办法将子女送进
城里中小学就读，造成农村中小学生大量逆流入城，人为地造成城
乡学生数量配置上的失调。而农村中小学生大量逆流入城的原动力
就是城市拥有的优质教育资源使其教育质量有可靠保障。实现城乡
教育均衡化可以最大限度缩小甚至消除城乡教育差距，使城乡教育
水平和教学质量趋于一致，城乡就读差别就缩小甚至没有了差别，
因追求优质教育引发的进城就读热潮就失去动力，农村中小学生入
城就读热情就会大大降低，从而可以有效遏制甚至消除农村学生逆
流入城，可以有效避免对城市义务教育造成过大的压力而影响其稳
定与健康发展。
二、我国义务教育资源配置现状
进入21世纪后我国制定了多项城乡教育资源均衡配置方面的政
策，2003年国务院公布了《国务院关于进一步加强农村教育工作的
决定》，2006年颁布的《中华人民共和国义务教育法》专门增加了
教育经费保障条款，把“义务教育均衡发展”作为重点加以规定，
要求“县级人民政府编制预算，除向农村地区学校和薄弱学校倾斜
外，应当均衡安排义务教育经费”。党的十七大报告中也明确规定：
“坚持教育公益性质，加大财政教育投入，扶持贫困地区、民族地
区教育，重点提高农村教师素质。”教育部2010年初印发的《关于
贯彻落实科学发展观进一步推进义务教育均衡发展的意见》再一次
重申义务教育均衡发展的重要性，而今《国家中长期教育改革和发
展规划纲要》将教育均衡发展提到更高的地位，并作为义务教育阶
段的战略性任务。这些政策的制定与实施大大推进了城乡义务教育
阶段教育资源的均衡配置，从而促进了城乡义务教育均衡化进程。
但我们也必须承认目前我国城乡之间拥有的教育资源差距还非常
大，城市比农村拥有更多更优质的教育资源。长期以来我国教育资
源始终处于短缺状态，教育资源总量短缺主要表现为占教育投入大
头的国家财政性教育经费占国内生产总值比例始终低于4%的目标，
从2004年至2010年，我国财政性教育经费占国内生产总值比例分
别为2.79%、2.81%、3.00%、3.22%、3.33%、3.59%和3.66％，虽
然比例逐年提高，但增长缓慢。由于教育资源总量短缺，如何配置
教育资源就成为城乡教育均衡发展的关键性制约因素。为了保证城
市教育事业的发展，我们长期以来选择了重城市轻农村的城乡分治
二元体系教育资源配置模式，使城乡教育资源配置长期处于失衡状
态。重城市轻农村的城乡差异教育资源配置模式具体反映在城乡教
育经费差异、城乡师资质量差异和城乡办学条件差异等诸多方面。
（一）城乡生均教育经费差距大
尽管我国现行的国家预算提高了教育经费预算的等级，实行教育
经费预算单列并单列到县级，使教育经费列支有了基本保障，但我
国教育经费投入向城镇倾斜的做法并没有发生根本性改变。根据全
国教育经费执行情况统计公告数据显示，2005年至2010年全国中
小学生均预算内教育事业费支出和生均预算内公用经费支出，虽然
农村生均增长速度快于城镇与全国生均数，但绝对数与城镇、全国
生均数有较大差距。以普通初中为例，表1中数据显示2005年至
2010年，生均预算内教育事业费支出和生均预算内公用经费支出，
城镇与农村、全国与农村的差距在逐步缩小，但仍然有较大差异，
而且生均预算内公用经费支出2010年城乡差距又开始拉大，如果
剔除县镇，城市与农村的差距将更大，特别是大城市与农村的差距。
以北京和上海等大城市为例，2009年和2010年中小学生均公共财
政预算教育事业费支出和生均公共财政预算公用经费支出，2009年
农村分别占北京市的26.09%、27.25%和17.65%、14.62%；农村分
