中国古代监察制度
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2023年3月16日发(作者：鲁班尺的用法图解)1
中国封建社会的监察制度
中国封建社会的监察制度是封建政治制度的重要组成部分，是调节封建国家
机器的制衡器。中国封建社会的监察制度历史悠久，沿革清晰，制度完备，在时
代的横向坐标上，始终处于曲线的峰值点。它反映了中华民族的历史文化和特有
的国情，并积累了运用监察澄清吏治、巩固封建统治的丰富经验。是中华民族在
政治文化方面对世界文明做出的具有特色的贡献之一。
一、中国封建社会监察制度的发展概况
中国封建社会的监察制度，随同封建制的产生而萌发，伴随封建专制主义中
央集权的建立而诞生，又随着封建君主专制的不断强化而发展、完备。按级别和
监察的范围可分为中央监察制度和地方监察制度，而中央监察制度由谏官制度、
御史制度及封驳制度三大体系组成。
（一）中央监察制度的发展
第一，中央监察制度的萌芽与确立阶段—战国秦汉。其主要标志是专职监察
机构御史台和言谏官的出现。汉承秦制，御史大夫既任监察之职，又掌行政大权。
御史大夫下设置御史丞和中丞。东汉时，御史台成为“专任弹劾，始不居中主章
奏之事”的专职中央监察机构，标志着我国封建社会中央监察制度的确立。此外，
秦朝设置谏议大夫和给事中作为言谏官，西汉设置谏大夫。秦汉的言谏制度尚不
完备。
第二，中央监察制度的缓慢发展阶段—三国两晋南北朝。这一时期，御史不
能纠察三公的限制被打破，并创置了言谏机构。三国时期，魏、蜀、吴各自为政，
均建立了中央监察制度，尤其是曹魏设侍中寺作为言谏机构，使言谏官有了独立
的机构，发展了汉制，奠定了隋唐中央监察制度的基础。两晋的中央检查制度较
前代有了较大的发展，御史弹劾对象的层次提高，东晋设置了门下省，奠定了隋
唐时期以门下省主封驳制度的基础。南朝由于士族门阀势利与朝廷的矛盾尖锐，
中央监察官得到重视，地位提高，在政治生活中发挥了重要作用。北朝的统治阶
级内部争权斗争激烈，皇帝为了巩固其统治地位，比较重视发挥中央监察官的作
用。
第三，中央监察制度的成熟阶段—隋唐五代。隋朝精简门下省机构，还增设
了司隶台和谒者台，与御史台合称三台，负责监察事务。唐初，废除了司隶台和
谒者台，御史台监察百官，是国家最高的行政监察机构，设置谏院，使谏官的独
立性相对提高。此外，唐代创立了御史台三院制度，即台院、殿院和察院。正式
确立了门下省掌审议封驳的制度。五代时期，御史中丞演变为御史台长，后唐以
吏、户、礼、兵、刑、工六部分别向六察官汇报本部工作的方式进行监督，并明
确规定了御史六察官监察六部的具体内容。隋唐时期御史台三院制度的创设，谏
官与封驳官从言谏系统中分离，标志着我国封建社会中央监察制度已有了质的飞
跃。
第四，中央监察制度的强化阶段—宋辽金元。宋朝中央监察制度上承隋唐，
下启元明清，是我国封建社会中央监察制度的转型时期，中央监察制度虽然由御
史、谏官、封驳官三大体系组成，但内部及其之间已经发生了重大变化。御史台
三院出现了合并趋势，并设置了六察司，以类相分，监督京师的统治机构；强化
对御史六察官自身的监察机制；制定了比较完备的御史六察法规。谏官机构脱离
了中书省和门下省，与御史逐渐合并。辽、金的中央监察制度，根据本民族政治
的需要，参照中原封建王朝中央监察制度的模式，建立了一套制度。元朝的民族
矛盾和阶级矛盾尖锐，为了防止官吏背叛及人民的反抗，统治者采用重御史轻谏
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官的政策，监察百官的御史制度得到发展，御史台地位提高，成为与中书、枢密
院抗衡的机构，规谏皇帝的谏官制度和监督朝廷决策的封驳制度一蹶不振。
第五，中央监察制度的严密合一阶段—明清。明清时期，我国封建社会的中
央监察制度高度发展。明朝御史台的台、殿、察院的职能并归察院，废除御史台，
设置都察院，都察院人数空前增多，创置了六科给事中。清朝的御史和言谏彻底
合一，出现了多轨道多元化的中央监察制度，在军机处设置了“稽查钦奉上谕事
件处”，在宗人府设置了内务府衙门。
（二）地方监察制度的发展
第一，地方监察制度的萌芽与确立—战国秦汉。战国时，齐国多派属官了
解各地的情况，秦国设县而治，实行“什伍法”，上下相互监察。秦朝设监御史
