河南贫困县
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2023年2月12日发(作者：)河南省郸城县农村贫困问题研究
河南省郸城县农村贫困问题研究
王芳敏经济学院2009级农村区域发展专业
引⾔
⽬前中国城乡居民⽣活⽔平总体上达到⼩康，但属于⽣存型、数量型消费低⽔平⼩康，还未进⼊到发展型、质量型消费的阶
段；地区间社会经济发展⽔平存在着明显的不均衡，有⼀定数量的⼈⼝处于贫困状态。中国1339724852⼈⼝中农村⼈⼝为
67415万⼈，占50.32%。（国际统计局第六次⼈⼝普查数据）因此解决农村贫困问题在中国经济和社会发展进程中显的尤为
重要，⽽深⼊了解农村贫困的现状及原因是对症下药、帮助提⾼农村扶贫效果的重要前提。
⼀、郸城县发展现状
（⼀）郸城县背景简介
郸城县位于河南省东部，茨河上游，北依⿅⾢县，西连淮阳县，南接沈丘县，东南和东部与安徽省界⾸市、太和县，亳州市为
邻。县境总⾯积1471平⽅公⾥，辖8镇11乡3个办事处和1个⼯业区，共518个⾏政村，总⼈⼝131万⼈（第五次⼈⼝普查数
据），耕地⾯积1637235亩。
县境属黄淮平原，地处黄河冲积扇南缘，属暖温带半湿润性季风⽓候区。地势平坦，⼟质粘重，降⽔丰富，适宜多种农作物及
林⽊⽣长。
郸城县既⾮名胜古迹、⼜⾮伟⼈故乡，经济发展仅靠⽥地耕种、⼯业⽣产、交通运输等，⼈均GDP在同级县中排名较为落
后。近年来，郸城县为发展经济，⼤⼒开发以亚洲最⼤的⾦丹乳酸⼚为代表的经济效益较为明显的企业，导致郸城县⽣态环境
恶化，居民的幸福指数⼤幅下降。郸城县外来开发商较多，但⼤都为房地产开发商，他们在政府的庇护下由租⽤到强制购买农
民⼟地，得到利润后⼜
⼤都撤资，是名副其实的“⽺⽑出在⽺⾝上”，并未为郸城县的经济发展做出多少真正的贡献。
（⼆）郸城县农村贫困状况及特征总结
郸城县各乡镇贫富程度各异，村庄中的富裕⼈和贫困⼈并存。富裕农民已经进⼊了良性循环，越来越富裕，⽽贫困⼈⼝则进⼊
了恶性循环，越来越贫困。从中国宏观形势来看，1987年中国农村改⾰初期，农村居民收⼊的基尼系数是0.22,2002年已经是
0.37，在25年的经济转轨和发展过程中，农村居民的收⼊差距扩⼤了2/3以上。（中国发展研究基⾦会，2005）郸城县的农村
贫困也呈现出这样的变化趋势：
1.收⼊⽔平低、⼊不敷出、难以维持⽇常基本⽣活需要
郸城县农村居民⼈均耕地⽔平较少，加之近年来郸城县房地产业⾼速发展、对耕地保护不当，农民尤其是城市边缘地带农民可
耕种⼟地⼤量减少。造成农民失去了最基本的⽣产资料，⽣活得不到保障。受传统思想影响，每户居民家中⼤都有2~4个孩
⼦，甚⾄更多！即使外出务⼯也很难维持家⽤，长期以来持续存在的收⽀倒挂导致贫困居民的⽣活处境越来越困难，恩尔格系
数⼤，⾷物消费量少质差、营养供给不⾜，消费结构明显不合理。
2.⼈⼝增长过快，教育、卫⽣等基本社会服务⽔平低，⽣活质量不⾼
与经济⽔平落后成为对⽐的是，贫困地区往往⼜是⼈⼝增长最快的地区。贫穷落后的地区⼈们想通过多⽣育⼦⼥作为⽣产活动
及养⽼的保障，陷⼊越穷越⽣，越⽣越穷的境地。当前中国教育资源分配不公平现象严重，城镇占有教育资源多，农村占有资
源少，资源分配不公平影响教育不平等，从⽽导致收⼊的不平等。村镇教育设施落后、办学条件差、适龄⼉童失学和辍学率较