别占上海市的22.31%、21.48%和24.94%、19.20%。2010年农村分
别占北京市的24.45%、26.26%和16.35%、14.77%；农村分别占上
海市的24.71%、23.56%和25.45%、20.21%。这组数据包括北京市
和上海市郊区农村在内，如果只计算北京市和上海市的市区差距还
要大得多。
（二）城乡办学条件差距大
长期的教育资源配置二元体系结构导致农村中小学办学条件差、
设备老化、师资水平低，“一支粉笔、一张嘴、一本书、一块黑板”
仍旧是不少农村学校的现实写照。四川地震中农村校舍的大量坍
塌，暴露出农村已经初步普及的九年义务教育是十分脆弱和低水平
的，也充分说明农村办学条件还比较落后。虽然进入21世纪后，
农村教育发生了巨大变化，城乡教育差距也大大缩小，但城乡教育
发展不均衡仍然是不争的事实。以小学为例，2008年全国、城市、
县镇和农村小学生均危房分别为0.244m2、0.062m2、0.147m2和
0.342m2，小学生均危房农村是城市的5.52倍，是全国的1.40倍。
小学生均计算机、生均图书藏量和仪器设备总值，城市分别是农村
的3.08倍和1.2倍和3.41倍，建立校园网的差距最大，城市学校
是农村学校的7.97倍。根据表2数据，农村五个项目达标学校比
例远远低于城市和县镇，城市分别是农村的1.22倍、1.58倍、1.72
倍、1.72倍和1.49倍。西部地区城乡办学条件差距更大。以广西
为例，2007年广西小学生均危房农村是城市的17倍，生均计算机、
生均图书藏量，城市分别是农村的8.92倍和1.46倍，建立校园网
的差距更大，城市与农村学校相差千倍以上，生均体运场馆面积、
生均体育器械、生均音乐器材、生均美术器材和生均数学自然实验
仪器等城市也显著高于农村。教学及辅助用房方面，在数量上农村
生均数高于城市，但在质量上农村与城市差距很大。农村学校教学
及辅助用房中，框架结构仅占6.38%，而城市却占34.10%；砖木结
构和土木结构，农村学校占14.69%，而城市仅占6.05%。当城市的
中小学生在享受多媒体现代化教学设施时，许多边远地区农村的孩
子可能连多媒体是啥东西还不知道。
（三）城乡师资队伍差距大
目前我国城乡教师队伍素质差距很大，主要表现为如下几个方
面：（1）农村教师学历层次偏低，高学历比例低。以广西为例，2007
年城乡初中大专以上学历教师比例，城市是农村的1.37倍，初中
教师本科以上学历要比大专以上学历差距大，城市是农村2.95倍。
2007年广西农村小学专任教师中研究生毕业和大学本科毕业的教
师合计仅占专任教师总数的5.15%，而城市的该项指标达到19.21%，
城市是农村的近4倍。2008年初辽宁省辽中县六间房乡一所距沈阳
市区仅100公里的九年一贯制（寄宿制）学校，全校173名专职教
师中无一名本科毕业或以上学历（资料来自新华网）。（2）农村教
师队伍职称结构不合理，高职称比例低。以广西为例，2007年广西
农村和城市初中专任教师中拥有中学高级和中学一级职称教师的
比例分别为34.83%和60.65%，差距非常大。（3）农村教师队伍的
学科结构不合理，有些课程教师严重不足。农村学校教师以传统的
语文、数学为主，政治、历史、地理、英语等教师缺少，音体美教
师更是奇缺，多由其他老师兼任，教非所学的现象非常严重。根据
《国家教育督导报告2008》中数据，2006年全国有508个县每县
平均5所小学不足1名外语教师；西部山区农村小学平均10所才
