浙江省城乡规划条例
英语意大利斜体-蔡国栋
2023年2月15日发(作者：知网查重报告)浙江省建设项目规划选址和用地预审
论证报告编制技术指南
（试行）
浙江省自然资源厅
二〇一九年十二月
前言
为深入贯彻落实国务院关于工程建设项目审批制度改革的决策
部署和省委、省政府深化“最多跑一次”改革要求，浙江省自然资源
厅下发了《关于全面推行建设项目规划选址和用地预审合并办理的实
施意见》（浙自然资规〔2019〕2号）（以下简称《实施意见》）。
《实施意见》提出：根据《浙江省城乡规划条例》、《浙江省建设
项目规划选址管理办法》规定“对城乡空间布局有重大影响的建设项
目，还应当提交选址论证报告”和根据《国土资源部关于进一步加强
和改进建设项目用地预审的通知》、《自然资源部关于做好占用永久基
本农田重大建设项目用地预审的通知》规定，需要修改土地利用总体
规划、出具耕地保护暨占用和补划永久基本农田踏勘论证、节地评价
报告的，不再单独组织技术论证，将规划选址论证报告、耕地保护暨
占用和补划永久基本农田踏勘论证、节地评价报告和修改土地利用总
体规划方案进行归并，开展一次性技术论证，统一编制一个论证报告。
为规范建设项目规划选址和用地预审论证报告编制，明确编制内
容和深度，浙江省自然资源厅制定了《浙江省建设项目规划选址和用
地预审论证报告编制技术指南（试行）》（以下简称《指南》）。
本指南主要技术内容包括：1.总则；2.技术路线；3.报告编制内容；
4.成果要求；5.附则。
目录
1总则..........................................................................................1
1.1编制目的.............................................................................................................................1
1.2适用范围.............................................................................................................................1
1.3编制原则.............................................................................................................................1
1.4编制依据.............................................................................................................................2
1.5论证重点.............................................................................................................................4
2技术路线.................................................................................4
3报告编制内容.........................................................................5
3.1项目概况.............................................................................................................................5
3.2选址意向.............................................................................................................................7
3.3空间规划符合性分析.........................................................................................................7
3.4选址合理性分析.................................................................................................................8
3.5推荐方案.............................................................................................................................9
3.6论证结论和规划条件设定...............................................................................................11
3.7单独论证内容要求...........................................................................................................12
4成果要求...............................................................................13
4.1成果形式...........................................................................................................................13
