广西住建厅
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2023年3月17日发(作者：体适能教案)事故案例分析及现场执法讲解
前言
“依法治国、执政为民”，本届政府的基本执政理念，主要是顺应中国发展的国情和民生需要。
建筑领域依法监管已提出多年，但实施效果不佳，主要问题是“有法不依、执法不严”。今后这一现象应彻底
改变，违法的代价将是史无前例的。
基本内容
一、当前的安全形势
1、我区的总体情况
2013年全区建筑总产值达到2271亿元，为历史最高，增幅达到21.66%，比广西GDP增速快11个百分点。
在建筑业增长速度快、项目数量多、分布地域广、安全基础不牢、监管力量薄弱的情况下，全区建筑施工安全生
产管理工作目标顺利完成，但事故起数、死亡人数均大幅上升。从绝对指标看，2013年全区受监督的房屋和市政
工程共发生安全生产责任事故31起，同比增长121%；死亡33人，同比增长136%；2013全年建筑施工死亡人数
控制指标为50人，实际死亡占全年控制指标的66%；全年未发生一次死亡3人的较大安全生产事故。从相对指标
看，2013年全区建筑施工百亿元产值死亡率为1.45人/百亿元，比2012年上升93.3%。
2014年，全区建筑业总产值达到2500多亿元，增幅达接近20%。从绝对指标看，2014年全区受监督的房屋
和市政工程共发生安全生产责任事故28起责任事故，死亡34人，2人人失踪（南宁市轨道交通事故这部分数据
与2013年的数据基本持平；2014全年建筑施工死亡人数控制指标为50人，实际死亡占全年控制指标的56%；全
年发生了一起一次死亡3人的较大安全生产事故，即为5.13临桂六塘镇公租房模板坍塌事故。
2、专项分析
2.1、事故总量分析。2014年事故死亡人数位列2004年以来事故死亡人数的第五位，事故死亡人数依然保持
在高位。
2.2、百亿元死亡率指标分析。2013年全区建筑施工百亿元产值死亡率是1.45人/百亿元，相对于2012年和
2011年有所反弹，与2010年的数据相当。
2015年，我区建设工程领域共发生死亡事故22起，死亡26人，位列全国第六位，其中一次死亡3人以上的
较大及以上事故两起，分别是“3.26江南区标准厂房项目外架坍塌事故”和“8.12玉林市玉容路道非机动车道及
人行道改造工程窒息事故”，鉴于我区的生产规模在国内兄弟省份中也是较小的，以此推算我区的百亿元死亡率应
该是全国最高的。因此，从事故的起数和级别来看，我区目前在建设工程领域的安全生产形势是极其严峻的。
二、典型事故分析
当前安全生产的五大总量
1、管理不到位。
建设工程安全管理包括了施工企业的管理、监理的管理、项目的管理和分包、劳务的管理以及政府的监管等
等。从这些发生事故的项目来看每一层的管理都是形同虚设的，或者说是各自为政的，企业就管几个发工资的项
目管理人员，项目管理人员和监理人员经常不在现场，最终是分包和劳务人员在工地野蛮施工、盲目赶工，安全
生产无从谈起。
2、安全投入不足。
一是管理人员不足。企业追求跨越式发展，工程量接连创新高，但是事故也接连创新高，企业的安全管理明
显滞后于企业的发展，项目增加了，管理人员没有增加，管理模式没有改变，安全风险必须升高。
二是安全教育投入不足，大部分事故的直接原因是工人的违章操作，企业对工人不教育、不培训，工人的安
全意识几乎不存在，该佩带的安全用品不佩带，现场防护不关心，到了工作面就盲目赶工。
三是防护基础设施投入不足，投入不到位。木支撑、龙门吊、竹外架和许多不达标的安全帽、安全网等防护
产品和机械设备在一定范围内还是存在使用的现象，安全防护经常是就地取材，企业功利心切，克扣安全文明施
工费。企业投入着力点不对，现场文明施工不错，但是作业面防护不足。
3、“一岗双责”未落实到位。“一岗双责”已提多年，也是解决施工现场众多隐患的有效手段，但是从目前的
情况看，还没有哪个企业真正落实到位的，许多项目现场有问题都是找安全员，有责任也是由安全员来负，很多
施工员不认真交底，班组长不认真教育，材料员没采购合格的材料等问题还是普遍存在。因此，如今的安全员一