有1名音乐教师。中西部贫困地区、少数民族地区农村初中音乐、
美术、信息技术三门学科教师平均每校都不足1人，致使部分学校
无法正常开设规定课程。虽然近年通过特岗教师等措施进行补充，
但是教师缺乏的现象没有根本解决。（4）农村教师年龄结构不合理，
中老年教师比例大。农村教师年龄普遍偏大，中西部尤其是边远地
区农村学校年轻优秀的教师往往留不住，多数教师来自于民办教师
和代课教师，任教十几二十多年才转为公办教师，因而年龄偏大。
（5）农村教师整体素质偏低，不能适应现代教育要求。农村教师
整体素质普遍偏低，尤其是西部地区。部分地区因财政困难，只能
以较低报酬聘用代课人员。2007年全国小学有代课人员达27.2万
人，87.8%以上分布在农村地区。广东、广西、甘肃等省区小学代
课人员数量最多，超出本地区小学专任教师总数的10%。即使拥有
相同职称的教师，城市教师素质也优于农村。总的来说与城市相比，
当前农村教师的素质状态难以适应现代教育需要。
三、教育资源的城乡非均衡配置对农村义务教育事业的影响
教育均衡化是当前世界教育发展的潮流，也是教育现代化的核心
理念。它不仅包括享受优质教育资源的机会均等，也包括教育入学
机会的平等，教育过程的平等，还包括享受教育发展成果的平等。
而城乡教育资源配置的失衡不仅使农村学生失去享受优质教育资
源的机会，还会导致教育起点、过程和教育结果的不公平。由于农
村教育长期投入不足，导致城乡教育差距大，尽管近几年从中央到
地方均大幅度增加农村义务教育投入，但积重难返长期投入不足致
使农村学校无论是软件还是硬件都远不如城市，无论走到哪里，同
是小学或中学，城里的教学设施要比农村先进，教学器材要比农村
完善和齐全，师资力量要比农村强大，教师待遇要比农村优厚，生
活条件更是没法比。因此从整体来说，农村义务教育发展仍然严重
滞后于城市，城乡教育发展仍然处于极不均衡状态。具体地说，城
乡教育资源配置不均衡对农村教育的影响主要体现在以下几个方
面。
（一）导致农村师资短缺素质偏低
教育资源的城乡非均衡配置导致农村学校长期投入不足，使得农
村教学条件、生活条件和环境与城市差别太大，而工资等待遇又比
不上城市，多种因素的叠加影响不仅不利于农村学校吸引高素质教
育人才，原有的教师尤其是年轻优秀教师也大量流失。教育部统计
数据显示，2008年全国城市普通初中教师调入人数为调出人数的
134.62%，县镇普通初中教师调入人数为调出人数的109.73%，农村
普通初中教师调入人数为调出人数的55.29%。这组数据说明教师总
的流动趋势是逆向的，农村向县镇流动，县镇向城市流动。最终优
秀教师集聚城市，农村成为教师流失的重灾区。大量教师流失导致
农村教师不仅数量不足，其质量更令人担忧。具体地说，农村教师
的大量流失，一是导致农村学校生师比普遍高于城市，农村尤其是
偏远、贫困地区农村普遍缺乏教师。中西部农村学校的教师短缺更
为严重，留不住的问题非常突出。即使是经济发达的沿海省份广东，
2008年其农村骨干教师流失也非常严重，全省农村中小学教师空
编达6万多人，而且补充非常困难。虽然2009年国家对义务教育
阶段教师实行“阳光工资”后，农村教师待遇普遍提高，生活条件
也极大改善，但城乡教师实际工资性收入还是有较大差距的，农村
生活条件与城市差距仍然很大，农村教师逆向流动问题并没有得到
彻底解决。教师流失严重的地方已影响到学校的正常教学，长此以
往将导致这些地方农村教育快速萎缩。由于缺乏教师，除数学、语