⾼，且农民的素质、劳动技能低下导致难以获得有较⾼收⼊的⼯作机会。农村卫⽣资源薄弱，新农村合作医疗费⽤报销困难，
医⽣职业道德素质下降，巨额医疗费⽤使很多家庭陷⼊贫困，⽬前疾病已经成为郸城县农村贫困产⽣的第⼆位重要原因。
3.贫困家庭应付意外（如疾病、经济冲击、⾃然灾害、伤害）的能⼒低，因⽽更容易反复陷⼊贫困，不能⾃拔
国务院扶贫办主任2005年4⽉3⽇称：2003年脱贫⼈⼝有1460万，返贫
⼈⼝有1540万。在这些返贫的家庭中⼀部分是刚刚脱贫，⼀部分是原本收⼊⽔平就⽐较低，由于各种原因导致收⼊减少⽽陷
⼊贫困。据报道郸城县返贫率⼀般在10%左右，灾年则达15%～20%。
4.贫困的“代际转移”现象使贫困⼈⼝有阶层化的趋势
由于贫困家庭⽗母的受教育⽔平及职业对⼦⼥后来的经济和社会地位影响较⼤，他们没有太多的精⼒和经济能⼒供⼦⼥接受良
好的教育及职业训练，更⽆法提供⼦⼥融⼊主流社会的机会，使得⼦⼥陷⼊贫困的可能性更⼤。
⼆、郸城县减贫过程中的阻碍因素分析
（⼀）减贫的基础和前提：经济基础落后
要想使扶贫效益最⼤化，发展经济是前提。第⼀，经济发展带来农民经济状况的普遍改善；第⼆，经济发展给农村居民创造了
更多的就业机会和多种收⼊来源；第三，地区经济和村集体经济的发展为农村安全⽹建设创造了最基本的条件；第四，经济发
展是农村改善公共设施建设，为农村居民提供公共服务的前提。⽽郸城县经济发展⽔平较低，农民增收渠道单⼀，⼀定程度上
阻碍了减贫的速度、限制了政府扶贫的能⼒和效果。
（⼆）从政府的⾓度看
1.政府缺少制度性扶贫⾏为，扶贫⾓⾊失去了其本⾝应有的特征
政府是为⼈民服务的，在扶贫这⼀任务中，政府理应充当的是⼀个引领、扶助的作⽤。政府既然充当了扶贫这⼀⾓⾊，前提是
⼯作的制度化。项⽬是村民挂在“⼝边”的希望。但是，现在扶贫救助的很多资源都不是以制度化的⽅式实现的，没有扶贫对象
的可操作指标，或者指标本⾝不作为考虑因素，更不要说，确定受助对象的过程缺乏监督机制。扶贫的制度有时候形同虚设，
另⼀⽅⾯，扶贫的项⽬很多都在表⾯，真正困难的⼈却很难得到扶贫救济。在这样的扶贫⾏为中，政府所充当的并不是“服务
者”,⽽是“宰割者”。
2.扶贫项⽬计划实施不合理
（1）扶贫项⽬重叠现象严重
政府各个职能部门以及不同层级的基层组织（乡镇、村）因缺乏沟通与合作，由不同的渠道得到了对同⼀扶贫内容的扶持资
⾦。扶贫资⾦的重叠隐蔽了扶贫项⽬的实际投⼊，造成项⽬资⾦管理上的漏洞，也间接引起了扶贫项⽬的分配不公问题。
（2）扶贫项⽬的投⼊⽅向偏离
⼀直以来，政府对贫困地区的扶贫项⽬多集中于“改善地区基础设施建设，改善农民⽣活”，这些扶贫项⽬为贫困地区的发展准
备了前提条件，但是另⼀⽅⾯，如何实现贫困地区的“造⾎”功能，促进地区⾃我独⽴发展，是⼀个随着扶贫⼯作的深⼊亟待正
视的问题。
（3）扶贫项⽬的投⼊落实度不够
在基层，群众反映最强烈的是扶贫项⽬资⾦的落实问题。许多村民表⽰“上⾯给了资⾦，但都到不了农民的⾝上”。
（4）扶贫项⽬分配不均衡
往往在执⾏省县级扶贫项⽬的过程中并不是依据各地区实际贫困情况⽽定的，扶贫项⽬已经离开了“贫困”主题，过多的介⼊了
其他因素。
（5）扶贫项⽬的⽬标实现率较低，实现效果较差
扶贫项⽬扶助贫困地区脱贫致富，但是在扶贫项⽬的实施过程中，缺乏必要的调整机制和必要的效益考评，并且极少为贫困地
区的后续发展考虑。
3.农村贫困救助⽔平偏低