直是在做安全，而非管安全，其他人员则是“事不关已高高挂起”，“一岗双责”言而无实。
4、监理的履职不到位，安全监理失位。从本年度对各类事故的实地排查开看，现场监理的履职特别是安全方
面的监管是不到位的，大部分是根本漠不关心，所谓的一些管理措施就是简单的文来文往，安全隐患不及时发现，
不及时整改，对于施工企业屡教不改的，监理机构能不做到按规定告知建设单位和当地主管部门，对事故的发生
确实难脱其责。
5、法律法规未能真正落实。在安全管理方面，其实我国已经有具备广泛指导性的《安全生产法》和具备可操
作性的《建设工程安全生产管理条例》等等，但是这些法律法规最终均难以落实。今年7月份我厅联合区安监局
对区内建设工程领域发生事故的地区进行了复查，发现许多事故最终没有落实处罚，或者是处罚的力度明显不足，
事故的责任企业和责任人追责不到位，总包企业的责任往往推给了分包企业或者相关人员，处罚不落实或力度不
足直接导致一些企业事故接连发生。
三、建设工程安全生产的执法依据
1、法律层面
两个基本法律依据《中华人民共和国建筑法》和《中华人民共和国安全生产法》，是所有建设领域安全生产执
法的基本法。
《中华人民共和国建筑法》是1997年施行的，至今适用。《中华人民共和国安全生产法》是2002年施行的，
但2014年进行了修订，因此当前施行的应该是2014年的修订版。
另外有一个规范执法的法律，1996年颁布实施的《中华人民共和国行政处罚法》，规范了所有行政处罚的基
本程序。
2、行政法规
当前行政处罚执行的主要法规是2003年发布的《建设工程安全生产管理条例》，这个条例也是根据《建筑法》
和《安全生产法》而制定的，它总体上规范了建筑业企业和从业人员的行为，也提供了处罚依据，是建筑业行政
执法的主要依据。
3、其他法规和规定
3.1、地方性法规
通过自治区人大立法审查的地方性法律法规，部分有立法权的地区人大立法。目前最主要的就是《广西壮族
自治区安全生产条例》，另外就是南宁市人大通过的一个施工现场的简易处罚条例。
3.2、部门规定
由法律、法规提出的管理领域的细化规定，一般法律法规已提出明确规定的领域，部门可指定相应的规定，
主要目的是填补法律法规的遗漏区域，同时提高法律法规的实操性。
目前，建筑领域的主要规定多为住建部和广西住建厅制定的。
4、一些法律、法规的交织部分
法律、法规的制定往往经过多重的合法性审查和征求意见，极少出现内容交织和抵触条文。
在法律方面：解释权在人大部门，其宗旨是法律制定的精神和原本。
在法规方面：首先是下位法必须服从上位法，部门法和地方法存在交织的，应优先考虑法规的本意进行执行。
法规的执行存在缓冲期。
四、我区建设工程安全生产的执法形式
1、按照时段划分：事故执行和过程执法
事故执法即安全生产事故发生后进行的行政执法，包括事故调查、取证和处罚。
过程执法即对在建项目施工现场的处罚，包括案件调查、立案、复核和处罚。
两种执法的类型最大的区别是执法前的调查工作，事故执法时根据相应规定成立的调查组进行调查的，进行
的是事故反向调查；过程执法时根据职能成立的检查组进行调查的，进行的是事故预见性调查。
对发生生产安全事故，其执法主要依照的是《生产安全事故报告和调查处理条例》（中华人民共和国国务院令
第493号）。
第九条：事故发生后，事故现场有关人员应当立即向本单位负责人报告；单位负责人接到报告后，应当于1
小时内向事故发生地县级以上人民政府安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门报告。
第十三条：事故报告后出现新情况的，应当及时补报。自事故发生之日起30日内，事故造成的伤亡人数发生
变化的，应当及时补报。道路交通事故、火灾事故自发生之日起7日内，事故造成的伤亡人数发生变化的，应当
及时补报。
第十九条：特别重大事故由国务院或者国务院授权有关部门组织事故调查组进行调查。重大事故、较大事故、
一般事故分别由事故发生地省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府负责调查。省级人民政府、设区
