德国基本法
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2023年3月20日发(作者：祁东二中)德国宪政
德国相对于其他民族国家,统一的步伐显得有些缓慢,直到1871年才'制定了第一部成文
宪章,但该帝国宪法仅生存了48年就随着帝国的崩溃而停止了。在德国制宪的历史中,制定颁
布了多部宪法,从保罗教堂宪法开始,德国就一直致力于宪法的编撰,期望能够制定一部适应
本民族发展的宪法。但是期间经历了两次世界大战的洗礼,德国的宪法制定,一路走来可以说
是,极其坎坷和动荡的。事实上在德国颁行并具体应用的宪法,还是在二战之后西德所制定的
《联邦德国基本法》(以下简称基本法),即“波恩宪法”。它是在德国进入相对稳定时期之后
所制定的宪法,也就是1949年制定的并一直沿用至今的德国《基本法》。所以在论述德国宪
政时,以德国统一之后的《基本法》为依据进行论述。
德国宪政的特点可归纳为以下四点。
一、联邦主义
德国是联邦国体,本身具有纵向分权的特色。《基本法》把联邦、各州与地方的纵向分权
原则,作为政体的坚固地基。在1871年统一前,德国就已经形成了松散的邦联系统。主要是因
为19世纪后期工业的大规模发展、经济和贸易需要统一协调,因而产生了政治统一的动力。
第一次统一并没有产生一个中央集权国家,且欠缺民主机制,但是保留了许多的联邦主义特
征。根据德国基本法的规定,联邦主管立法,各州和地方则主管执法,同时明文规定了联邦政府
的权限。首先,联邦权力必须来自《基本法》的明确授权,否则权力即属于各州所有。联邦立
法权限制于受到列举的专有和共有立法事务之内。且对共有立法事项,只要联邦尚未行使调
控权,各州就有权立法调控。其次,把对地方的自治的保障化为文字,在法律所建立的权限范围
内,地方政府有权处理所有地方社团事务。最后规定作为国体的联邦性的实质不得受到任何
更动,因而联邦主义在德国具有永久的意义。德国的联邦主义是其在历史发展中自觉的选择
的一个结果,是与民主机制相联系在一起的。它们之间有着特殊的性质关联,正如考夫曼所说:
“正由于无论是国族的民主体制或者各种具有联邦性质的组织,都预设了某种实质的同种性,
因此要去证立那由自主的、在具有国族同质性的统一体中存续着的、民主的诸多国家所形成
的多数状态,是很困难的。在一个国族的民主体制中,唯有当人们使其他宪政状态中流传下来
的联邦主义所形成的固定框架继续存在,联邦国家才在此范围内有其可能性”。由此可见,联邦
主义是德国宪政发展的方向,是民主制的一种选择。联邦主义对各州和地方自治权力的保障
只是其一。我们看到的联邦主义既不是中央主义也不是地方主义,而是两者在某种程度上理
性结合的成果。在这样的理性政体下,既要考虑事物的多样化需求而保障地方利益,还要必须
兼顾统一调控的需要来保障全民利益。所以,《基本法》第31条规定:“联邦法律具有最高地
位,与之抵触的州法一律无效。第28条在保障地方自治的同时,还要把地方和各州的宪政秩序
限制在四大国体的范围之内,且联邦政府有责任保证符合基本法所定义的人权和国体性质。”
同时,联邦和各州政府都有维持“联邦和睦”的义务,也就是说联邦和各州之间除了有分权之
外,还要有合作。并且从整个国家出发,以“效忠联邦”的方式去行动。规定联邦和各州政府
在处理相互关系时,必须为取得共同认识作出努力。每个政府都有宪法责任,对其它政府保持
信誉,并尊重它们的合宪权力。但是由于近年来德国内在的司法的不确定性,联邦和睦原则逐
渐受到冷落。只在当联邦和各州政府之间存在具体宪法关系时,宪法法院才运用这项传统原
则去约束政府行为。取代联邦和睦的是1969年的宪法修正加入的“合作联邦主义”,也就是
要求联邦和富裕的州去适当资助贫困的州,以使联邦整体达到“财政均衡”。尽管联邦的权力
要受到《基本法》所列举的权限的限制,但是由于现代经济、政治、外交与国防的实际需要,
联邦责任范围还是不断膨胀中。
二、政党体制
政党制度是现代国家的一个重要的,甚至是最重要的政治体制。政党与国家活动有着密
切的联系,但是政党毕竟不是一个国家机构。所以,宪法不可能像规定国家立法、行政或司法
机关那样在宪法中具有规定政党的组织、机构、职权和职责等等。与此同时,在阶级社会中,
政党和国家、宪法、法律都代表特定阶级的意志和利益。因此这一阶级需要利用自己的国家、
宪法和法律来调节政党制度和政党关系。虽然德国基本法对政党制进行了明确的规定,但是
一般说来,西方各国的宪法中明确规定政党制或有关政党问题的是不多见的。这可能是因为
在实行宪政最早的几个国家里,即英、美、法三国,在19世纪中后期形成了政党,在成文宪法
或者宪法惯例之后,政党制与宪法规定的主要国家机关的密切联系是其更重要的原因,但政党
本身并不是国家机关。德国基本法所规定的政党制度还是比较全面的,但也是少数条款,也并
