北京五环外限号吗

北京五环外限号吗

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北京市交通限行措施性质探析——从行政处理行为展开

作者简介：*余前亮(1994-)，男，湖北人。中国青年政治学院法学院，法学专

业本科生。研究方向：行政法与行政诉讼法。余茜(1984-)，女，湖北人。中共

北京市委党校讲师，法学博士。研究方向：当代中国政府与政治。

【摘要】摘要：北京市交通限行措施自推行以来，一直饱受行政法学界的争

议，笔者认为讨论此项政策的前提是要从政策的根本性质层面来理解此项政策。

本文试图从行政法的相关概念出发，探讨北京市交通限行措施的性质，逐步分

析该项措施与行政许可、行政强制及行政征收的联系与区别，最后从财产权的

社会义务这个概念出发，来论证北京市交通限行政策的合理性与可行性。

【期刊名称】北京电子科技学院学报

【年(卷),期】2015(023)001

【总页数】7

【关键词】交通限行措施；财产权的社会义务；行政许可；行政征收；行政强

制

余前亮*余茜

中国青年政治学院北京100089

中共北京市委党校北京100044

一、北京市交通限行政策的出台及争论

北京市自2008年第一次实行交通限行措施起，先后在2009年、2010年、

2012年、2013年、2014年等年份实施了五次交通限行措施，其中只有2010

年的措施为期两年，其余通告的有效期皆为一年。现行的交通限行措施是2014

年3月25日颁布的《北京市人民政府关于实施工作日高峰时段区域限行交通

管理措施的通告》，实施期限为2014年4月11日至2015年4月10日。[1]

具体的实施方式是：对于北京市行政区域内的中央国家机关，本市各级党政机

关，中央和本市所属的社会团体、事业单位和国有企业的公务用车按车牌尾号

每周停驶一天(0时至24时)，范围为本市行政区域内道路；上述车辆以外的车

辆按照车牌尾号在工作日高峰时段(每周一至周五7时到20时)限行，范围为五

环以内道路(不含五环)；持有进京通行证件的非本市进京载客汽车，工作日7

时至9时、17时至20时，禁止在五环路(含五环)以内道路行驶；工作日9时

至17时，参照上述社会车辆的限行办法。简单说来，社会车辆每周在高峰期

停驶一天。[2]