文等基本课程外，许多农村中小学尤其是小学很多课程没办法开
出。2012年初广西南宁市郊区一所农村小学就是因为缺乏英语教师
而不能开出英语课，当记者采访这所学校时学生向记者说出了他们
渴望学习英语的心声：我们想学英语，我们要上英语课，谁能为我
们上英语课？这还是南宁市郊区，边远地区、贫困地区农村情况更
糟糕，尤其是教师的结构性短缺。二是导致城乡师资差距扩大。优
秀教师的大量流失对农村师资队伍来说更是雪上加霜，本来整体素
质就偏低的农村师资队伍与城镇师资队伍的差距将继续扩大，最终
必将导致城乡教育质量差距进一步拉大，城乡教育均衡化的目标就
更遥远。
（二）导致城乡教育质量差距扩大引发农村学生逆流入城
教育资源的城乡非均衡配置，将使农村获得的教育资源更为有
限，农村学校没有能力来提高师资素质，师资队伍素质不高必然导
致教育质量低。城乡教育质量上的悬殊差异，引发的直接后果就是
农村学校学生流失。为使子女获得良好教育，稍有经济能力的农村
学生家长都会把子女送到城里上学，从而导致农村生源大量涌向城
市，“教育移民”现象将越来越严重，结果造成城乡生源配置严重
失调。农村学生逆流入城不仅加大城市教育压力，而且将导致部分
农村学校因生源流失严重而“空壳化”，最终导致农村教育用房等
教育资源的闲置与浪费并可能形成恶性循环。
（三）产生教育起点和过程的不公平进而导致教育结果的不公平
1．产生教育起点与过程不公平
教育资源的城乡非均衡配置将导致农村学校教育资源不足，尤其
是缺乏优质教育资源，有些学校甚至连必要的教育仪器和设施都不
齐全，更不用说像校园网、多媒体等现代教育设施的配备，这将使
农村学校学生一开始就不能与城市学生站在同一起跑线上，享受不
到像城市学生一样的优质教育机会。比如因缺乏教学设施和教师等
基本教学资源，许多农村小学无法开设像英语、美术、音乐、计算
机等拓展知识面与素质教育类课程。许多偏远地区农村一个老师要
负责一个学校或教学点几个年级的所有课程，这种情况下教育质量
将难以保证；即使能够全额配备教师的学校，也会因教师素质偏低
而无法保证教育的高质量，这必将导致城乡学生素质差距不断拉
大。
2．导致教育结果不公平
教育起点公平和教育过程公平是教育结果公平的前提和基础，起
点和过程的不公平必然导致与决定结果的不公平。学生升学的机会
除学生所拥有的先天禀赋外，与其所能享受到的教育资源密不可
分。由于教育资源的城乡非均衡配置，农村学生生均享有的教育资
源远低于城市，因此其后天获得的知识和获知能力的培养就不如城
市学生，无论在知识结构或者知识的深广度均无法与城市学生相
比，其争取上一级学校入学机会的竞争力就不如城市学生，因此农
村中学的升学率远低于城市，农村学生考上重点大学甚至“二本”
的比例都远低于城市。有记者做过调查，结果发现农村学生在重点
高校中的比例正在逐年下降，农村基础教育资源不足导致教育质量
低下即使不是导致这种结果的决定性因素起码也是关键因素。
四、采取切实措施合理配置教育资源加快推进城乡义务教育均衡
发展
当前，针对农村义务教育发展滞后的状况，城乡义务教育如何统
筹发展将是我国义务教育面临的重大课题。为了加快城乡义务教育
均衡发展进程，我们必须理清城乡义务教育发展现状，从观念、政
策、体制等各个方面全面推进城乡义务教育均衡化，缩小城乡教育
的差距，促进城乡教育均衡、公平、和谐地发展。从上文分析中我
们知道，城乡教育发展不均衡，是城乡教育资源长期非均衡配置的
直接后果，因此要实现城乡义务教育均衡化，关键是要处理好教育