4.2成果内容...........................................................................................................................13
5附则........................................................................................16
5.1报告基本格式...................................................................................................................16
5.2解释权...............................................................................................................................16
5.3文件发布...........................................................................................................................16
附表............................................................................................17
附表1建设项目系统合理性分析内容一览表....................................................................17
附表2建设项目规模合理性分析内容一览表....................................................................17
附表3建设项目规划条件内容一览表................................................................................18
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1总则
1.1编制目的
为切实履行所有国土空间用途管制职责，深化规划和用地审批制
度改革，提升空间治理能力和行政审批效率，规范建设项目规划选址
和用地预审论证报告编制工作，明确论证报告技术要求，根据《自然
资源部关于以“多规合一”为基础推进规划用地“多审合一、多证合
一”改革的通知》（自然资规〔2019〕2号）和《浙江省自然资源厅关
于全面推行建设项目规划选址和用地预审合并办理的实施意见》（浙
自然资规〔2019〕2号）及有关规定，制定本《指南》。
1.2适用范围
根据《实施意见》规定，以下类型的建设项目需要编制规划选址
和用地预审论证报告：
（一）对城乡空间布局有重大影响的建设项目；
（二）涉及穿越或占用生态保护红线的交通、能源等线性工程和
军事设施等特殊建设项目；
（三）允许纳入用地预审受理范围的占用永久基本农田及占用耕
地规模较大的重大建设项目；
（四）自然资源主管部门认为其他需要进行论证的建设项目。
1.3编制原则
建设项目规划选址和用地预审论证报告，应以国土空间规划（包
括现行土地利用总体规划、城乡规划）为依据，强化底线约束，坚持
生态优先，保护耕地，节约集约用地，统筹考虑各类国土空间要素协
同，注重建设项目的科学性、协同性和可实施性，并遵循以下原则：
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（一）依法依规，严守底线；
（二）突出重点，注重实效；
（三）因地制宜，分类指导；
（四）多方参与，科学决策。
1.4编制依据
（一）《中华人民共和国土地管理法》；
（二）《中华人民共和国城乡规划法》；
（三）《中华人民共和国森林法》；
（四）《中华人民共和国土地管理法实施条例》；
（五）《中华人民共和国自然保护区条例》；
（六）《风景名胜区条例》；
（七）《中华人民共和国森林法实施条例》；
（八）《建设项目使用林地审核审批管理办法》；
（九）《森林公园管理办法》；
（十）《建设项目用地预审管理办法》；
（十一）《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》；
（十二）《浙江省土地利用总体规划条例》；
（十三）《浙江省城乡规划条例》；
（十四）《浙江省风景名胜区条例》；
（十五）《浙江省古树名木保护办法》；
（十六）《中共中央、国务院关于建立国土空间规划体系并监督
实施的若干意见》；
（十七）《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指
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导意见》；
（十八）《中共中央办公厅关于划定并严守生态保护红线的若干
意见》；
（十九）《国务院办公厅关于全面开展工程建设项目审批制度改
革的实施意见》；
（二十）《关于印发全国投资项目在线审批监管平台投资审批管
理事项统一名称和申请材料清单的通知》；
（二十一）《自然资源部关于以“多规合一”为基础推进规划用
地“多审合一、多证合一”改革的通知》；
（二十二）《国土资源部关于全面实行永久基本农田特殊保护的
通知》；
（二十三）《自然资源部关于做好占用永久基本农田重大建设项
目用地预审的通知》；
（二十四）《国土资源部关于改进和优化建设项目用地预审和用
地审查的通知》；
（二十五）《自然资源部农业农村部关于加强和改进永久基本农
田保护工作的通知》；
（二十六）《生态环境部关于生态领域进一步深化“放管服”改
革，推动经济高质量发展的指导意见》；
（二十七）《国土资源部办公厅关于规范开展建设项目节地评价
工作的通知》；
（二十八）《浙江省国土资源厅关于加强建设项目用地预审管理
的通知》；