北京市交通限行政策自出台后就受到法学界的关注，大家纷纷讨论交通限行措

施的性质，一些较激进的观点认为交通限行措施违反宪法等法律法规，呼吁即

刻停止；但也有学者运用各种理论来解释交通限行措施的合法性与合理性。笔

者抱着探究的态度，从行政法的相关概念出发，分别考察了行政许可、行政强

制及行政征收对交通限行措施的解释，最后从财产权的社会义务这个概念出发，

来论证北京市交通限行政策的合理性与可行性。

二、对交通限行措施性质的多角度探究

从行政法的角度来理解交通限行措施的性质，首先就要探究其属于何种行政行

为。

(一)交通限行措施对于行政许可的否定

行政许可是一种依申请的行政行为，是行政机关对公民做出某项行为的认可。

笔者认为交通限行措施不是行政许可基于以下几点：

首先，行政许可是依申请而发动的行政行为，没有行政相对人的主动申请，行

政机关不能主动做出行政许可。相反，北京市交通限行措施是北京市政府主动

向市民增加的一种义务，而非车辆所有人主动向市政府申请。主动发出的行为，

显然不能认定为行政许可。

其次，行政许可是一种授益行政行为，申请人在获得许可之后，应当获得一种

特权，是权利的增加，而不是交通限行中权利的减少和限制；再次，行政许可

应当是针对特定人的一种具体行政行为，而交通限行措施面向北京市内的车辆

所有者，是对不特定多数人权利的限制，应视为抽象行政行为。

最后，行政许可行为存在的默认前提是“该行为存在的前提是法律的一般禁

止”，因此，如果把交通限行视为行政许可，则意味着日常在道路上驾驶机动

车的行为时政府的特许行为，事情的另一方面即法律一般禁止的是机动车上路

行驶，这样的想法显然是错误的。因此，北京市交通限行措施显然不可以归入

行政许可的范围。

但值得考虑的问题是，针对交通限行措施出台以后取得牌照和汽车的车主，可

否认为交通限行措施是对他们驾驶行为自始的一种限制，即交通限行是行政机

关之前行政许可行为的一种“附带要求”。笔者认为这样的想法有一定的合理

基础，一方面，在交通限行出台后仍然申请机动车牌照的公民，可以视为对负

担的行政许可的接受，实质上是对交通限行的一种默认和同意；另一方面，由

于“负担是必须履行的，为此可以强制执行”，[3]这也让违反交通限行措施的

处罚有了合理的依据，在此不作进一步展开。

(二)交通限行措施不属于行政强制的范畴

行政强制是指在行政过程中出现违反义务或者义务不履行的情况下，为了确保

行政的实效性，维护和实现公共利益，由行政主体或者行政主体申请人民法院，

对公民、法人或者其他组织的财产以及人身、自由等予以强制而采取的措施。

[4]根据行政强制的定义及特点，笔者认为交通限行措施也不属于行政强制的范

畴。具体有以下几点理由：

第一，从行政强制的实施前提来看，行政强制是针对行政过程中有违反义务或

者义务不履行情况的行政相对人实施的强制，行政强制注重对违法行为的制止。

因此，行政相对人存在一定的违法行为是动用行政强制的前提条件之一，显然，

在公民日常的车辆行驶行为中，很难认定公民的日常驾车行为是违法行为，从

而对其实施交通限行的“行政强制”措施。

第二，从行政强制的行为目的分析，行政强制是行政机关在行政过程中为了方

便行政行为的展开，保护公共利益而不得已采取的辅助性措施。行政强制行为

的严厉性和辅助性决定了行政强制措施应当具有暂时性。当行政强制措施起到

了一定作用，达到了某些目的的时候，就应当及时停止。按照此种角度分析，

根据《北京市大气污染防治条例》，机动车限行措施是在特殊情况下行政机关可

以采取的保护环境的一种辅助性措施，而交通限行措施实施以来，北京市同期

的空气质量确实得到了好转，交通限行起到了一定的作用。但是在这种情况下，

北京市政府没有及时地叫停，而是在“广大市民的支持下”决定继续实施交通

限行措施。由此看来，把交通限行措施视为一种行政强制，在持续时间上就面

临着很大的质疑，况且交通限行措施已经逐渐演化成了治理交通拥堵的主要行

政处理行为之一，并获得了自身独立的政策目的，很难再视为一种辅助措施。

第三，交通限行措施在法律类型上很难进行涵摄，我国《行政强制法》第九条

对行政强制措施的种类进行了列举，包括：限制公民人身自由，查封场所、设

施或者财物，扣押财物，冻结存款、汇款。针对公民个人财物的行政强制措施

只列举了查封扣押两种行为，尽管第五款“其他行政强制措施”作为该条的兜

底条款，但是对于此款也不可扩大理解，应根据一致解释的原则，将其他行政

强制措施视为与查封扣押程度相当的措施。交通限行期间，行政相对人只是被

限制不能在北京市五环以内(不含五环)行驶车辆，该车辆的其他任何权益均未

受到限制，车辆可以在北京市五环外行驶，也可以进行买卖交易等其他一切行