资源在城乡的均衡配置问题。笔者认为，教育资源均衡配置应当包
括教育经费、办学条件和教师资源等各种资源的均衡配置。
（一）增加义务教育投入总量合理配置城乡教育资金
1．加大财政性教育投入确保农村义务教育资金需求
全国教育经费执行情况统计公告数据显示，近年来农村教育经费
快速增长，但仍然是低水平的，也远低于城市，仅能满足基本需求，
要加快发展困难仍然很大。2010年1至9月份社会事业发展运行分
析资料明确指出，当前我国教育仍然面临资源不足问题，而农村教
育资源不足问题更加突出。因此，在教育经费总量不足的情况下要
实现城乡教育均衡化，首先要做到合理配置城乡教育经费，加大对
农村义务教育投入力度。
（1）增加财政性义务教育经费总量。与发达国家相比，我国目
前财政性教育经费占国内生产总值比例是比较低的，1993年《中国
教育改革和发展纲要》就提出到2000年国家财政性教育经费占gdp
的比例要达到4%的目标，到现在已经过去了10多年，但是这个目
标始终没有实现。这说明虽然财政性义务教育经费总量在绝对值上
是快速增长的，但相对于国内生产总值来说其所占比重增长缓慢，
始终处于较低的水平。而据北京大学教育学院岳昌君博士在《中国
公共教育经费的供给与需求》一文中的测算，2010年我国财政性
教育经费总需求占gdp的比例为3.99％，财政供给能力可以达到
4.11%，因而岳博士认为2010年我国财政性教育经费占gdp的适当
比例应该在4%左右。如果岳博士的测算是准确的，我国目前已经有
能力实现财政性教育经费占gdp比例达到4%的目标。2010年全国
国内生产总值为401202亿元，国家财政性教育经费占国内生产总
值比例为3.66％，为14670.07亿元，如果2010年国家财政性教育
经费占国内生产总值比例能够达到4%，国家财政性教育经费应当为
16048.08亿元，比现在实际支出多1378.01亿元，比2009年就有
大幅度增长，分配到农村的教育经费总量就可以有更大幅度的增
加。当前农村经济社会快速发展，现代农业的发展需要大量农业技
术人才，因而迫切需要加快发展农村义务教育，以便为培养知识型
的现代农民奠定基础。而以我国目前的财政供给能力，适当增加农
村义务教育投入还是可以承受的，况且发展农村义务教育是政府应
尽的责任，也是我国《义务教育法》的基本要求，因此今后应当大
幅度加大农村义务教育投入，逐年增加农村义务教育阶段教育经费
总量。
（2）财政性教育经费配置应当向农村倾斜增强农村义务教育能
力。长期以来我国财政性教育经费配置始终是向城市倾斜，导致农
村优质教育资源严重匮乏，现在应该是补偿的时候了。因此今后在
配置城乡育经费时，应当充分考虑农村的实际情况，直接向义务教
育发展比较薄弱的农村、边远地区、贫困地区以及少数民族地区倾
斜。只有大幅度增加投入，才能有效改善农村办学条件和提高师资
质量，才能加快推进贫困落后地区和少数民族地区农村义务教育的
发展步伐。
2．推行教育投入激励机制多形式多方式多渠道筹集教育资金
全面改善农村办学条件需要巨额资金，仅靠财政性投入，短期内
恐怕难以满足需求，因此除加大财政性投入外，要创新教育投入体
制机制，多形式多方式多渠道筹集教育资金。一要充分运用政策杠
杆，引导、激励、扶持企事业单位、社会各界人士和海外侨胞捐资
助学，建立多形式多方式多渠道投入体制机制，充分利用社会资源
办教育，确保农村义务教育发展的资金需求。二要建立和完善义务
教育对口支援制度，引导发达地区与贫困地区结对子，由发达地区