⽬前农村贫困救助的标准还很低，有时还保障不了农村贫困群体最基本的⽣活。究其原因，救助资⾦来源渠道单⼀，资⾦紧缺
是导致标准过低的关键。
（三）从农民的⾓度看
1.农民参与发展的能⼒和权利缺失
传统的贫困往往是指物质的匮乏,低下的收⼊⽔平。但是,近年来,⼈们对于贫困概念和性质的认识发⽣了很⼤改变。世界银⾏认
为,贫困是⼀个多维度的现象,贫困具有以下三个特征:第⼀是缺少机会参与经济活动;第⼆是在⼀些决策上没有发⾔权;第三是易
受经济以及其它冲击的影响,例如疾病、粮⾷减少、宏观经济萧条。特别是,过去⼈们对贫困性质的分析主要是发展决策者以⾃
上⽽下的视⾓来考察的,⽽没有从穷⼈⾃⾝的⾓度来分析贫困的根源和性质。
显然,在穷⼈眼中,贫困不仅意味着缺⾐少⾷,没有住房,⽣病时得不到治疗,不识字⽽⼜得不到教育,等等。穷⼈往往受到政府机构
的不公正对待,穷⼈没有发⾔权,穷⼈没有影响⼒。穷⼈在⾯临不测事件时显得⽆所适从,软弱⽆⼒。过去,许多国际组织和国家的
政府把农村发展和反贫困战略的重点放在增加农业的⽣产能⼒上⾯,各国政府也希望加⼤对农村⽔利、交通基础设施的建设,增
加对农村教育的投⼊等,达到缓解农村贫困的⽬标。然⽽,在城市偏向政策的影响下,发展中国家的政府增加农村基础设施投⼊的
政策往往并没有落到实处。⽽且,即使政府真正增加了农村基础设施,提⾼了农业的⽣产⼒⽔平,由于受农产品价格弹性低的影响,
农民也经常遇到增产不增收的困境,贫困问题继续存在。
2.农村居民受教育程度低，影响收⼊⽔平
⼤量的实证研究显⽰，受教育⽔平差异是导致居民收⼊不平等的重要原因。从表⼆可以看出，贫困农户、低收⼊农户劳动⼒的
受教育年限明显低于全国平均⽔平，它们在⽂盲半⽂盲、⼩学程度上的⽐例较⾼，⽽在⾼中及以上学历层次上的⽐例较低。随
着受教育程度的提⾼，⼈均纯收⼊也相应提⾼，受教育程度的差异导致收⼊不平等的产⽣。
表⼆2006年各类型农村劳动⼒受教育程度及其收⼊情况单位：年/元
数据来源：《中国农村贫困监测报告2007》
农户当前的收⼊状况，还将影响到下⼀代的发展。从表三可以看出，收⼊⽔平不同的农户家庭⼉童在校率存在明显差异，贫困
户家庭⼉童在各年龄段的在校率均低于全国平均⽔平，⽽且随着教育层次的提⾼，这种差异越发明显，在⼩学教育层次上⼀岁
⼉童，贫困农户⼦⼥的在校率只⽐全国平均⽔平低个百分点，⽽在初中教育层次上⼀岁⼉童，贫困农户⼦⼥在校率与全国平均
⽔平的差距扩⼤到
个百分点。⽗辈收⼊⽔平的差异，会使得⼦⼥辈在⼈⼒资本、物质资本等⽅⾯存在显著差异，这种差异很可能会导致贫困的代
际传递，造成两极分化，使得收⼊不平等程度不断扩⼤。
表三各类农户⼉童在校率差异
数据来源：《中国农村贫困监测报告2007》
三、反贫困的思考
（⼀）经济发展是扶贫的基础和前提
因此要⼤⼒发展农村经济，优化农业产业结构推进农业产业化，增加农民收⼊。此外加快城市化进程，提⾼城镇化⽔平，实现
农村剩余劳动⼒的有效转移也是解决农村贫困的重要途径。
（⼆）政府应增加制度性扶贫⾏为
在农村扶贫过程中，政府是主导者和决定者，但其⾏为缺乏制度性约束，并不承担相应的责任，另⼀⽅⾯村民却⾓⾊缺位。这
在很⼤程度上影响到扶贫绩效。然⽽，在现有制度框架下，对地⽅政府的制度性约束很难从地⽅政府⾃⾝产⽣。上⼀级政府的
制度提供、村民和⾮政府组织的参与是改变这⼀状况的主要途径。
（三）保证政府和民众的⾓⾊到位
为保证扶贫项⽬起到预期的效果，在制定扶贫项⽬计划时政府各部门之间、各层级之间要加强联系和交流，避免项⽬内容重叠