的市级人民政府、县级人民政府可以直接组织事故调查组进行调查，也可以授权或者委托有关部门组织事故调查
组进行调查。未造成人员伤亡的一般事故，县级人民政府也可以委托事故发生单位组织事故调查组进行调查。
第二十条：上级人民政府认为必要时，可以调查由下级人民政府负责调查的事故。自事故发生之日起30日内
（道路交通事故、火灾事故自发生之日起7日内），因事故伤亡人数变化导致事故等级发生变化，依照本条例规定
应当由上级人民政府负责调查的，上级人民政府可以另行组织事故调查组进行调查。
2、按照层级划分：自治区的层级执法和市、县的监管执法
自治区的层级执法主要形式就是季度性的层级执法检查，这种执法形式是目前广西住建厅采取的对参建企业
和执业人员最常用的一种形式，也是最有效的一种形式，市、县的监管执法主要也是参照自治区的层级执法形式。
下面详细的和大家讲解：
2.1、层级执法的主要依据
自治区的层组执法检查自2006年以来，基本上保持了每个季度一次，主要源自《广西壮族自治区建筑工程安
全监督暂行规定》（桂建质【2005】21号），首次对我区的建筑工程实行层级发生事故的安全监督，并由此制定季
度性的层级执法检查，此类检查的年度频率和覆盖率均形成书面责任状，由厅长和自治区安委会签任。因此，其
执行力是必须严格保障的。
2014年，住建部发出了两个规范性文件，即《房屋建筑和市政基础设施工程施工安全监督规定》（建质【2014】
153号）和《房屋建筑和市政基础设施工程施工安全监督工作规程》（建质【2014】154号），对住建主管部门实行
的安全监督进行了规定和行为规范。这两个文件也是当前实行建设工程安全监督的主要依据。
3、安全层级执法的两各基本方面：
3.1、安全隐患识别
3.1.1重大危险源的识别
根据《安全生产法》第七章附则中第九十六条规定，重大危险源是指长期地或者临时地生产、搬运、使用或
者贮存危险物品，且危险物品的数量等于或者超过临界量的单元（包括场所和设施）。
从这一规定看，重大危险源的概念有三个层次的含义：1、重大危险源是一类场所或者设施（合称单元）；2、
重大危险源是生产、搬运、使用或者储存危险物品的场所或者设施；3、重大危险源是生产、搬运、使用或者贮存
危险物品的数量等于或者超过临界量的场所或者设施。
广义上说，可能导致重大事故发生的危险源就是重大危险源。
建设工程的重大危险源
在日常施工过程中，可能导致重大事故发生的危险源就是建设工程的重大危险源。根据多年的建筑事故来看，
高支模、深基坑和起重机械为目前建设工程的三个重大危险源，因为此类事故最易引发群死群伤，产生的影响也
最大，因此，重大危险源的识别应主要来自于对行业事故特点的了解。
建筑业是粗放型发展的行业，也是劳务密集型产业，因此，重大危险源还应结合劳动力的密集程度进行判断，
一些需要大量人力物力的分部、分项工程也应归类为重大危险源。
3.1.2隐患识别的方式
危险源和隐患是同一事物的两个概念：
危险源被防范和控制住不等于隐患
危险源未被防范和规制住就是隐患
所以危险源不可怕，可怕的是隐患，重大危险源不防控好就会发展成为重大的安全隐患。
隐患的识别十分重要！
隐患识别的几个主要方式
（1）通过重大危险源识别重大隐患；
重大危险源往往有一套比较完整的管理规定，主要依据《危险性较大的分部分项工程安全管理办法》（建质2009
【87】号）的要求。根据文明施工标准和现行的可视化教育内容，重大危险源应在施工现场显著位置予以公示告
知，特别是高支模、深基坑和起重设备等。
（2）通过项目的施工特点识别隐患；
项目的特点主要有项目的施工特点和设计的特点。
施工特点：分隔出来的后浇带，使用一些整体式的提升和吊装设备，或者一些需要压缩工期而采取的措施等
等。
设计的特点：一些大型的悬挑和大跨度的造型设计，一些需要连续施工的重要部位等等。
（3）日常的工作经验识别；
日常的工作总结和经验交流，可以提高安全隐患的识别能力。特别是总结本地区的安全隐患特点可以提升识
别能力，其次是着力关注大量劳动力作业的施工环境安全。
（4）各种技术规范、标准的技术识别。