没有将政党制作为国家机关中要组成部分来规定。
根据德国《基本法》第21条的规定:“(1)各政党应相互协作以实现国民的政治意愿。它们的
建立是自由的。它们的内部组织必须与民主原则相符合。它们的经费来源必须公开报告。(2)
根据各政党的目的或根据其党员的态度判明,如企图破坏民主和自由的根本秩序,推翻这种秩
序或阴谋颠覆德意志联邦共和国,都是违反宪法的。联邦宪法法院对为反宪法的行为制定法
规。(3)其细则另由联邦法律规定之。”除了该法的上述规定,德国在1967年专门制定了《政
党法》,《选举法》,《宪法法院组织法》等法律也都有有关政党管理的规定。联邦德国在选
举制度上实行单一成员选区制和比例代表制的结合。在现代民主发展中,政党制发挥了重要
的作用。德国的考玛斯教授指出:“政党是民主政府的必要机构;这是现代政治学的公理。”
三、违宪审查制度
违宪审查制度又被成为司法审查制度,是在宪法诞生之后的时间里,随着社会经济文化的
发展,通过“马伯里诉麦迪逊”一案开始出现。违宪审查主要是指依据宪法或惯例,对特定法
律或者特定国家机关或官员(在德国还包括政党)的行为是否违反成文宪法的审查。审查包括
实体和程序两大方面。该制度的理论依据主要是传统的“三权分立”原则和权力制衡原则。
西方的宪法学家通常认为,最高法院的违宪审查体现了司法权对立法权与行政权的制约,并通
过这种制约又加强了三种权力之间的平衡。违宪审查制度另一个比较重要的理论依据是二战
之后开始大力倡导的人权学说,保障人权也是宪政建设的一个重要方面。违宪审查的目的就
是为了保障宪法的实施,这一制度的模式主要有两种:一是美国以联邦最高法院作为违宪审查
的模式,就是法院通过对具体案件审理来确定一定行为或法律是否违反宪法。但法院对案件
的选择十分严格:二是法国以宪法委员会作为违宪审查的模式,学界称为抽象审查法,就是在
某个法律未公布前先由宪法规定的机关或官员提交有权审理部门,由后者对该法律是否违宪
作出决定。这两种模式又可以称作事前审查和事后审查。当时的德国正处于重建社会民主政
治制度的时期,虽然美国对它的影响力很大,但是德国在政治、法律传统方面的不同,只是接受
了违宪审查原则,却选择了两种模式并用的新局面一联邦德国宪法法院,“其管辖权中既包括
对基本法、联邦法或州法律之间的各种争议,又包括政党是否违宪,公民依法提出的国家机关
侵犯其公民基本权利的宪法诉愿案件。”德国的这种选择是有着历史和文化传统的痕迹的,
在德国整个的历史当中,是一个分分合合多次的国家,原本庞大的神圣帝国也变成了如今各国
分立的局面,但是曾经的一统所继承的传统还在。学者研究认为:“德国宪法法院是继承了奥
地利宪法法院的模式,这是著名法学家凯尔森在1920年创议建立的法院。虽然1938年3月
13日,德国入侵奥地利时法院被禁止活动;但在1945年10月12日宪法中得以重建。”“凯尔
森在1945年出版的代表作中虽然不曾提到他所创议的奥地利宪法法院,但仍专门论述了`违
宪法律'废除的两种模式,即`宪法法院'和普通法院,尤其是最高法院的`司法审查'。”根据联邦
德国的《基本法》规定,联邦与各州都设立宪法法院,作为德国司法审查即违宪审查的主要模
式。
四、以法治国理念
法治的概念由来已久,从古希腊的思想家就己经开始了法治的探索。而以法治国的理念是法
治的一种延伸,法治是宪政的核心内容之一,而法治国是当代宪政国家建设的重要理论。德国
《基本法》第二十条规定所有国家权力都受到法律及法之约束。这条被德国哲学教授考夫曼
称为“天才之作”的条款,便是将以法治国原则、法律的联系在一起。在德国法制史上,第一
次使用以法治国用语的是普拉西度斯在1798年出版的《国家学文献》一书。在随后的19
世纪里,德国进入了一个人文科学高度发展的时代,法学得到了很大的发展。从法律的角度研
究国家,就产生了国家学说或者一般国家学。这些将国家的属性侧重在,与人民的关系或法律
关系上的讨论,便产生了以法治国家的理论。多位德国法学家对以法治国的理念进行了剖析
和解读。总的来说,以法治国的理念主要有以下几个观点:一是强调使用法律作为拘束国家权
力的工具,但是这里面的法不是仅指宪法,而是普遍意义上的法律。而宪法作为整个法律的最
主要组成部分,是整个国家机构建构的核心;二是确立三权分立的原则,在以法治国理念的发
展中,主要是以限制国家权力为主,认为以法治国原则应该是建立在行政权、司法权、立法权
分立的基础之上,成为以法治国理念的主体构成;三是以法治国的思想渊源来源于康德的理性
主义以及自然法观念,使之作为国家摆脱以往人治的理论依据。四是在德国法治理念的发展
过程中,将公法定位的一个具体看法就是成立公法诉讼制度,这就等于承认了公法与私法之
分。五是对行政权控制的重视,己经认识到行政权可能侵犯个人权利的可能性,而不仅仅是类
似私法的财产权受到侵犯的情形。