为。因此，将交通限行措施对公民车辆的限制效果与查封扣押等同，在法解释

学上未必行得通。

第四，行政强制作为一种典型的侵益行政行为，尤其要遵循“依法行政”原则，

但是目前交通限行的具体措施的合理支撑仅限于北京市政府的两份通告(《北京

市人民政府关于实施工作日高峰时段区域限行交通管理措施的通告》、《关于对

非本市进京载客汽车采取交通管理措施的通告》)，这样不充分的法条支撑显然

不能将交通限行视为行政强制行为。

(三)行政征收对于交通限行措施的不完全涵盖

行政征收是指行政主体凭借国家行政权，根据国家和社会公共利益的需要，依

法向行政相对人强制地，无偿地征收税、费或者实物的行政行为。[5]《宪法》

第十三条第三款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民

的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”显然之前提到的行政征收与宪法

中规定的征收、征用不是一个概念。根据税收的无偿性和强制性我们可以得知，

行政机关的收税行为是不需要有任何补偿的，因而宪法中的征收征用不包含收

税、收费的行为。而一般意义上的行政征收又不包含宪法法条中的征用，征收

伴随着所有权的转移，而征用则仅意味着使用权的取得。在此，笔者更倾向于

使用宪法上的征收概念，并将征用也纳入征收概念中，在较广的层面上运用行

政征收的概念。理由主要有两点，一是使用既定法律中的语词概念，既符合体

系解释的要求，又能够体现教义学的精神；二是征收征用中的“征”，在语境

中包含了一种商量号召的感情，税费等法定固定的项目不带有这样的色彩。

在这种定义下的行政征收，虽然能够合理地解释交通限行措施执行中的强制力

来源，征收过程中车辆所有权未转移等问题，但是仍然无法很好地涵盖交通限

行措施。

第一，交通限行措施不存在宪法规定的应有的补偿。这种情况下认定为行政征

收必然存在违宪危险。尽管政府在养路费上进行了相应的减免，但是由于养路

费实质上就是汽车使用公路需要缴纳的合理对价，对养路费的减免不能视为政

府的深明大义之举。况且，对配合交通限行的车辆进行行政补偿也是不可能的，

且不说北京目前庞大的机动车保有量引来的巨额补偿数额，京外车辆在同样受

限的情况下如果也给予补偿，更会导致补偿数额的不可估量。

第二，若将交通限行措施视为行政征收行为，该行为也缺乏行政征收所要求的

法定性。行政征收直接指向公民的私人财产，对于此种基本权利的限制必须有

法律上的依据。认为《中华人民共和国道路交通安全法》就是交通限行措施的

法律依据的观点，是只注重形式而不注重实质。笔者认为，所谓的法律依据，

应当是实质上的法律依据，而不能理解为在法律上存在“可以实施交通限行措

施”这样的字眼即可。《道路交通安全法》不能作为交通限行措施的法律依据原

因在于其一，《道路交通安全法》只允许了暂时性的交通管制措施，而北京市交

通限行措施一次就至少为期一年，北京市政府甚至用“通告接力”的方式连续

实施了五年之久，这样的长度恐怕难以符合公民心中暂时的期待；其二，《道路

交通安全法》第一条即表明了立法目的“为了维护道路交通秩序，预防和减少

交通事故，保护人身安全，保护公民、法人和其他组织的财产安全及其他合法

权益，提高道路通行效率，制定本法。”可见一切措施要围绕着保证行政机关

在日常行政过程中的交通秩序，保障公民人身财产安全展开，采取交通限行，

既不是具体的交通行驶中的规则秩序，又没有起到保障公民人身财产安全的效

果。因此难以认为《道路交通安全法》就是交通限行的实质法律依据。

第三，把交通限行措施视为是具有法律依据且合宪的行政处理，也会带来一些

难以处理的问题，一方面，行政征收的本质是国家利用公权力在短时间内收集

资源并达至某种效果的行政行为。交通限行措施本应是解决北京市交通拥堵的

一种不得已的辅助手段，但是现在已经被滥用，政府甚至试图使它成为一种常

态化的措施而不去关注道路拥堵的核心——如道路设计，加宽等问题。这样容

易使征收从一种手段变成一种目的。另一方面，限号期间车辆的物权问题也无

法合理解释，如果政府征收了所有权，则意味着在此期间车辆属于国家，公民

的一切行为属于无权处分，如果政府征用了使用权，则这段期间的车辆处分应

经过用益物权人的同意。由此产生的一系列民法难题也因为行政征收的性质而

难以解决。

三、财产权的社会义务对于交通限行措施性质的合理涵摄

通过以上的分析我们可以发现，北京市交通限行措施的性质排除了行政强制、

行政许可以及行政征收的可能，似乎总有这三种行政处理行为所不能涵盖的部

分。针对这种既有一定强制性，又不予补偿的财产限制，法律制度中将这种单

纯的限制称之为财产权的社会义务。[6]

