美国警察工资

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读书心得：日本交番、驻在所制度对我省警务改革的启示－－兼

论警察勤务社区化模式的构建

当前，我国正处于社会转型期，世情国情发生了复杂而深刻的变化、各种挑战和风险接连不

断，社会矛盾发生了新变化，迫切需要加强社会治安控制以维持社会的稳定和有序。公安机

关作为我国社会治安控制主体，如何以有限的警力应对日益复杂的治安形势，满足公众对良

好治安环境的需求，维护国家安全和社会稳定？笔者以为，传统的治安策略已很难给群众创

造一个满意的治安品质与社会环境，当下唯有因势而变，创新社会治安管理模式，通过警务

机制改革调整传统的警察勤务方式。日本一直被视为是世界上社会治安最好的国家之一，其

警察制度中颇具特色的交番、驻在所制度起到了关键性作用。以日本等国家警务改革的成功

经验为鉴，进行本土化的改造，来开展我们的警务机制改革，可以少走弯路，也是世界很多

国家警务改革的通行做法。笔者希望通过对日本交番制度的研究，能够发现其中可资借鉴之

内核，以期对我省警务机制改革有所启示。

一、日本交番与驻在所的历史

早在1868年，明治维新政府在其近代化的过程中引进了欧洲的制度，其中一项就是警察制

度。1874年，明治政府设立内务省及警视厅，负责警察事务，并在管辖东京警视厅的警察

署内设置交番。交番最初只是警官进行轮流执勤的特定地点的名称而已。到了1881年，开

始建造简单的建筑物，这也是现代交番的起源。社区警官以交番为中心，承担着受理盗窃、

火灾、传染病的报警和物品遗失、捡拾物品；批准道路暂时使用权；各种商店的管理；辖区

内的巡逻；户口调查等行政业务，保持同居民的密切关系。驻在所的历史要追溯到1881

年。当时，日本内务省将警察署的辖区分割成若干个区，由警官分别负责，并住在辖区内，

其住所被称为驻在所。驻在所大部分建在町村机关的所在地，主要的行政业务亦在于同居民

保持密切关系。日本交番与驻在所从产生之初其本质即在于是警局与市民联系的桥梁，更是

民众生活的最佳指导者，其存在乃是民众的需求与社会安定不可或缺的基石。正因如此，日

本警察制度虽然经过几次变迁，但交番与驻在所制度几乎一直没被改变而沿用至今。

二、日本交番、驻在所制度的运作机制

（一）交番与驻在所的设置及警力分配

日本交番和驻在所是社区警官的活动据点，在设置上没有明确的全国统一的标准，而是由各

都道府县根据各自的实际情况进行设置。但从整体上看，一般是根据人口、面积、行政区划

及治安状况等因素将警察署的辖区划分为若干区域，分别设置交番或驻在所。警察厅推荐的

模式是以每一个小学为社区单位设置交番或驻在所。事实上平均1.5个学校有一个所，有的

一个所负责多个学校，有的一个学校区域内有两个以上的交番或驻在所。经过100多年的发

展，交番、驻在所已成为确保社区安全的基本警察机构，遍布日本全国各地。交番主要设在

城市，约6600多个；驻在所设在城市以外的地区（农村、山地、渔村），约8100多个。自

1993年始，交番、驻在所警察被称为社区警察。根据2003年资料，社区警察的总数为85000

人，占全体都道府县警察总人数的37%。

（二）社区警察的任务

社区警察所担负的任务是：根据掌握的社区内的实际情况、居民的意见及要求开展工作，对

居民的日常生活经常保持警戒状态，从事相关警务活动，确保居民日常生活的安全。换句话

说，社区警察工作就是在处理或预防自己管辖范围内发生的案件、事故的同时，融入该社区

的居民当中，维护、改善社区的治安，确保居民的安全。具体包括：

1、从事巡逻及相关案件、事故的处理等执法机关的工作。

社区警察分散于各交番、驻在所，以交番、驻在所为中心进行巡逻。在辖区内原则上采用徒

步或骑自行车巡逻，并同社区居民亲切交谈，让社区居民感觉到可以很容易接近身穿制服的

警官。巡逻中的社区警察通过无线电同巡逻车和警察署保持联络，进行积极盘查，尽力发现

异常或可疑情况并调查清楚。处理案件、事故是社区警察的一项基本工作。但是，同刑事警

察、警卫警察、交通警察相比，社区警察对于案件、事故的处理是初步的，如：了解掌握案

件事故的大致情况，保护有关人员、现场，救护受伤者等。但是，日本社区警务的特色在于：

社区警察在巡逻及对相关案件事故采取处理措施外，把握居民的要求和愿望，开展为社区居

民提供适当的社区安全信息等重视与社区居民关系的服务活动。

2、融入社区，开展同社区的紧密性及服务工作。

社区警察开展服务性工作主要从三个方面：

（1）掌握辖区的实际情况及居民的要求和愿望。社区警察通过巡回联络（到家庭或公司中

去）、交番及驻在所联络协议会、意见调查等多种形式，在各种场合中听取居民的意见、要

求和愿望。并以恰当把握居民的要求和愿望为目标，同关心社区安全的许多志愿团体保持联

系、同学校的家长教师协会保持合作关系等。

（2）传播信息。交番、驻在所通过发行小型新闻报、交番速报等多种形式的报纸，向社区

居民传播辖区内的案件、事故的发生情况及介绍防范对策，满足居民对有关案件信息的需求。

（3）解决问题活动。根据不同时期、不同区域出现的社会治安问题的情况，交番、驻在所

会适时采取解决措施。20世纪80年代初，日本警察机关提出了“每个辖区解决各自的问题”

