对外承包工程
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2023年3月19日发(作者：有个性的个性签名)第三部分我国对外工程承包行业面
临的主要问题与对策
一、面临的主要问题
（一）企业规模仍然偏小，市场范围有限
我国对外承包工程企业中除少数原中央各部的专业性公司和部分发展较
快的省市大公司外，大量的工程承包企业规模较小，结构单一，经营范围
狭窄。他们主要是从事劳务分包，实行工程总承包的项目较少。而且，勘
察设计、工程咨询、项目管理等方面的国际市场开拓能力依然较弱，即使
我国的大公司与国外公司相比规模也偏小。2003年进入225强的47家
中国承包商国际业务营业额虽然从上一年度的71.29亿美元增加到83.33
亿美元，上升16.9%，入选家数占225强的21%，但其营业额仅占225
强的5.9%。
从全球最大的225家国际承包商的业绩来看，其业务重点主要分布于欧
美和亚洲。他们在这三个地区市场的营业收入为789亿美元，占营业总
收入的67.7%，有l68家承包商集中在欧美拓展业务。在今后一段时间内，
欧美工程市场仍然是全球最大的区域性市场，且北美市场将长期保持全球
建筑市场排名第一的地位。而我国企业仍然局限在传统的亚非市场，进入
发达国家市场还面临着很大的困难和障碍。
（二）恶性竞争严重，经营秩序混乱
我国工程承包企业之间缺乏合作，相互压价、恶性竞争现象比较严重。有
的企业仅以中标为目的，不计成本和利润，报价远低于合理的价格水平，
严重损害国家利益和行业利益。国际市场的低价竞争也引起了其他国家承
包商的担心，大部分国际承包商表示担心新的竞争者出现，特别是中国这
样低成本的国家进入国际市场，担心投标正在变得不公正和不适当。他们
认为投标价过度低于建筑业平均水平虽能中标，但结果往往导致不完整的
或低质量的产品。此外，低价竞标可能导致业主担心工程质量无法保证而
拒绝授标，使承包商中标困难，并影响到今后的进一步合作。随着越来越
多的我国工程承包企业走出国门，如果不能正确引导和管理，低价竞标的
现象将更加突出。中国企业之间的恶性竞争、低水平的竞争，最后也可能
会受到国际多边贸易机制的制裁。
（三）资金短缺，金融支持力度不够
由于新的承包方式要求承包商提供从设计、采购到建设、管理、运营等全
程服务，拥有雄厚的资金和很强的融资能力已成为能否赢得工程项目的重
要因素。一些发达国家的大承包商凭借其融资能力强及其政府出口信贷等
的支持，在竞争中占据十分有利的地位。我国对外工程承包企业融资能力
普遍较弱，已成为我国工程承包企业承揽大型国际工程项目的最大“瓶
颈”，主要表现在以下几个方面：
1、融资渠道窄。国际上通行的项目融资在我国尚未开展；因为国内工程承
包企业缺乏资信记录，需要一个逐步被国际金融市场了解和接纳的过程，
企业境外融资还面临着很大的障碍；由于我国工程承包企业大多存在资本
金不足、资产负债率较高的情况，国有商业银行一般不愿向无抵押和担保
的工程承包企业提供巨额贷款；我国政策性银行对国际工程承包企业的支
持力度也较小，为支持企业走出去，截至2004年8月中国进出口银行累
计提供信贷资金只有720多亿人民币。
2、融资担保难。国家设立的对外承包工程保函风险专项基金，在一定程度
上缓解了企业投标、履约、预付款保函的担保问题，但4500万美元的保
函风险专项基金规模放大20倍使用，也只能满足30%的项目保函担保需
要，而且使用基金的程序复杂、审批时间过长、支持范围有限。
3、融资成本高。据统计，大企业的融资成本一般在10%左右，一些中小
企业甚至达到20－30%。现在我国银行对外工程贷款利率为3.8%，虽然
低于其他国内企业贷款两个百分点左右，但远高于国际通行工程承包1%