安全技术规范和相关的技术规程非常多。几本重要的：JGJ59-2011，脚手架、模板、临时用电和起重设备。重
点是里面的强条。
3.2、安全隐患处置
3.2.1安全隐患处置的类别划分
安全隐患的处置首先要进行类别的划分，从几个大项来划分。常规的几大板块：模板支撑、施工外脚手架、
临边防护、临时用电、起重设备和文明施工等其他方面。
（1）模板支撑
模板支撑：楼梯间顶层支模叠层搭设，木支撑不规范；楼梯间局部叠层搭设（应停工整改）；用内排架作支撑，
部分立杆未对接（应停工整改）。
模板支撑关键是立杆，间距不足、立杆不直、接长使用、叠层搭设、混搭和落地不实是通病，应严格把关，
尤其叠层搭设和混搭是否决项。
横杆、剪刀撑，各种附靠杆件，是保障措施，应规范管理。
（2）外脚手架
外脚手架：外架与建筑物间距大于150mm无防护；外加与主体超15CM未封闭，作业层无脚手板。
外架的几点安全要点：
1）外架是防护体系，不应承受过多的荷载，也不应与受力体系连接，如发现应及时整改。
2）悬挑架是重大危险源，应严把方案和实际搭设两道关。
3）外架的封闭是工地最常见的通病，也是引发高坠事故的主要因素，应时时紧控。
4）外架隐患过多必与管理有关，应重点查施工、监理的履职情况。
5）应加强对防护用品的监管，尤其是安全网、可调托、钢管和扣件等等。
（3）临边防护
临边防护的几点安全要点：
1）临边防护为一独立体系，牢固依靠在主体建筑中，不应与其他体系相连。
2）临边防护不严是工地最常见的通病，也是引发高坠事故的主要因素，应时时紧控。
3）临边防护不到位是体现安全管理人员履职是否到位的一个重要指标。
4）应加强对临边防护用品的监管，推广应用定型化和工具式的防护用品。
（4）施工临时用电
临时用电的几点安全要点：
1）最主要掌握《施工现场临时用电安全技术规范》JGJ46-2005，尤其是其中开头的3点强制性条文。
2）用电设备外壳接零是用电管理的难点，可着重排查。
3）电路的合理分配和设置是做好用电管理的前提工作，原理与河道分流差不多。
4）应加强对临时用电标准化用品的推广。
（5）起重设备
起重设备监管的几点安全要点：
1）主要的规范和标准：
a、《特种设备安全监察法》
b、《建筑起重机械安全监督管理规定》（建设部第166号令）
c、《建筑起重机械备案登记办法》（建【2008】76号）
d、《建筑施工升降机安装、使用、拆卸安全技术规程》（JGJ215-2005）
e、《广西壮族自治区建筑起重机械安全使用管理规定》（桂建质【2015】6号）
2）主要落实各方的职责，设备的维保情况和各方的安全协议。
3）重点检查一些安全防护装置是否有效。
4）产品是否在有效的年限中使用。
5）严把设备的检测、标定和评估关。
（6）文明施工
文明施工方面的几个要点：
1）几个重要文件：《广西壮族自治区建筑施工现场文明卫生基本要求》、《关于加强建筑工地临时活动板房消
防安全管理的通知》（桂建管【2013】94号），规定临时板房必须达A级防火要求。
2）三个基本要素：工地的现场规划合理性，生产与办公分离，临时设施的安全性。
3）各种警示、指示和安全宣传因合理设置。
4）成平、危险品和加工区域应按各自规定划分。
（7）广西二十五条
1）未办理工程质量安全监督登记手续，或未取得施工许可证，或施工图设计文件未经审查或者审查不合格，
或未取得安全生产许可证，或必须实行监理而未实行监理，或施工单位无相应施工资质，擅自施工的；
2）对当地住房城乡建设主管部门、质量安全监督机构和监理项目部下达的停工整改指令拒不执行并继续施工
的；
3）对当地住房城乡建设主管部门、质量安全监督机构和监理项目部下达的隐患整改指令在规定期限内未完成
整改，且整改态度不积极不主动的；
4）在公司季检、分公司月检、项目部周检中，工程质量安全行为、工程实体质量和施工安全防护三个方面的
检查内容在任何一类检查中连续缺少2次的（无法提供检查资料或检查资料造假均视为同等情形）；
5）施工现场正在施工但无项目部质量或安全管理人员在场，或项目部组成人员中有50%及以上不在场又无法
作出合理解释的；
6）未按规定进行地基验槽、桩基子分部工程、地基与基础分部工程、主体结构分部工程质量验收且未进行结