的口号。即将交番、驻在所定位于社区社会的一员、安全协调者，来解决社区的安全问题。

此外，社区警察还要同市町村、医院、出租车公司等合作，建立照顾、保护老年人系统。在

工作时间外，还经常作为志愿者到独身老人家中指导防范以及根据居民的需要进行其他社区

服务工作。

（三）交番、驻在所连络协议会

日本警察的治安工作所以能够发挥事半功倍的效能，其中原因除了拥有健全的全国性警察组

织体系及交番与驻在所，发挥对居民诸如保护商谈与巡逻联络等高品质的服务工作外，还由

于能有效的结合民间团体，共同推动警民合作维护治安。日本警政部门以交番等为单位，对

人口流动频繁的公寓或事故较多的娱乐场所，设有交番、驻在所连络协议会，该协议会由这

些区域内的职员、公寓管理员、商户代表等组成。交番、驻在所的社区警察经常听取他们对

地域治安问题、对警察的意见和要求，连络协议会也从警察那里得到关于防范、交通安全等

的指导与建言。警民通力合作共同强化犯罪预防的效果。日本这种“警民联防”的做法引起

诸如新加坡等国家的重视，并加以引进实施，对新加坡的治安改善帮助很大。

三、日本交番、驻在所制度对我国警务改革的启示

所谓“他山之石、可以攻玉”，日本这种颇能发挥治安功能的交番、驻在所制度的确值得我

们探讨，并以此为鉴，反思如何改进我国警务工作，以应对当前日益复杂严峻的治安形势。

（一）交番、驻在所的设置以社区安全的需要为依据，灵活便民。

根据日本警察法的规定，交番、驻在所作为最基层警察组织，是社区居民的“社区安全中

心”。交番分散设于城市的商业繁华地区、重要场所和交通路口等。面积大小不一，大城市

内最小的交番只有十平方米左右，一般实行多名警官“轮流倒班制”。驻在所一般设于偏远

地区，原则上由警官夫妻二人居住、生活，共同值勤，实行24小时勤务制。妻子作为驻在

所警官工作的助手，也领取工资。依据具体情况还可随时作出调整，增设特殊交番。如在小

区及其他人口增加较快的地区，设立移动交番车，作为对现有交番的补充，直至新的交番设

立。在夏季的海滨及冬季的滑雪场等地区，因为其人员变化具有季节性的特点，因此在其人

员较多时，设立临时交番，以弥补现有交番工作上的不足。

公安派出所是我国的最基层警察组织。根据《公安机关组织管理条例》的规定，公安派出所

是市、县公安局管理治安的派出机关，并由市、县公安局根据工作需要进行设置。实际中一

般根据地区大小、人口多少、社会情况和工作需要设置。自新中国成立以来，如何设置派出

所、警力如何配置，使派出所工作适应不断变化的社会治安形势一直是公安机关面临的一个

重要课题。解决这一问题的前提是派出所的职能定位，我国公安派出所的职能定位先后经历

了户口管理为中心，到以治安管理为中心，从苏州会议以管理和防范为主的工作重点转移，

到“杭州会议”集防范、管理、打击、服务于一体的基层综合性战斗实体定位。日本交番和

驻在所“社区安全中心”的定位值得我们思考和借鉴。

（二）注重社区安全问题的防范与解决的勤务制度

台湾地区警政专家梅可望对警察外勤工作曾做过如下描述:“警察人员在一定区域内巡行，

以期发现警察问题，处理警察问题，执行警察法令，维持安宁秩序，使每一寸土地，每一个