的贷款利率，较高的融资成本极大地削弱我国工程承包企业的国际竞争能
力。
（四）面临市场准入障碍和技术壁垒。
我国在技术和法律方面仍未与国际市场完全接轨。国内的设计标准，设备
材料标准自成一体，尚未与国际市场接轨。而欧美等发达国家普遍实施专
业执照或企业许可、人员注册资格等制度，其他国家的市场准入条件和管
理法规往往制约了我企业进入市场。
发达国家和跨国公司想方设法地控制国际标准化的制定，力求将自己的专
利变为国际标准，并通过标准建立贸易技术壁垒以获取最大的经济利益。
预期未来几年，国际服务贸易的标准化对工程承包商的资质要求和对服务
的质量标准要求，将成为市场准入的新的技术壁垒。
此外，少数国家还对国有公司参加国际工程投标进行限制。我国企业在竞
争阿富汗喀布尔－坎大哈公路修复项目、多哥公路维修项目以及贝宁莫诺
河流域425公顷农田整治项目中都受到限制国营企业参与投标的影响。
一些拉美国家也对我国营企业参与项目投标进行人为限制。这有可能对我
企业进入竞争性领域造成严重障碍。
（五）我企业自身能力亟待提高。
经过多年的市场磨练，我国对外工程承包企业已具备了较强的施工能力和
设计能力，且具有低劳动力成本的优势，但与国际大型工程承包集团相比
仍有很大的差距。第一，在工程融资方面，我国企业资金实力不足、缺乏
企业信誉和国际融资经验；第二，在施工技术方面，缺少专利技术和专有
技术，对国际上最新建筑技术、建筑材料、建筑机械应用不多。在机电安
装、使用先进设备的大型高难度土木工程等专业领域存在着技术差距；第
三，缺乏国际采购网络系统和国际采购经验，在项目中标后往往要采用发
达国家的材料设备，而我国的机电设备及建筑材料较难进入国际市场。第
四，在进行成本控制，处理纠纷索赔等方面经验不足；第五，是缺乏国际
通行的项目管理经验和先进的工程项目计算机管理系统。缺少熟悉国际市
场技术标准、操作规范以及市场运行规则的各类人才，包括技术人才和管
理人才。
（六）安全和风险问题日益突出。
当前，恐怖主义威胁各国安全，伊拉克等国家和地区局势非常紧张，导致
国际形势不稳定因素增加。突发事件和地缘政治动荡不安带来的风险，给
企业造成了的巨大的经济损失，如一些企业因海湾战争遭受巨大损失，至
今仍未能解决。近年来一系列针对中国人的恐怖袭击事件有增加的趋势，
今年6月，一伙歹徒枪袭了阿富汗北部昆都士的盖劳盖尔中国援外工地，
造成中方人员11人死亡，4人受伤的惨剧，10月份一名中国工程师在巴
基斯坦人质事件中不幸遇难。纵观国际市场，一方面石油价格飙升及地区
安全形势不明朗等因素影响，许多业主取消或延缓了项目上马；另一方面
工程承包项目的保险成本不断提高，从而影响了企业收益。
二、主要对策与建议
（一）加强金融政策支持
随着经济全球化的不断进展，许多国家都把促进外贸出口与实施海外投资
战略结合起来，对本国企业“走出去”提供多方面的政策性金融支持。如
上世纪60年代以来，日本输出入银行大幅增加海外投资贷款，1988年
其海外投资贷款额超过出口信贷额的四倍。美国商务部也用一部分资金以
不同的方式用补贴美国的企业开拓海外市场，以援外的方式提供一些资
金，补贴它的承包商或提供政府担保。我国为了促进企业“走出去”，也
采取了一系列的政策措施，但还有许多不足，需要适度加大支持力度。
1、国家应该鼓励金融机构积极开展金融创新，提供适合对外工程承包的
新金融产品，对于符合国家支持条件的大型工程项目进行项目国内外融
资试点。对资信高的大型公司或大型基础设施项目等，国家在政策上应
允许政策性银行和商业银行提供无抵押贷款。
2、部分国家对外工程贷款利率只有1%左右，我国也要考虑适当下浮对
外承包工程的贷款利率和保险费率，或提高贷款的政策性贴息率和延长贴