政府和企业对口支援贫困地区农村发展义务教育事业，定期给予资
金或物质支援。对口支援形式可以多种多样，包括援建校舍、购置
教学仪器和设施、提供教师培训资金或帮助培训教师等。教育对口
支持制度可以促使发达地区的非教育资金转化为改善贫困地区农
村学校的办学和教育教学条件的教育资金，从而在不增加贫困地区
财政负担的前提下增加教育投入总量，有效促进贫困地区义务教育
事业的发展。
3．加强教育经费监管防止教育经费被截流挪用
合理使用资金就等于增加有效投入。不仅要增加教育投入总量，
更需要合理有效地使用资金，即需要开源更需要节流。目前我国教
育经费违规使用的问题仍然存在，2008年7月审计署对16省54个
县在2006年１月至2007年6月间农村义务教育经费进行审计调查，
审查结果表明，我国农村义务教育经费使用存在较大问题，主要是
资金拨付不及时和占用、挪用义务教育经费。在被审计调查的54
个县中，有29个县的财政、教育部门未按规定期限分配并拨付到
相关中小学校资金1.10亿元，占同类经费总额的45.32％。其中有
13个县的资金滞留平均超过6个月，最长的超过１年；占用、挪用
义务教育经费的情况也非常严重，八成以上被调查县发现挤占挪用
教育经费现象，审计调查的54个县中，有46个县的中小学校和教
育、财政部门共挤占挪用公用校舍维修改造等专项经费1.15亿元。
因此，政府在增加义务教育投入的同时要加强对教育经费使用的监
管。一要以义务教育资源审计统筹为前提，成立教育拨款委员会监
督义务教育经费直接拨款到学校账户，以避免“雁过拔毛”，确保
教育经费专款专用。二要严防对农村义务教育经费的迟延拨付、截
流、占用与挪用，对违规者要严厉惩处，保证农村义务教育经费及
时到位，确保农村学校教育正常运行。
（二）改善办学条件为农村义务教育均衡发展创造良好的外部条
件
2004年至2007年，我国在西部地区实施了旨在普及“两基”的
“攻坚”计划，通过实施贫困地区义务教育工程、农村中小学危房
改造、农村中小学寄宿制学校建设、农村现代远程教育等工程，以
及明确地方各级政府责任等措施，使农村学校的办学条件大大改
善，质量也得到提高。截至2009年底，全国累计实现“两基”的
县（市、区）已达到2845个，全国“两基”人口覆盖率达到99.7%，
西部地区“两基”人口覆盖率也达到了99.5%。但尽管如此，农村
办学条件仍严重落后于城市，办学条件的质量与城市相差更大。因
此合理配置教育资源，改善办学条件应当是当前农村义务教育的重
要任务和目标。改善农村办学条件需要大量投入，所以改善农村办
学条件关键是增加投入。由于长期投入不足导致资金缺口大，需要
各级政府和教育行政管理部门根据各地实际情况实行政策倾斜，从
机制层面上加大对农村学校的扶持力度。考虑到农村义务教育的发
展和资金使用的社会效益，加大农村办学条件投入应当成为必然选
择。应当明确要求各级政府每年必须安排一定的经费用于改善办学
条件，要继续重视农村中小学校舍建设与危房改造，要继续加强教
学场馆、实验室、图书馆（室）及体育、艺术、劳动技术等教育设
施建设，配备与课程标准相适应的教学仪器设备和图书资料，所需
经费要纳入本年度财政预算，纳入社会事业发展和基础设施建设规
划，由教育主管部门按各学校发展的实际需要统筹使用，确保各农
村学校在办学条件上得到改善和平衡发展。中央也要不断增加扶助
贫困地区实施义务教育专项基金，以满足这些地区农村学校改善办
学条件的资金需要。
（三）合理配置教师资源构建城乡均衡化的师资队伍