人民，在每一秒钟之内，都能受到警察的保障，得到警察的服务，每一名违法人员在每一寸

土地，每一秒内，都受到震慑。”其中道出了勤务方式与预防犯罪的关系。日本交番、驻

在所通过巡逻、巡回联络、站岗、安全指导等多种形式的勤务制度，来发现、防范、解决社

会安全问题。同时，社区警察在案（事）件的处置中，更注重寻找导致案（事）件发生的原

因及如何杜绝此类案（事）件再次发生的治理对策。这种勤务制度运行的结果是形成一种“主

动反应式警务运作模式”。

我国现行的警务运作模式，形成于计划经济时期，发展于市场经济发展初期下，是一种以接

受报案为主的“被动反应式警务运作模式”。这一特点是与当时较为有序的治安环境相适应

的。改革开放以后，违法犯罪从动态中产生，违法犯罪人员中，流动人口占了绝大部分，公

安机关以传统的方式驾驭违法犯罪的能力在动态条件下大打了折扣。尽管我国公安机关针对

动态条件下的治安形势，1984年就提出了“把警力放到街面上”的设想，甚至为此建立了

巡逻警种，后来进一步发展成为构建社会治安防控体系的思路，包括推行社区警务建设，希

望以此形成控制违法犯罪的“主动提前警务运作模式”，但从我国的警务实践来看，现实与

这一设想之间还存在着相当大的差距。我们应及时调整基层警察组织的勤务制度，充分发挥

社区民警在治安防范中的主导地位，将防范与打击犯罪有机结合起来，真正实现主动反应式

警务运作模式。

（三）交番、派出所与居民生活打成一片，建立了互信互助的良好关系，警察工作得到社区

居民充分的信赖与支持。

一个国家的治安工作需要公众的协助，才能获得有效的解决。美国警察泰斗和麦先生说过：

“若是警察人员没有民众合作的话，即令用一半的人充当警察，也不能保证治安的良好”。

可见，良好的警民关系是提升治安品质的重要保证。西方国家于20世纪70年代开始的以社

区警务为主要内容的第四次警务革命的实践也充分的证明了这一警务发展规律。日本警方十

分注重警民关系，把建立良好的警民关系、树立警察形象、赢得民众信任作为开展社区警务

的重要内容。交番、驻在所警察没有警种之分，均为社区警察。社区警察不是处理案件事故

的中心，而是以解决社区问题为目的。其特色是以解决社区问题、培养警官的社区意识及协

调居民的关系为工作重点。社区警察为社区居民所做的服务工作，不但普遍且深入基层，而

服务项目更是无所不包，大至法律问题的解决，小至日常生活琐事，警察在社区居民心中已

不仅是治安秩序的维护者、法律的执行者，更是他们日常生活中不可或缺的指导者。像这样

全心投入充分发挥为民服务的精神，怎不令社区居民衷心的敬仰，从而获得信赖与支持呢？

20世纪90年代初期，我国开始引入社区警务理论，并逐步与中国的治安基层基础工作、群

防群治等警务传统相融合。为了应对日益复杂严峻的治安形势，2002年公安部作出《关于

改革和加强公安派出所工作的决定》，其中明确提出实施社区警务战略。但从目前社区警务

的现状及发展趋势来看，社区警务的发展又似乎正在遭遇“瓶颈”。公安部的改革思路和要

求没有得到全面、有力的贯彻落实，在以犯罪率、逮捕数、罚单数、破案数等为指标来衡量

警务工作的体制下，社区民警很难有效地落实对辖区居民承诺的各项服务工作及建立深厚的