息期限，特别是对大项目给予利率和费率优惠。
3、利用我国比较充足外汇储备，适当增加中国进出口银行、中国出口信
用保险公司资本金，提高政策性金融机构的支持能力，以适应支持企业“走
出去”的需要。除了对带动国内设备出口的工程承包项目给予政策性出口
信贷外，应将政策性金融支持扩展到其他国际工程承包项目。
4、向支持对外工程承包业务的国有商业银行提供信用风险担保，设立对
外工程承包融资担保基金，以减轻商业银行承担的风险压力。增加对外工
程承包保函风险专项基金的数额，简化使用程序，扩大使用的范围。
5、对于从事境外工程咨询、设计、工程承包的企业，特别是从事资源开
采或带动成套设备及机电产品出口达到一定比例的企业予以所得税减免
和其他税收优惠。对我国企业的境外工程承包项目（包括传统的施工承包、
EPC总承包以及BOT等项目）实施有弹性的外汇管理制度，放宽项目的
外汇资金融通。
6、重点支持具有大型工程承包能力的企业和资源开采型的企业。要转变
观念，积极启动推行EPC（交钥匙总承包）、D-B（设计——施工总承包）、
PM（项目管理服务）、PMC（项目管理承包）和CM等先进管理模式。
支持通过对外工程承包来开采国外的资源，保障国内市场需求。
（二）建立对外工程承包风险保障制度
国际工程承包是风险较高的领域，特别是大型工程项目投入大、工期长，
回报要在工程完工后才能实现，易受不可预见的外来因素如自然灾害、暴
乱、战争等不测事件影响而造成巨大的损失。针对这种情况，一些国家采
取各种风险保障措施，如设立政治风险担保基金，一旦发生政治风险，企
业可以得到很大一部分赔偿，最高可达百分之二十几，企业只承担一小部
分风险。我国的工程承包市场大多集中在发展中国家，政治经济不稳定，
各种不可预见的风险更为突出，2004年针对中国承包商的恐怖袭击事件
不但给中国公民在海外的安全敲响了警钟，也给承包工程企业造成的巨大
的经济和其他损失，应尽快建立工程承包风险保障制度。
1、鼓励保险机构向国际工程承包项目提供多种类型的保险服务，为我国
工程承包企业在境外开展业务中，由战争、政局不稳、国有化等政治因
素造成的经济损失提供风险保障。由政策性保险机构通过与承包商签署
的承保合同获取我国承包商的代位求偿权，在风险发生后承包商从保险
公司获得经济赔偿，保险公司与外方交涉经济获得损失赔偿。利用双边
投资保护协定，保障我国企业的合法权益。
2、国家支持设立对外工程承包风险基金，提高我国企业抗风险能力。基
金可由中国对外工程承包商会运作，资金来源从公司每年外汇净收入中
按一定比例提取（韩国为2%），政府对提取的基金相应减免所得税，中
央财政给予部分拨款支持。风险基金主要用于支付商业保险范围之外的
风险，如战争、暴乱、恐怖事件等政治风险给企业造成的损失。
（三）继续鼓励对外承包工程企业进行联合、重组。
近几年来国际承包商之间的兼并、重组在不断发生，诞生了一些大型的、
超大型的承包商集团。我国大型工程承包企业近两年来进行的联合、重
组，达到了优势互补、增强竞争力的效果。如中国铁路工程总公司和中
国海外工程总公司两家企业重组后，综合实力和国际竞争力明显增强。
重组后的中国铁路工程总公司在全球最大225家国际承包商的排名大幅
度上升，从2002年的第70位跃至2003年的48位，在中国公司中列
第4位。2003年9月国资委批复了中国铁道建筑总公司与中国土木工
程集团公司实施重组，进一步增强了公司国际竞争力，使海外经营能力
和规模得到跨越式的发展。
政府有关部门应该总结、推广公司联合、重组的经验；加快产权制度改
革，吸引外来资本，营造富有活力的新机制；研究制定鼓励、支持的政
策措施，指导施工、设计单位积极寻求联合与重组的机遇和方式，加快