教师是教育的第一资源，建设一支数量足够、结构合理、素质精
良的教师队伍，是实现城乡教育均衡化发展的关键所在。长期以来，
我国在师资配置上采取的是”效率优先”模式，优秀教师优先进入
名校，名校优先选拔优秀教师，致使大量的优质教师资源向城市向
名校聚集，出现城乡教师资源上严重的“马太效应”。因此，要实
现城乡教育均衡化，在师资配置上必须彻底摒弃“效率优先”的配
置模式，促进教师资源在城乡之间的均衡配置和合理流动。
1．合理配置教师资源确保农村学校教师数量和质量的需求
当前农村学校师资无论是数量还是质量都难以满足教学需要，构
建城乡均衡化的师资队伍，就是在师资配备上要根据各地的实际情
况，既要满足数量需要，更要满足质量要求。
（1）及时补充均衡配置，确保数量需要。在教师数量上满足需
要应当做到：一是加大农村学校教师引进力度，制定与实施有利于
教师向农村学校流动的政策，引导教师向农村学校流动；二是省级
教育行政管理部门应当及时掌握本行政区域内城乡义务教育阶段
教师编制需求情况，并会同省级机构编制部门，加强统筹协调，实
行编制动态管理，按照总量调控、城乡统筹、结构调整、有增有减
的原则，调整和使用本地区城乡义务教育阶段教职工编制，不断完
善教职工编制管理，及时满足教师补给需求。因此在具体制定与执
行教师编制的时候，要实事求是，根据现行农村的办学点分散、班
额小、年级与课程门类齐全等实际情况，从各个学校的班级数量和
生源实际情况出发来定编制，保证农村师资动态上的平衡；三是继
续实施“特岗计划”，为农村学校及时补充教师提供来源保障。“特
岗计划”是我国农村教师队伍建设的重大制度创新和有效的政策举
措，该计划的实施有效地缓解了农村地区教师紧缺和结构性矛盾，
获得了良好效果。当前农村学校特别是中西部边远与贫困地区农村
学校教师仍然紧缺，合格与优秀教师难以补充的问题仍然突出。因
此应当继续坚持实施“特岗计划”，及时地补充农村学校师资力量。
（2）实行质量监控保证质量要求。要保证农村义务教育质量教
师质量监控是关键。一要严把好入口关，严格实施教师准入制度，
对教师的聘入严格执行教师资格制度，确保持证上岗，以保证新增
教师质量。二要严格管理，教师的岗位采用定期竞岗聘任制度，每
次聘任要进行严格的考试和教学评比，对不合格的教师及时进行再
培训，只有考核合格的教师才能上岗，确保存量师资质量。
2．加大农村教师队伍建设力度构建高素质的师资队伍
农村教师队伍素质偏低已是不争的事实，提高农村教师队伍素质
是当前农村教师队伍建设的重要任务。农村教师队伍建设，应当采
取外引、内培以及城乡教师定期轮换流动制度相结合的措施。外引
就是从外部引进优秀教师。政府不仅要给政策并且要为农村学校引
进高学历和高职称等高素质教师创造条件，使优秀教师进得来也留
得住；内培就是对现有农村教师进行培养和培训，提高教师的整体
素质。针对农村师资素质偏低的情况要建立农村教师培训制度，加
强现有教师的培训和培养以提高其学历层次和综合素质。2006年以
来，教育部先后组织实施了“农村教师新课程网络培训计划”、“西
部农村教师综合素质提高远程培训计划”和“全国万名班主任远程
培训计划”等国家级项目，取得了良好效果，大大提高农村教师的
素质，但并没有从根本上改变农村教师素质偏低的状况。今后农村
教师培养要做好以下几项工作：（1）要继续利用现代远程教育手段
开展教师培训促进教师专业发展外，在平时的教学教研过程中，教
育主管部门应加强宏观统筹，抓好农村学校师资培训工作，并着力