警民关系。无法像日本交番、驻在所警察那样不分昼夜地全心投入其辖区内的各种活动。尤

其交番、驻在所警察通过密集的巡逻保护以及对居民亲切、诚恳、热心的态度，迅速有效地

获得辖区内的各项犯罪情报，真正落实了预防犯罪与为民服务的工作。由此更加印证，加强

警民关系，做好为民服务工作是当前维护社会治安的有力法宝。

四、我省警察勤务社区化构想

1、分析我国现阶段所处的警务发展阶段（与西方对比）——共性

2、特色

3设计

日本交番、驻在所制度，在维护社会治安方面取得了良好的实效。比照交番、驻在所对社区

的治安管理模式及其勤务制度，笔者认为，我省公安机关社会管理创新，应以社区为依托，

在基层警察组织实行“警察勤务社区化”模式。

（一）警察勤务社区化的内涵

按照台湾警察学者邱华君的阐述，所谓警察勤务，即是警察机关为达成警察任务，对警察机

关与警察人员，以最有效的编组，使其分配的时间、不同的方式，执行各种警察工作之一切

有计划、有规律的活动。依据世界各国警察法之规定，警察任务有很多共同之处，如维持

公共秩序、保护公众人身、财产安全等，这些任务，通常以比较抽象或原则性的语言出现或

表述，需要将其具体化。警察任务具体化的结果，即是将其划分为若干具体的警察业务，这

些警察业务则必须通过各种方式与手段加以完成或执行，而执行的方式和手段，通常称之为

警察勤务。警察勤务以完成警察任务为取向，其要素包括组织、人员、时间、空间、方式等。

其中涉及警察勤务机构的设置、勤务区（辖区）的划分、警力的分配、开展警务的方式等等。

警察勤务方式具有强烈的时空性，必须根据不同时期社会治安形势的变化，适时加以调整。

根据学者对警察勤务概念的界定，笔者认为，警察勤务社区化，是指警察机关的机构设置、

勤务区的划分、警力分配、警务工作的开展等警察勤务应以“社区”作为主要参照因素，警

察组织应在社区中深入性生根，警察与社区公众紧密结合并保持密切的关系，警察与公众共

同努力提升社区的治安品质。其主要的内涵应有四个方面：一是强调警察勤务机构的设置需

要确实结合社区公众对治安环境的需要；二是强调警察要和社区居民打成一片，密切往来；

三是强调警察勤务区的划分应以社区为单位，将传统的人口、面积、业务等因素变为次要单

位；四是警察机关对犯罪发生的地区，实施警民合作，减少犯罪之发生。笔者提出警察勤务

社区化这一构想，主要基于以下考虑：

建立一个民主法治的国家必须根植于良好的治安，而良好的治安单靠有限的警力是难以达成

良好效果的。古今中外无论是任何形式的政府，其施政若无法获得公众衷心的支持与配合，

政府将很难获得施政的品质。因为政府的力量有限，警察的力量也有限，而社会民间的力量

是无限的。提升治安品质的根本之道，在于有效的结合社会资源，动员社会力量，在社会建

立一种“社会治安、人人有责”的共识。日尔曼人统治时期，英国推行教区治安制度，即是

由以“十户”为单位组织起来的居民轮流担当十户长、百户长，自行负责所在地区的治安。

当时在英国就积淀了这样一种理念：社会安全是公众自己的事情,应该由自己来解决。也因

而在英国形成了“寓警于民”的历史传统。尽管历史变迁，但这种理念对现代警政建设仍可

