2024年4月4日发(作者：)
江苏省超限高层建筑工程施工图审查管理实践及对策研究
一、研究背景
2000年，国务院《建设工程质量管理条例》和《勘察设计管理条例》实施并确立了建设工程施工图设计文件审查制度，我省从建章立制、探索推进、规范运作、监管提高等层面循序渐进发展，始终坚持施工图审查工作的勘察设计质量监管属性和审查机构的公益属性，走出了一条独具江苏特色的施工图审查道路。
党的十八大以来，党中央、国务院深入推进“放管服”和优化营商环境改革。根据《省委省政府关于深化行政审批制度改革加快简政放权激发市场活力的意见》（苏发﹝2016﹞42号）及《省政府办公厅印发关于全省推行不见面审批（服务）改革实施方案等四个文件的通知》（苏政办发﹝2017﹞86号）等有关要求，原承担具体审图业务的省级部门及其所属审图机构不再承担具体审图业务，转为对全省具有设计资质、审图资质单位的监管；超限高层建筑工程项目的施工图审查工作由经过认定、具备条件的审查机构承担，一类施工图审查机构可在全省范围内跨地区承接审查业务，并可申请从事超限高层建筑工程项目的施工图审查业务。
新形势下，如何引导、规范全省超限高层建筑工程项目施工图审查，正确处理施工图审查工作质量和效率的关系，显得尤为重要。
二、江苏超限高层建筑工程审查概况
（一）项目审查情况
1、2013-2017年全省初步设计阶段超限高层建筑工程抗震设防专项审查情况
（1）超限高层建筑工程区域分布情况（单位：万m2）
项目
序地
指所在标
2013
年度
度
014
2015
年度
2016
年度
217
年度
20合年计
项数
1南京
面积
4.4
20
10
3
11
132
86
45144.73
205.87
128.31
4.52
407.83
133项数
2苏州
面积
7.27
20
20
7
8
14
69
27305.19
12
198
10.38
182.84
107项数
3无锡
面积
0
4
2
5
5
16
0
34.48
2.7
3105.56
.04
60.78
232项数
4常州
面积
.27
4
4
0
0
2
10
334.2
40
0
8.7
17
86.5镇江
项1
1
1
0
1
4
数
面积
.5
13.4
85.2
40
0.825
925
67.项数
6南通
面积
.53
8
4
5
2
4
23
811.43
68.77
1.48
8.64
46.85
216项数
7泰州
面积
.3
2
2
1
0
4
9
232
30.5
10
41.92
.72
107项数
8扬州
面积
.4
5
2
2
2
5
16
601.9
1.87
91.29
1.39
53.85
146项数
9淮安
面积
.5
1
0
1
0
1
3
240
4.3
0
5.2
34
10
盐城
项数
2
2
1
1
2
8
面积
.57
172.13
20.3
1.8
2.64
1744
70.项数
11
港
面积
.8
连云1
0
0
0
0
1
130
0
0
0
13.8
项数
12
徐州
面积
3
2
0
1
0
1
4
6.0
3.4
0
15
24.7
项数
13
宿迁
面积
.04
2
1
0
1
1
5
20.57
30
3
10.2
81
36.项数
合计
面积
68
50
4
30
372
254
1025.88
668.03
452.91
457.44
844.455
3448.715
（2）超限高层建筑工程建筑高度分布情况
2016年江苏省超限高层建筑工程建筑高度分布
2017年江苏省超限高层建筑工程建筑高度分布
2、2013-2017年全省施工图设计阶段超限高层建筑工程审查情况
序年份
项目数
建筑面积
（万m2）
数
实际收取审强条查费
（万元）
1
2013
55
837.6
730
925.7
2
2014
45
762.9
694
791.6
3
2015
33
494.9
481
482.2
4
2016
34
574.8
388
540.6
5
2017
53
718.2
535
743.0
合计
220
3388.4
2828
3483.1
（二）江苏省超限高层建筑工程抗震设防审查专家委员会建设发展情况
1、专家委员会的建设发展历程
我省于1998年成立“江苏省超限高层建筑工程抗震设防审查专家委员会”，由22名委员组成，主要负责对全省范围的超限高层建筑工程进行抗震设防专项审查，并协助建设行政主管部门对超限高层建筑工程抗震设防审查意见的落实情况进行监督检查。
2000年2月又成立了“江苏省建筑工程隔震减震技术专家工作委员会”，由11名委员组成，主要负责对省建设厅管理审批的隔震建筑进行技术审查。
2003年10月“江苏省超限高层建筑工程抗震设防审查专家委员会”和“江苏省建筑工程隔震减震技术专家工作委员会”调整合并为“江苏省建筑工程抗震设防审查专家委员会”， 第一届专家委员会由26位委员组成，任期三年。