对外承包工程行业联合、重组、改制的步伐，尽快形成一批专业特点突
出、技术实力雄厚、国际竞争力强的对外工程承包的大企业、大集团。
面对国际工程承包市场激烈的竞争环境，除了企业间的联合、重组外，
有必要采取各种政策措施，鼓励对外承包工程企业以各种方式进行联营。
这样可以使企业间资质互补，优势互补，增强在市场上的综合竞争能力；
也有利于减少我国承包工程企业在国际市场上互相压价、自相残杀的恶
性竞争局面，提高中标率，降低经营风险和交易成本；此外，对于有效
地聚集资金，优化资源配置，解决企业普遍存在的资金不足问题也将发
挥重要作用。
（四）加强工程承包企业的自身能力建设
在激烈的市场竞争环境中，我国大型工程承包企业必须加强自身能力建
设，向资金密集、管理密集、技术密集，具备设计、施工一体化，投资、
建设一体化，国内、国外一体化的跨国公司方向发展。
1、建立技术、管理密集型的工程总承包企业。随着国际工程承包市场的
不断发展，国际分工进一步深化，我国工程承包企业必须向国际化的经
营模式转变，走智力密集、技术密集和资金密集的道路。
2、熟悉国际建筑业技术标准、规范和市场运行规则，是开拓市场的前提。
工程承包企业应加强职工培训，培养一批熟悉国际通用的专业化的管理
模式，熟悉工程索赔的合同条件及法律条文，熟悉相关国家的政治文化
的专门人才。
3、为了面对日趋激烈的竞争，提升国际工程承包企业本地化运营的能力，
我国企业应与欧美企业合作，获得更多的市场准入机会。借鉴我国制造
业企业通过跨国并购和股权置换等方式加大了“走出去”的步伐的经验，
通过并购当地建筑业企业，进入发达国家工程承包市场。
4、积极开拓高端市场。随着国际工程承包业的利润重心向产业链前端和
后端转移，BOT等集工程建设和项目运营类于一身的项目大幅增长。我
国工程承包大型企业要认清形势，集中力量进入高端市场。在继续关注
东南亚、中东、拉美、非洲市场的同时，我国大型承包企业应该加快进
入欧美市场的步伐。
5、重视属地化经营，规避法律障碍。一般国家都对本国承包商提供各种
方便与支持，而对国外承包商设置一些障碍，这就要求承包商要经营属
地化，充分利用当地人力资源，和政策法律环境，降低企业运营成本、
规避风险。
（五）规范经营，大力整顿经营秩序。
对于在国际承包工程市场上，国内企业之间互相压价、自相残杀等恶性
竞争行为，虽然有关部门采取了许多协调措施，但治理效果非常有限。
究其原因，一是我国对外工程承包主要集中在东南亚、中东、非洲等发
展中国家，企业数量多市场相对狭小。二是当前我国对外工程承包企业
集中在房建、水利、电力、交通、石化等领域的建设施工方面，企业之
间业务同质化严重。要整顿和规范经营秩序，必须采取综合措施。
1、支持发展大型工程承包企业，促使大型工程承包企业逐步退出低端市
场，向EPC、PMC、BOT、BOOT等高端市场和高附加值的环保、通
讯、资源开发利用等领域，以及欧美等发达国家市场发展。通过大型建
筑企业搞工程总承包，搞项目管理，再将中小建筑企业带出去。
2、通过对我国对外工程承包市场进行规划，制定对各种类型的企业在市
场和项目上的指导意见。按照企业规模、专业等标准对企业进行分级分
类管理，对守规企业给与政策倾斜和鼓励。
3、尽快完善出台《对外工程承包管理条例》，明确奖惩措施，依法规范
企业的经营行为。对采取不正当竞争手段损害国家利益的企业，要给予
相应的惩罚。
4、加强企业之间合作。在国际工程项目竞标中，同一项目有数家中国企
业投标的，企业间要加强合作通过协调报价、联合报价等方式参与竞争。
达到互利互惠，在合作中实现共赢。
5、充分发挥行业商会在“提供服务、反映诉求、规范行为”方面的作用，
支持行业商会在政府主管部门的监督指导下加大项目协调力度，加速推进
行业自律。