有所启迪。在工业化、城市化、信息化的情形下，人与人之间关系逐渐产生疏离感，社会问

题逐渐增多，因而乃有“社区意识”的倡导和“社区运动”的推动，警察勤务社区化的概念

亦由此兴起。我国台湾地区警察学者梅可望说：“如果警察人员增加与社区民众的接触，包

括质与量的提升，则警察工作的效率可以提高，同时社区民众对犯罪管制可以做较多的贡

献。”台湾地区即通过加强社区工作、普及“守望相助”理念等措施，以达到社会治安改

善的目标。日本的交番制度，其主要特点即在于交番警察根植于社区，以其周到的警察勤务

与细致入微的便民服务为公众提供良好的治安环境，也为日本警察工作奠定了深厚的群众基

础和信息来源，使日本成为社会治安最好的国家之一。警察勤务社区化在我国也并不是一个

全新的概念。2002年公安部作出的《关于改革和加强公安派出所工作的决定》中就明确提

出了“以社区为依托，优化警力配置，明确工作职责，规范警务运作，切实做到警力下沉，

警务前移，逐步建立起与新型社区管理体制相适应的警务工作机制”的要求。要保证社区警

务的内涵得到真正落实，就必须调整现有的警察勤务模式，建立起能保障社区警务全面、深

入开展的勤务机制。

（二）推行警察勤务社区化模式的具体措施

基于对日本交番、驻在所制度的考察，结合我省的实际情况，对如何推行警察勤务社区化模

式谨提出以下几点建议，以供参考：

1、减少警察机关的层级，在省会以外的中小城市撤销公安分局，由市公安局设置派出所。

省会城市的公安分局不宜完全撤销，可根据辖区人口、面积、社会问题等因素适当合并。

2、弱化市公安局的机关性，将各个市公安局打造成战斗实体。参照《公安机关组织管理条

例》和公安部于2008年规定的县级公安机关内设机构的设置标准，对各市公安局内设机构

进行调整，实现警务资源优化组合。市公安局各业务警种在自己的职责范围内具体办理。

3、以社区为基本单位，同时参照人口、面积、业务量等因素设置派出所。派出所分为若干

警务区，派出所警察不再划分警种，只区分为内勤警察和外勤警察。将原来治安民警、社区

民警、巡逻民警统一整合为外勤警察，外勤警察均为社区警察。实行一警多能，承担巡逻、

初步处理案件、事故等执法职能和深入社区、加强同居民联系、收集情报信息、排查化解矛

盾、进行犯罪防范对策指导等各项社区服务工作。对于案件、事故，派出所主要履行先期处

置职责，将复杂的、高度专业的后续工作移送给市局相关业务警种。巡逻是社区警察的重

要工作，社区警察以辖区为中心采用步行或单车方式进行巡逻。管理、建设、打击、防范等

工作全部围绕巡逻工作展开，做到在“巡中建、巡中防、巡中管、巡中打、巡中服”，最大

限度地提高巡逻震慑控制犯罪和服务群众的能力。

4、在深化“群防群治”的基础上，建立“警民联防”制度。社区警察通过加强与群众的密

切联系，取得社区群众的信赖与支持，唤醒其参与社会治安管理的自主意识，调动其参与热

情，在全社会形成“社会治安、人人有责”的共识。

参考文献：

【1】【2】公安部外事局编著：《日本国警察及部分执法机构概况》，群众出版社，2003年版。

【4】邱华君：《警察学》，千华出版公司，1997年3月。

【3】【5】梅可望：《警察学原理》，中央警察大学，1999年2月。