提高农村教师培训的时效性，真正优化农村教师队伍结构，提高农
村教师队伍的整体素质；（2）要继续实施像“援藏”、“援疆”等专
门针对少数民族地区的教师培训计划，尽快提高少数民族地区农村
教师素质和教学能力；（3）要在坚持标准的情况下，实行骨干教师
培训与职称评定向农村一线教师倾斜政策，有效提高农村骨干教师
素质和引导一线教师扎根农村教育事业。城乡教师定期轮换流动制
度就是城乡教师交流和城市教师轮换到农村支教制度，这项制度可
以源源不断地为农村学校输送优质教师资源。实行城乡教师定期轮
换流动制度，是素质教育的要求，是城乡师资均衡发展和城乡教育
均衡发展的要求，是全面提高教育教学质量的要求，是实现教育公
平的有效途径。它可以使优秀骨干教师的辐射、示范作用从城市扩
展到农村并充分发挥其作用，从而指导、带动更多农村教师更快地
成长，让农村中小学充满活力。各地教育行政管理部门应当根据当
地的实际情况尽快建立教师定期轮换流动制度，实行城市教师定期
轮换到农村学校任教，农村教师定期到城市学校学习与培训，这种
做法可以在不增加教师数量的情况下最大限度满足农村学校对优
质教师的需求。教师定期轮换制度在日本、韩国、澳大利亚等国已
趋向成熟，已形成了完备的制度，并将其作为促进区域教育均衡发
展的一项基本制度，我们应当借鉴他们的经验加快推进该项工作。
近几年我国正在进行各种有益的探索，沈阳、哈尔宾、十偃、南阳、
徐州和铜陵等一批城市都在进行不同模式的试点，在取得经验后应
当尽快在全国推广。
3．缩小城乡教师的收入差距引导教师向农村流动
长期以来城乡教师收入差距较大，除去工资部分，较高的地方相
差数倍，这是造成农村教师逆向流动，城乡师资配置不均衡不合理
的重要原因之一。2009年国家决定实行义务教育教师绩效工资制
度，城乡教育教师收入差距缩小，但差距仍然存在。据重庆市有关
调查显示，城乡教师工资的差距的根源主要是学校自筹资金的补贴
部分。因此，各地政府要保障义务教育阶段教师的平均工资水平应
当不低于当地公务员的平均工资水平，并在与公务员工资一样实施
“阳光工资”的同时，加强城乡教师工资的统筹，由县、区统一发
放津贴，缩小直至消除城乡教师收入差距，防止农村教师逆向流向
城镇，稳定农村师资队伍。
4．合理配置教育管理资源提高农村教育管理水平
农村教育管理水平低于城市，这是有目共睹的。城乡教育均衡化
除要求合理配置教师资源外，还要求合理配置教育管理人员，提高
其业务能力和管理水平。可以通过实行向农村派任高素质管理人
员、对现有管理人员培训提高和开展城乡校长互访和轮换等方式、
方法，尽快培养出具有创新意识、创新理念和创新能力的新型的现
代农村教育管理人才，提高农村教育管理水平和效率，促使城乡教
育管理均衡发展。
五、结语
城乡义务教育均衡化与资源均衡配置是两个相互关联的问题，实
现城乡义务教育均衡化资源均衡配置是关键，即城乡义务教育均衡
化需要通过资源均衡配置来实现。城乡教育均衡化必然要求教育资
源在城乡间配置合理、均衡与优化。因此，教育资源配置必须适应
城乡教育均衡化和服务城乡教育均衡化，通过教育资源的均衡配置
促使城乡教育融为一体，最终实现城乡教育均衡发展。
［参考文献］
［1］2005-2010年全国教育经费执行情况统计公告［r］.
［2］中华人民共和国教育部，中国联合国教科文组织全国委员
会.中国中小学教师发展报告——聚焦农村教师［r］.2008.
［3］国家教育督导报告［r］.2008.
［4］广西教育年鉴［z］..2008.
［5］中国教育经费年鉴［z］.2008.