构隐蔽工程检查确认合格，又不能作出合理解释的；
7）地基处理工程或桩基工程未按规范要求进行检验检测，违规组织验收的；
8）主要建筑材料（如钢筋、砌块、防水材料等）未检验检测和验收合格擅自安装使用的；
9）抽检发现主要建筑材料不符合设计及标准要求、影响工程实体结构安全或重要使用功能的（如钢筋直径不
合格、铝合金门窗主要受力构件厚度不合格）；
10）抽检承重结构混凝土强度或砌体砌筑砂浆强度的推定值低于设计强度80%且可能危及工程实体结构安全
的；
11）经查实，现场制作的结构混凝土或砌筑砂浆试块造假的；
12）结构构件施工与经审查合格的施工图不符，存在重大结构安全隐患的（如悬挑构件锚固，主要混凝土承
重构件钢筋数量、规格、安装不正确，桩基混凝土强度不合格，桩基承载力、完整性检测结果不合格等）；
13）框架梁、柱节点处，相关超过2个（含）强度等级的低标号梁板混凝土流入高标号混凝土墙柱内的；
14）超过一定规模的危险性较大分部分项工程的专项施工方案未按规定经过专家论证即已实施的；
15）超过一定规模的危险性较大分部分项工程，不按照施工图及经专家论证的专项方案施工的；
16）施工电梯未经检测及验收合格即投入使用，或超过安全技术标准或制造厂家规定的使用年限，或自由高
度超出厂家使用说明要求，或附墙装置间距超出厂家使用说明要求，或防坠安全器出厂日期超过5年未实施报废，
或防坠安全器超过有效标定期，或操作人员无证操作的；
17）塔式起重机未经检测及验收合格即投入使用，或超过安全技术标准或制造厂家规定的使用年限，或自由
高度超出厂家使用说明要求，或附墙装置间距超出厂家使用说明要求，或未安装齐全有效的安全保护装置，或多
塔作业未组织制定并实施防止塔式起重机相互碰撞的安全措施的；
18）临时宿舍、办公用房建筑构件未达到A级燃烧性能等级的；
19）在外电架空线路正下方施工、搭设作业棚、建造生活设施或堆放材料，又未采取有效绝缘隔离防护措施
并悬挂醒目警告标志的；
20）采用梁板墙柱同时浇筑混凝土施工工艺未进行专家论证的；
21）模板支撑体系采用叠层搭设或者钢木混搭的；
22）输送混凝土的泵管与脚手架、模板支撑体系等连接的；
23）外脚手架搭设与施工进度不同步，存在较大安全隐患的；
24）由于工程施工原因，造成周边道路、管线等设施或建（构筑）物等下沉开裂，达到预警值并严重威胁到
其使用安全的；
25）其他严重影响工程质量安全、严重影响使用功能、严重违反工程建设强制标准的情形，质量安全事故风
险较大，经检查组讨论认为应当实施停工整改的。
3.2.2安全隐患处置的方式
3.2.3安全隐患处置的合理性
五、做好安全管理的几个要素
1、做好安全的指导工作；
安全的指导工作实为安全的交底和宣传工作，主要包括引导工作和帮助工作，将安全隐患扼杀在萌芽期。
2、监控安全资金的投入；
监控安全资金的投入主要是把该花的钱花出去，应做到因岗设人，而不是因人设岗。
3、做好标准化工作，带动企业安全发展；
做好标准化工作，减少劳动力的投入，形成企业良好的标杆和带动力。使用标准化的防护栏杆。
4、守住安全监管的底线；
守住安全监管的底线；建立安全生产的底线思维！哪些可以触碰，哪些不可以触碰，有不同的应对措施。
5、紧控目标，制定长远规划。
每个地方都应对本地的安全生产制定管理目标和长远规划，坚持安全发展。
六、安全与生产的关系
安全生产是一个统称，安全管理者和生产管理者因各自水平不同，所以合作参差不刘，重叠或者两者有千丝
万缕的联系。一些企业、部门很乐于这类做法，是的安全和生产成天争斗不休，分歧严重。
第一种观点：抛硬币（安全和生产）
第二种观点：踢皮球
最终的结果是安全给生产让路
救火队员：做安全而非管安全
改变传统的安全管理模式：进步源于思考
充分发挥带领的作用，让每一个员工成为业内的安全专家
安全管理要在领域中不断更新知识，保持领先，经常参加行业的研讨会、培训课、从战略和长远规划中积极
分析，研究如何在安全改进上更进一步，而非成天救火。作为指导一线的资源，让每一个从业者成为主动咨询安
全、懂得安全、重视安全，建立一个持续改进作业现场安全、自我强化的良性链条。