2007年底，专家委员会换届，第二届专家委员会由31名委员组成，任期四年。
2012年5月，专家委员会换届，第三届专家委员会由44名委员组成，任期四年。
2017年10月，“江苏省建筑工程抗震设防审查专家委员会”更名为“江苏省超限高层建筑工程抗震设防审查专家委员会”，第四届专家委员会由66名委员组成，任期四年。
2、第四届专家委员会专家构成情况
新一届专家委员会由66名教授或研究员级高级工程师组成，专业涵盖岩土勘察（7人）、结构（48人）、钢结构（1人）、木结构（1人）、减隔震（3
人）、鉴定加固（6人）等。从成员的区域分布上来看，主要集中在南京（43人）和苏州（9人）等经济发达地区，共有52人、占78.8%；镇江、泰州、宿迁等地无人员入选。全省施工图审查机构6名专职审查人员入选，分别为：南京审图岩土勘察2人，江北审图结构2人，淮安审图结构1人，徐州审图结构1人。
（三）全省超限高层建筑工程施工图审查机构认定情况
为确保超限高层建筑和减隔震工程施工图审查质量，住建部严格机构认定条件和审查程序要求，出台了《房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查管理办法》和《关于房屋建筑推广应用减隔震技术的若干意见（暂行）》（建质﹝2014﹞25号），明确：承担超限高层建筑工程施工图审查的一类机构，还应当具有主持过超限高层建筑工程或者100米以上建筑工程结构专业设计的审查人员不少于3人；承担减隔震工程施工图设计文件审查的机构，应为省级住房城乡建设主管部门确定的具备超限高层审查能力的一类建筑工程审查机构。我省在充分考虑全省施工图审查机构人才队伍整体情况的基础上，于2002年8月出台了《关于转发建设部<超限高层建筑工程抗震设防管理规定>的通知》（苏建抗﹝2002﹞280号），明确：超限高层建筑工程施工图设计文件审查，应当由省施工图审查机构进行。随着“放管服”和优化营商环境改革的深入推进，目前全省超限高层建筑工程施工图审查已向具备条件的一类审查机构放开。
1、省级“不再审图”改革实施前（2017.12前）
认定机构：江苏省建设工程设计施工图审核中心
2、省级“不再审图”改革实施后（2017.12后）
认定机构（按认定先后顺序）：
（1）南京江北新区建设工程设计施工图审查中心（2017年12月25日通过认定）
（2）南京市建设工程施工图设计审查管理中心（2018年9月3日通过认定）
（3）苏州市建设工程设计施工图审查中心（2020年5月25日通过认定）
三、超限高层建筑工程特点及施工图审查工作特殊性
（一）超限高层建筑工程范围
超限高层建筑工程是指超出国家现行规范、规程所规定的适用高度和适用结构类型的高层建筑工程，体型特别不规则的高层建筑工程，以及有规范、规程规定应当进行抗震专项审查的高层建筑工程。下列工程属于超限高层建筑工程：
1、房屋高度超过规定，包括超过《建筑抗震设计规范》（以下简称《抗震规范》）第6章钢筋混凝土结构和第8章钢结构最大适用高度、超过《高层建筑混凝土结构技术规程》（以下简称《高层混凝土结构规程》）第7章中有较多短肢墙的剪力墙结构、第10章中错层结构和第11章混合结构最大适用高度的高层建筑工程。
2、房屋高度不超过规定，但建筑结构布置属于《抗震规范》、《高层混凝土结构规程》规定的特别不规则的高层建筑工程。
3、房屋高度大于24米且屋盖结构超出网架结构设计与施工规程》和《网壳结构技术规程》规定的常用形式的大型公共建筑工程（暂不含轻型的膜结构）。
（二）超限高层建筑工程项目特点
1、区域分布不平衡
2013-2017年，南京、苏州等经济发达地区项目集中，报审155项、建筑面积2411万m2，占比超过60%；镇江、淮安、连云港、徐州、宿迁等地项目较少，报审不足5项（其中个别地区5年内仅有1项）。
2、建设体量大且设计图纸多
2013-2017年，全省共完成超限高层建筑工程项目施工图审查220项、3388.4万m2，平均单项建筑面积约15.4万m2。这些项目建设体量大，单次报审图纸多，比如：南京河西某商业综合体项目，由裙房、3幢塔楼及地下室组成，一套图纸多达2500张左右；无锡某项目单次报审建筑面积约24万平方米，由裙房、2幢写字楼及地下室组成，仅结构专业图纸就有约900张。
3、建筑功能业态多样且技术复杂
2013-2017年，全省共完成超限高层建筑工程项目施工图审查220项，其中：纯住宅26项、占11.8%，公共建筑190项、占86.4%，工业建筑4项、占1.8%。超限高层建筑工程功能复杂或多种业态并存，通常包括：办公、酒店、公寓、住宅、商业、体育、医疗等。其中，医疗、体育、超大型商业综合体及高度250米以上项目的建筑及消防设计难度更大，技术要求更高。
4、结构设计超规范且难度大
当今社会日新月异，建筑开始朝着超高、超大、超深、超重及特殊功能方向发展，这类建筑不仅体型方面具有多项不规则特征，还会运用一些新结构型式或体系，给结构设计、审查和现场施工都增加了很大的难度。