(一)财产权的社会义务概念的提出

财产权的社会义务最早来源于德国的魏玛宪法，魏玛宪法第十五条规定：“所

有权伴随着义务”“所有权的行使，同时必须有利于公共福利。”[7]在此之前，

魏玛宪法一直采取的是财产权绝对的理念，认为个人对自己拥有的财产有绝对

的所有权。此概念的提出是对之前财产权绝对的观念的一种矫正。人们曾经一

度认为所有权人对于自己所有的财产拥有绝对的权利，任何个人或者集体不能

有丝毫侵犯。但是绝对的拥有也意味着绝对的失去，这种过于强调绝对权利的

观念以及立法让现代生活中的人们深受其苦，在绝对权利的互相挤压下，没有

人的财产权能够充分施展开来。而现代的财产权观念赋予了财产权所有者自身

尊重他人行使同样权利的义务。魏玛宪法中的这种变化，是现代人相对的财产

权观念的觉醒。

从义务的角度来看北京市交通限行政策，认为公民在一定时间内不驾驶机动车

在特定道路内行驶是公民的一种义务。从这个角度能够找到一定法律依据和支

撑。

首先，从《宪法》的角度，我国1954年《宪法》对于财产权采取了这样的论

述，第十四条“国家禁止任何人利用私有财产破坏公共利益”，在1982年修

改后的现行条文中，第十三条第一款“公民的合法的私有财产不受侵犯”，第

三款“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征

收或者征用并给予补偿”从法条的变化中我们可以看到，从原来的禁止人们利

用私有财产破坏公共利益一种消极的禁止到后来的国家可以为了公共利益积极

主动征收，体现了两点，第一，我国宪法一贯主张相对的财产权，要求人们财

产权的行使不影响整体利益；第二，体现了对于个人财产权的行使要求严格和

公共利益的进一步倾斜。这不仅为相对的财产权概念提供了依据，也为出于公

共利益考虑的进一步措施即本文中的交通限行政策提供了基础。

其次，从《民法》角度，在很长的一段时间内，民法非常注重“私法自治”这

个民法价值，认为人们的民事生活应该多一些自由与自治，但是随着我国现代

民法的发展，越来越多的学者将目光投向了称之为“人文关怀”的价值，“人

文关怀就是将‘使人享有良好的生存状态’作为法律的目标，实现马克思所说

的‘人的全面解放’。”[8]人们渴望在现今社会的民法构建中能够体现文明人

生活的理念，以一种良好的状态生存。因此，权利的自我划界和限定成为了惯

常的思想。生活中的道德思想以及民法的一些诸如公序良俗等基本原则等正在

发挥着越来越大的作用。

第三，从《物权法》上看，物权法第七条规定：“物权的取得和行使，应当遵

守法律，尊重社会公德，不得损害公共利益和他人合法权益。”物权法第七条

对于物权的行使从法律上(遵守法律)和道德上(尊重社会公德)拟制了限制，其中

尤其是“不得损害公共利益和他人合法权益”应当作目的解释，不光是禁止积

极的损害他人利益的行为，也同时鼓励以消极的方式为他人权利的行使提供便

利，而北京市交通限行措施，正式基于这样的视角制定的。第八条“其他相关

法律对物权另有特别规定的，依照其规定。”也为这方面地方法规规章的制定

提供了基础。

综上我们可以从各种法律的立法理念及趋势中发现，主张财产权的社会义务是

对绝对财产权概念的一种反思，将每个个体的财产权附上了社会的视角和标签，

强调个人在行使财产权时所应承担的社会义务。此概念提出的社会背景是，随

着公共资源的日益短缺，如今人们很难再享受和强调以前那种绝对的权利，相

反，社会生活中的人们越来越意识到将他人与自己一起关在义务的牢笼里，才

是享受各自权利最好的办法，因此，强调每份权利所附带的社会义务，将人文

关怀精神融入立法成为了现代法律的呼唤。但是随着而来的问题是要找出衡量

义务的标准，分清“不予补偿的单纯限制”和“必须补偿的征收”之间的界限。

防止用义务的思想变相侵犯和剥夺人们财产权的行为。

(二)衡量义务的常用理论标准：特别牺牲理论与期待可能性理论

特别牺牲理论认为[9]，征收是对特定行政相对人在个案中财产利益的个别侵犯，

而财产权的社会义务，则是法律一般性地普遍规定某种财产在特定情况下应当

承担一定的义务。征收是一种有限的具体的侵犯，而财产权的社会义务则是普

遍性的不特定的特殊要求。

期待可能性理论[10]认为应当以国家对财产权的限制程度来区分，主张征收是