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（二十九）《浙江省自然资源厅关于全面推行建设项目规划选址
和用地预审合并办理的实施意见》。
1.5论证重点
（一）建设项目是否符合国土空间规划，是否对国土空间规划确
定的空间布局有重大影响；
（二）建设项目是否符合相应的分区准入和用途转用要求；
（三）建设项目是否穿（跨）越或占用生态保护红线，以及确实
不可避让的论证分析；
（四）建设项目是否占用耕地和永久基本农田，占用和补划永久
基本农田踏勘论证分析；
（五）建设项目选址方案比选及合理性分析；
（六）用地规模合理性分析（如建设项目为缺失土地使用标准或
确需突破土地使用标准的，需进行节地评价）。
2技术路线
（一）根据项目情况，明确选址要求；
（二）初步选定选址意向，进行规划符合性分析和选址合理性分
析；
（三）方案比选结论，确定推荐方案；
（四）推荐方案规模合理性分析、生态减缓措施及永久基本农田
补划方案分析（如有）；
（五）项目用地规划条件设定。
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图1技术路线图
3报告编制内容
3.1项目概况
3.1.1项目背景
主要包括项目建设依据、项目建设意义和项目建设地点等内容。
3.1.2项目基本情况
（一）项目分类
本《指南》主要根据项目用地形状、行业类型对项目进行分类，
具体类型如下：
（1）按项目所需用地形状不同：块状项目、线性项目；
（2）按项目行业类型不同：交通类项目、能源类项目、市政公
用类项目、水利类项目、农业类项目、公共服务类项目、其他类项目。
交通类项目：包括铁路、轨道交通、机场、码头、公路、航道、
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其他交通设施等项目等；
能源类项目：包括电力、热力、燃气生产类项目等；
市政公用类项目：包括供应设施、环境设施、安全设施类项目等；
水利类项目：包括水库、水工设施项目等；
农业类项目：包括设施农业项目等；
公共服务类项目：包括文化、教育科研、体育、医疗、福利类项
目等；
其他类项目：包括军事国防类、安保类项目等。
（二）项目概述
主要包括项目名称、项目类型、建设性质、用地性质、用地规模、
供地政策、建设范围、建设规模、投资规模、服务对象和范围、技术
工艺、耗能情况、建设周期与时序安排等。
3.1.3项目选址要求
（一）明确拟建项目在用地面积、区位条件、交通条件、自然条
件、建设条件、所需城市（城镇）基础设施和公共服务设施等方面的
要求；
（二）阐述建设项目在生态重要性等级、农业生产适宜等级和建
设开发适宜等级等方面的可行性；
（三）特殊项目需要进一步说明的其他内容。
3.1.4项目选址原则
结合项目选址要求，阐述该类项目选址的基本原则，符合生态优
先、耕地保护、环境保护和可持续发展，节约集约用地，保障公共利
益和改善人居环境等基本要求。
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3.1.5项目论证依据
对建设项目规划选址和用地预审论证报告涉及的主要法律法规、
政策文件、标准规范和相关法定规划进行说明。
3.2选址意向
根据建设项目选址要求、原则和相关技术规范，初步选定两个或
两个以上切实可行的方案。受客观因素制约，确无其他比选方案的，
应充分说明无比选方案的理由。涉及生态保护红线、自然保护地、Ⅰ
级保护林地、天然林或永久基本农田的建设项目，必须提供尽量避让
方案，进行多方案比选。
3.2.1方案概况
对每个选址方案分别进行论述，包括用地红线范围、用地规模、
选址选线方案等内容。
3.2.2用地现状
阐述不同方案土地利用情况，所涉及农用地（耕地及永久基本农
田或永久基本农田示范区、标准农田，林地及省级以上生态公益林、
Ⅰ级、Ⅱ级保护林地）、湿地、建设用地、未利用地、围填海等各类用
地面积，现状建设情况，地形地貌等内容。
3.3空间规划符合性分析
3.3.1功能分区准入分析
根据国土空间功能分区，分析各比选方案在生态重要性等级、农
业生产适宜等级和建设开发适宜等级等方面的可行性。
3.3.2基本控制线空间关系分析
分析建设项目各比选方案是否涉及生态保护红线，并说明涉及生
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态保护红线的基本情况；分析建设项目各比选方案是否涉及永久基本
农田，并说明涉及永久基本农田的基本情况；分析建设项目各比选方
案涉及城镇开发边界内的强制性管控要求。
3.3.3用途管制符合性分析
分析各比选方案是否符合国土空间规划用途分区管制规则和具
体要求，重点分析是否符合国土空间规划的各级规划用途分区的管制
规则，是否符合分区的空间准入及用途转用规则。如不符合，且确需
修改规划的，应提出规划修改建议方案。
3.4选址合理性分析
从占用或穿（跨）越生态保护红线及占用永久基本农田必要性与
合理性分析、空间布局合理性分析等方面进行多方案比选。
3.4.1占用或穿（跨）越生态保护红线必要性与合理性分析
对国家允许占用生态保护红线的建设项目，要按照先行避让的原
则，从工程、经济、社会等多方面充分说明各比选方案的不可避让性。
对确实无法避让或穿（跨）越生态保护红线的比选方案，要明确其对
生态保护红线环境影响减缓及生态补偿措施。
3.4.2占用永久基本农田必要性与合理性分析
详细说明建设项目各比选方案占用永久基本农田或示范区比选
情况，占用永久基本农田实地踏勘论证情况，充分说明占用永久基本
农田的必要性。如涉及占用永久基本农田示范区的，论证前须先报经
省政府同意。
说明建设项目各比选方案拟占用城市（镇）周边永久基本农田或
示范区具体数量（包括水田面积）、空间位置分布、平均质量等别、平
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均坡度等情况，详细说明通过综合考虑建设成本、工程施工难易度、
占用永久基本农田不同情况，选择拟占用永久基本农田的具体方案，
明确经实地踏勘，各比选方案是否符合供地政策和节约集约用地要求，
是否采取工程、技术等措施，最大限度减少占用永久基本农田或示范