5、建设周期长且不确定因素多
超限高层建筑工程因建设规模大，施工难度高，开发周期长，项目实施过程中存在较多不确定因素：一是与住宅项目相比，受市场环境影响大，出现建筑功能业态和平面布局等调整的可能性大；二是建设过程中出现规范更替或新规范实施的可能性大。
（三）超限高层建筑工程施工图审查特殊性
1、超限审查机构专业技术人员配备要求高
首先，超限审查机构认定条件中专业技术人员配置要求明显高于其他一类机构；其次，因超限项目建设规模大、类型多且设计复杂，对审查人员从业经历、业务能力等方面的要求也很高。
2、施工图审查周期长
从2013-2017年全省超限高层建筑工程施工图审查的情况来看，审查周期普遍较长。主要有以下原因：一是具备超限审查能力的机构数量相对较少，专、兼职超限审查专家数量与超限业务量不匹配；二是超限项目建设规模大、图纸多，设计又很复杂，审查所需投入的精力更多，耗时长；三是超限项目经施工图审查
发现的问题总体多于非超限项目（据统计，2013-2017年全省共完成超限高层建筑工程施工图审查220项，及时发现并纠正不符合强制性条文的问题2828条次，平均12.9条次/项），设计修改工作量大，复审环节耗时长；四是超限项目审查环节，常常因个别审查意见涉及问题修改难度大，导致回复提交的间隔时间长。
3、施工图设计变更数量多且审查难度大
因建设周期长，不确定因素多，超限项目的设计变更相对于其他项目来说更多而且复杂。超限项目开发周期至少3-5年，如遇设计变更需要进行施工图审查时，往往问题较多。一是对涉及结构内容的变更是否需要重新报送抗震设防专项审查，设计人员与审查人员之间常常会出现意见分歧；二是因规范更新或新规范实施，设计变更审查时究竟执行哪个版本的规范，没有明确的文件规定，不同审查机构或不同审查人员掌握的标准尺度不统一；三是个别项目报送设计变更审查时，原审查人员已退休或离职，新接手人员对项目情况不熟悉，从而导致审查工作开展不顺利。
4、项目分区切块审查的现象更为突出
为满足超限项目开发周期和进度要求，很多建设单位在分阶段取得规划许可手续后，都会分区切块进行施工图报审。审查机构在分区切块受理审查的尺度把握方面标准不一，甚至在同一机构内也会出现不同专业或同一专业不同审查人意见产生分歧的现象。
5、超限项目审查收费相对较低
由于超限项目建设规模普遍较大，按相关文件以建筑面积计算施工图审查收费时需对超过12万元以上部分予以减半，从而导致2013-2017年审查的3388.4万m2超限项目实际收费仅为3483.1万元，平均折算单价约1.03元/平方米，远低于文件规定的大型项目审查收费标准。超限项目技术复杂，审查难度大，却收费低，不利于超限审查机构技术人才引进及审查工作开展。
四、有序推进超限高层建筑工程项目施工图审查工作的对策
鉴于超限高层建筑工程特点及施工图审查特殊性，为保证全省超限高层建筑工程施工图审查工作又快又好地开展，需要行业主管部门和审查机构的共同努力。
1、积极培育并合理设置超限审查机构
一是鼓励支持有条件的机构通过专业技术人才引进，积极申请超限施工图审查。行业主管部门要从机构建设、行为管理和质量管理等方面加强对审查机构开展超限审查业务的指导，补齐审查能力短板。二是行业主管部门定期发布全省超限施工图审查机构名录和相关机构数字化审查系统服务地址，打破地域限制，实现超限项目跨地区开展审查。
2、强化初步设计与施工图设计两阶段审查联动
承担超限项目施工图审查的机构对执行超限管理政策规定及抗震设防专项审查意见有疑问的，应主动与负责超限抗震设防专项审查工作的主管部门联系请示。超限抗震设防专项审查主管部门视情况组织相关专家，对超限项目抗震设防专项审查环节遇到的重大问题与相关机构进行交流，并对施工图审查环节如何落实执行抗震设防专项审查意见予以指导。
3、加大对超限审查机构的业务培训力度
（1）有计划地组织审查流程管理方面的培训，确保超限项目申报施工图审查无差别受理、同标准办理。一是基于超限项目审查特殊性，梳理施工图审查流程管理涉及的政策依据，组织超限审查机构流程管理人员进行学习、培训；二是定期收集超限审查机构遇到的超限项目审查流程管理方面的突出问题，及时组织研讨，并有针对性地开展交流、培训。
（2）组织全方位、多层次的技术审查培训。一是经常性专题讲座。邀请规范编制组成员或国家、省超限委员会专家进行超限高层建筑施工图审查讲座，邀请专门从事减隔震技术研究与设计的专家进行专题讲座。二是定期对超限项目施工图审查常见技术难点问题进行收集，组织专家研讨解答并对全省超限审查机构审查人员进行专题培训。
4、争取经费保障，抓好超限审查人才队伍建设
审查人员队伍是开展施工图审查工作的根本保证，行业主管部门要充分考虑超限高层建筑工程审查工作的特殊性，积极协调发改、财政对超限项目施工图审查收费基于政策支持，为超限审查机构高层次专业技术人才引进及我省超限项目施工图审查高质量发展提高经费保障。