对财产权的重大侵害，而社会义务是对财产权的轻微限制。从严重性，持续性

角度考量，如果负担过重，结合上一个标准，已经超出了一般的范围，成为了

独立的，行政相对人个人的特别牺牲的时候，可以认为是一种行政征收行为。

(三)考量交通限行措施本质的其他标准

笔者结合以上两种理论及现有的观点，认为可以从以下几个角度来考量交通限

行措施的本质。

1.从限制程度的角度来考量交通限行措施的本质。根据被限制的权利是否是该

财产的主要用途来判断是一种征收还是社会义务，如果是对主要用途的限制，

意味着是对财产的一种重大的侵犯，则一般可以考虑是一种行政征收，如果只

是对一般用途或者该财产的衍生用途的一种限制，则应当理解为社会义务，如

房屋的所有权，居住权是房屋财产的主要用途，如果只是对租赁租金的涨幅方

面进行一定限制，则可以理解为对该房屋财产设定的社会义务。因此，交通限

行措施在这里可看做是一种社会义务。

2.从功利主义的角度来考量交通限行措施的本质。约翰·穆勒认为，人类所追求

的唯一东西就是幸福，幸福是人类最大的追求，人们所做的一切都是为了达至

共同幸福的目标，如果一个人的牺牲能够促进整个社会整体幸福的增进，则应

当肯定这种牺牲是有价值的。它唯一赞成的自我牺牲，是为了他人的幸福或有

利于他人幸福的某些手段而做出的牺牲[11]所以，当我们对一部分人权利的限

制是为了实现更大多数人的利益的时候，我们就应当肯定这种限制。当限制和

带来的利益相差无几时，这个时候应当将这种限制视为行政征收，通过利益的

补偿来实现最后的功利。交通限行措施本质上是通过对少数人利益的短暂限制

来帮助另外多数人达到幸福。因此可以视为是一种财产权的社会义务。

3.从程序正义和实体正义的角度来考量交通限行措施。从程序正义中寻找实体

正义的智慧，是把握财产权的社会义务的一个角度。其实前面所提到的所有标

准，到最后大部分还是变成了一个有相当裁量空间的浮标。要想真正把握好这

种侵害的限度，就应当通过听证会，公开讨论等方式扩大公众参与，真正的尺

度要在广泛的参与中形成，很多时候引发公众强烈不满的，不仅仅是因为自己

的权利受到侵犯，而是对于自己权利受到侵犯的事实毫无防备，没有能力去阻

止，无法在事前事中以及事后进行把握。因此，将关注的焦点放到程序问题上，

能够更好地让我们把握实体标准。

城市化进程的不断加快和公共资源的日趋减少给我们的公共生活带来了很多难

题，如何在保障现代生活质量和实现国家法律价值之间得到平衡，是我们每一

个法律人应当为之不懈努力的方向。

参考文献

[1]北京市人民政府办公厅:北京市人民政府关于实施工作日高峰时段区域限行交

通管理措施的通告[EB/OL].[2014-12-

24]./gzdt/gggs/.

[2]《关于对非本市进京载客汽车采取交通管理措施的通告》[EB/OL].[2014-

12-24]./gzdt/gggs/.

[3][德]哈特穆特·毛雷尔著.行政法学总论[M].高加伟译，北京：法律出版

社,2000:319.

[4]姜明安主编.行政法与行政诉讼法[M].北京：北京大学出版社，2011:287.

[5]姜明安主编.行政法与行政诉讼法[M].北京：北京大学出版社，2011:269.

[6]张翔.财产权的社会义务[J].中国社会科学,2012(9):100.

[7]林来梵.论私人财产权的宪法保障[J].法学,1999(3):16.

[8]王利明：民法的人文关怀[J].中国社会科学,2011(4):151.

[9]“特别牺牲理论”产生于德国，顾名思义，所谓特别牺牲,是指关系人与其他

人相比承受了不平等的负担,即关系人所承受的不可预期、超过一般牺牲界限的

特别负担。如果义务过重，则可视为特别牺牲.详见：陈应珍：《试论公益征收

补偿的根据：一个比较法的视角》，《中国石油大学学报》(社会科学版)第23卷

第3期，2007(3)：57.

[10]“期待可能性”一词来源于德国，指在个别案件中可对义务人添加义务的

尺度不应当超过人们的预期及损害程度。详见张翔.财产权的社会义务[J].中国社

会科学,2012(9):115.

[11][英]约翰·穆勒著.功利主义[M].徐大建译.北京：商务印书馆，2014：20.

(责任编辑：孙宝云)