或抵消现象的出现。项⽬执⾏
过程中要严格依照制度⾏事，同时充分发挥民众的监督作⽤，以民众满意度作为绩效考评的依据。并派专⼈对项⽬内容的后续
发展进⾏预测和计划，做出报告，为下⼀步的发展做准备。
（四）提⾼政府扶贫项⽬的可实施性，提⾼贫困救助⽔平
1.完善社会保障制度、基础教育和医疗卫⽣
政府应增加对农村社会保障资⾦的投⼊，制定有利于贫困⼈⼝的财政政策。加强农村的基础教育，提⾼农村居民⽂化教育⽔
平，掌握摆脱贫困的基本技能。发展农村医疗卫⽣事业，解决农民看病难、贵问题，对贫困家庭实⾏医疗救助，减少因病致贫
的机会。
2.改变投资结构，增加对农业的投⼊，加强对农业的⽀持和保护
各级政府要通过经济⼿段对农业进⾏倾斜和保护，加⼤对农业的投资，建⽴起国家、集体、农户、外资相结合的农业投资体
系，进⾏农业科技的开发与推⼴。
（五）赋予穷⼈知识和权利,增强其发展的能⼒
诺贝尔经济学奖获得者阿马蒂亚·森指出,贫困不单纯是⼀种供给不⾜,⽽更多是⼀种权利不⾜。⼀些最严重的饥荒正是在⼈均粮
⾷供给没有明显下降的情况下发⽣的。可见,权利的缺失也是⼀种贫困。反贫困不仅需要增加穷⼈的资产和收⼊,更重要的是赋
予穷⼈知识和权利,增强其发展的能⼒。
1.要扩⼤农民参与发展的能⼒和权利
政府公共机构往往⽐较容易忽视穷⼈的需求,政府在发展项⽬优先顺序的确定上,也往往很少考虑穷⼈的需要。因此,发展要注重
民众的参与,强调各种利益相关者共同参与发展决策,并在其中拥有知情权和发⾔权,尤其要强调吸纳农村中的贫困⼈⼝和弱势群
体参与决策,这样才能使决策更加符合民众的利益和要求,使发展的收益分配更加公平并惠及更多的民众,防⽌⼀些地⽅政府搞形
象⼯程和政绩⼯程。
2.要消除劳动⼒流动的制度障碍
⽬前,维持我国城乡分割的户籍制度和⼆元劳动⼒市场,是以牺牲农民的权益为代价的。它不仅阻碍⼈⼝的正常迁移,资本的合理
流动,使各种要素难以优化配置,⽽且使城市与农村居民初始机会不平等,限制了⼈的全⾯发展。在21世纪,消除农村贫困和城乡
差距,必须废除传统的户籍制度,实⾏城乡户籍的⼀体化管
理,打开城门,允许农民⾃由流动。
3.要加强公共⾏政机构的治理
⾼效廉洁的治理将有助于改善公共部门的服务,促使公共部门尽职尽责并关⼼民众,同时减少滋⽣腐败的机会和范围。对公共部
门进⾏改⾰以加强这些部门的责任⼼和办事效率,将会对穷⼈的⽇常⽣活产⽣⾮常积极的影响。
4.⽀持农村穷⼈积累社会资本
各种社会规范和社会⽹络是⼈们能⽤以摆脱贫困的⼀种重要的资本形式。因此,参与并⽀持穷⼈的社会⽹络,并使之与中介机
构、市场及公共机构相联系也是很重要的。这需要为穷⼈群体营造⼀个良好的法律、体制和信⽤环境。由于穷⼈通常只能与地
⽅性的公共组织发⽣联系,因此需要进⾏分权化改⾰,使公共服务机构更贴近贫困社区和穷⼈,也使穷⼈能与这些地⽅组织建⽴起
更⼴泛的联系,增强他们对国家政策的影响⼒。
结语
农村贫困是经济⾼速发展的过程中亟待解决的问题，认清贫困本⾝、找准贫困根源、扶贫减贫是政府的主要职能之⼀。如何完
善政府⾏为,最⼤限度地提⾼扶贫效率,是当前和今后我国扶贫开发中⾯临的⼀个深层次的问题。只有解决了农村贫困问题，我
国城乡居民的⽣活⽔平才有可能达到发展型、质量型消费的⼩康。
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