掌监察地方，每郡派遣一御史，初为巡视，后逐渐变为监察官。汉武帝时，设置
了刺史，巡查郡县。汉成帝时，罢刺史，设州牧以代其职。东汉恢复刺史，刺史
的权力增加。
第二，地方监察制度的变化时期—三国两晋南北朝。三国时，虽然战争频繁，
但三个政权均比较重视对地方官的监察。曹魏基本因袭东汉末年之制，实行二级
制。“掌察举百官及京师近郡犯法者”，其他十三州，置刺史或牧，郡一级置督邮。
蜀汉以正统自居，因袭东汉，设置州牧或刺史。孙吴政权不设司隶校尉。两晋和
南北朝时期主要设置刺史或州牧监察地方，此外南北朝还置典签一职，以加强对
地方的控制，由于战争频繁，刺史或州牧的职能中，军事占主要地位。
第三，地方监察制度的发展—隋唐五代。隋朝改革北周的制度，地方监察制
度出现两个突出特征。首先，地方监察机构和中央监察机构分离，置司隶台和谒
者台监察地方官吏。其次，州郡刺史或太守虽保留持节之名，但不统领地方军事，
只掌一州的行政与监察之权。唐朝安史之乱前，地方监察体制主要由御史和使臣
两大系统组成，后期除了御史监察体系外，使臣系统演变为度支转运使、出使郎
官、巡院等多层面监察体系。
第四，地方监察制度的融合—宋辽金元。宋代建立了路与府州军监二级监察
体制，而且强化了对地方检察机构自身的监察机制。路级监察由转运司（路级最
早的监察机构）、提点刑狱司、提举常平司构成。创置通判制度，以监察府州军
监级官吏。辽朝设专使掌地方监察之任。专使的性质分为常置和临时差遣两大类。
金朝地方监察制度分为三大类：遣使监察、置提刑司或按察司监察、御史台遣使
监察与司农司访察制。元朝确立行省制度，地方监察机构主要有行御史台和诸道
提刑按察司等。
第五，地方监察制度的高度发展—明清。明清时期，地方监察制度形成了纵
横交错的监察网。明朝除了上一级行政机构对所属官员的监察外，地方监察机构
主要有提刑按察使司及其所派出的巡道官，都察院巡按御史，加衔巡抚与总督等
三大监察体系四个层面。清朝的地方监察制度比明朝更为复杂，除了地方行政机
构对所属机构的监察外，有巡抚、十五道监察御史、总督与巡抚监察系统、提刑
按察使司监察系统、守道与巡道监察系统、京师五城察院监察系统及钦差大臣对
总督与巡抚的监察系统等。
二、中国古代监察制度的特点
第一，皇帝握有最高的监察权。在专制制度下最高监察权归于皇帝，整个监
察过程都必须请旨进行，最后由皇帝裁决。御史只是皇权的御用工具。中国封建
监察制度中的一切弊病均有此派生。
第二，监察机构独立，自上而下垂直监察。自魏晋御史台脱离少府后，中央
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监察主体机构与行政机关分离，组成独立的监察机关。自上而下的单向性监察体
制弊端也是显而易见的，没有下级对上级的监督，没有社会舆论的监督，更没有
人民群众的监督。
第三，监察机构及监察官的地位不断提高。为了使监察机构具有震慑百僚的
权威，统治者给监察机构崇高的地位。如秦朝和西汉的御史大夫位居副丞相，与
丞相、太尉并为三公。东汉御史中丞、司隶校尉朝会时与尚书令一样独坐，号称
“三独坐”。
第四，严格监察官的选任。监察官是治官之官，历代统治者都注重监察官的
遴选。对监察官的考核也有特定的制度和规定。
三、对中国封建社会监察制度的评价
第一，就中央监察制度而言，中央监察官职能广泛，在政治生活中起到了重
要作用。监察百官的违法行为维护封建统治秩序的相对稳定；打击贪污渎职，防
范政治腐败，调整统治阶级与被统治阶级之间的关系；制约君权，协调统治阶级
内部的关系；有利于减少决策失误，维护最高统治者尊严。但是也有很多的弊
端，中央监察制度的独立性是相对的，人治色彩浓厚；中央监察制度对皇权的依
赖性强，监察机构权力的行使离不开皇帝的保护；某些时期，中央监察官摆脱不
了最高行政长官的干预，甚至成为最高行政长官专权的工具。
第二，就地方监察制度而言，对于维护封建国家的统一，起到了重要作用；
有利于维护地方统治秩序的相对稳定；对缓和阶级矛盾与社会矛盾起到了积极作
用。其弊端主要是地方监察权与行政权不分离，在监察体制上为地方监察官贪污
受贿和勒索百姓提供了机会；地方监察官自身贪赃枉法，庇护州县官吏，甚至与
州县官相互勾结，加速了政治的腐败；官僚内部的重重关系网，影响了地方监察
官的职能的发挥。