区，充分说明项目选址和占用永久基本农田的合理性。
涉及占用标准农田的，还需说明建设项目各比选方案占用标准农
田的比选情况，充分说明项目选址和占用标准农田的合理性。
报自然资源部用地预审或审批建设用地的建设项目，占用其他耕
地规模较大的（线性工程占用耕地100公顷以上、块状工程70公顷
以上，或占用耕地达到用地总面积50%以上，不包括水库类项目），
要详细说明建设项目各比选方案占用耕地比选情况及实地踏勘论证
情况，充分说明占用耕地的必要性与占用规模的合理性。占用耕地35
公顷以下（不涉及永久基本农田）的建设项目委托设区市自然资源主
管部门踏勘论证，报省自然资源厅备案。
3.4.3空间布局合理性分析
空间布局合理性分析是指建设项目各子系统要素分析，以及与周
边项目的协同效应分析，包括社会效益分析、经济效益分析、项目安
全性分析、历史文化影响分析、交通影响分析、景观影响分析、市政
配套分析等。系统合理性分析主要概述的内容参见附表1。
线性工程项目存在穿越、跨越高铁、高速公路、大型桥梁、高压
走廊等重要基础设施或侵入既有交通基础设施建筑控制区的情况时，
对其可行性要进行专题论证，并充分征求相关部门和专家意见。
3.5推荐方案
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3.5.1方案比选结论
对有两个及以上的选址方案，结合前述分析进行建设项目综合影
响分析比较，并得出推荐方案。
（一）基本控制线占用分析结论；
（二）规划符合性比选结论；
（三）选址合理性比选结论；
（四）确定推荐方案。
3.5.2用地规模合理性分析
根据推荐方案重点分析建设项目所需的用地规模及用地指标，各
类建设项目均需符合国家和地方颁布的土地使用标准和建设标准。对
国家和地方颁布的土地使用标准和建设标准，但因安全生产、地形地
貌、工艺技术等有特殊要求，确需突破土地使用标准确定的规模和功
能分区的建设项目，以及国家和地方尚未颁布土地使用标准和建设标
准的建设项目，需按要求开展建设项目节地评价。水库和水电工程项
目淹没区用地、矿山企业开采区用地、通信和输电线路塔基用地、河
道治理工程用地和引排灌工程用地，不列入建设用地项目节地评价范
围。节地评价的主要内容包括：分析评价建设项目是否符合产业政策
和供地政策；对建设项目总用地规模和各功能分区用地规模进行评价；
对建设项目主要工程技术措施进行分析评价；针对国内外同类建设项
目用地情况，进行先进性比较分析；对建设项目用地存在的主要问题
进行分析等。通过分析，说明建设项目规模和各功能分区用地规模确
定的科学性、合理性，最终确定建设项目总用地和各功能分区用地规
模是否符合节约集约用地的要求。建设规模分析内容参照附表2。
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3.5.3永久基本农田补划方案分析
推荐方案占用永久基本农田或示范区的，须按照“数量不减少、
质量不降低、布局更集中”的要求进行补划并编制补划方案，按照法
定程序修改相应的国土空间规划。补划的永久基本农田必须是坡度小
于25度的耕地，原则上与现有永久基本农田集中连片。占用城市周
边永久基本农田的，原则上在城市周边范围内补划，经实地踏勘论证
确实难以在城市周边补划的，按照空间由近及远、质量由高到低的要
求进行补划（补划的永久基本农田应已纳入年度土地利用现状数据
库）。
要按照永久基本农田划定的要求，以县级行政区为单元，详细说
明补划的永久基本农田或示范区的规模（含水田面积）、空间位置分
布、平均质量等别、平均坡度等情况。补划城市（镇）周边永久基本
农田或示范区的，以县级行政区为单元，详细说明城市（镇）周边补
划的永久基本农田或示范区的规模（含水田面积）、空间位置分布、
平均质量等别、平均坡度等情况，附补划的永久基本农田分布示意图
（包括城市（镇）周边范围线）。若城市周边确实没有补划空间的，需
充分说明理由。同时需先提交占用和补划永久基本农田数据库并通过
省级质检。
如涉及占用标准农田的，宜明确相应的补划方案；未明确的，需
将相关费用纳入工程概算。
3.6论证结论和规划条件设定
根据推荐方案得出论证结论，提出建设项目规划条件设定建议。
（一）项目适宜建设地点，块状项目确定用地范围、用地规模，
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线性项目确定用地范围、用地规模、路径方案走向；
（二）建设项目规划条件，具体内容详见附表3；
（三）占用或穿越生态保护红线是否必要、合理，以及相应的环
境影响减缓及生态补偿措施；
（四）占用永久基本农田是否必要、合理，相应的补划方案及占
用耕地耕作层土壤剥离方案是否可行；
（五）规划修改建议；
（六）有关交通、环境保护、景观、林业、文物保护、防灾减灾、
市政设施、公共设施和其他基础设施的规划要求；
（七）其它建设性意见（如落实用地相关费用情况，对拟占用耕
地的耕作层土壤剥离做出统筹安排，对耕作层剥离再利用资金落实情
况进行说明等）。
3.7单独论证内容要求
建设项目单独编制规划选址论证或用地预审论证报告的，可参照
本《指南》相关内容进行编制。
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4成果要求
4.1成果形式
建设项目规划选址和用地预审论证报告成果包括说明书、图件和
附件三个部分，以纸质版和电子版两种方式提供。报告编制单位对论
证报告结论的科学性、真实性、可行性承担相应责任。
4.2成果内容
4.2.1说明书
说明书主要表达项目概况、初步选址意向、规划符合性分析、选
址合理性分析、规模合理性分析、论证报告结论等，文字表达应当规
范、准确、清晰。
4.2.2图件
图件是用图像形式表达论证报告的相关内容，图件所表达的内容
与要求应与说明书相应内容保持一致，其中主要图件应采用2000国
家大地坐标系、85国家高程基准。论证报告图件应包括但不限于以下
内容：
（一）区位分析图。在行政区划图、相关规划图等图件上，标明
建设项目各比选方案所处位置；
（二）建设项目用地现状图。在地形图或遥感影像图上（范围需
涵盖建设项目拟选址位置及其周边地物）标明各比选方案用地范围及
其周边地物情况，包括自然资源、主要基础设施廊道等。标明各比选
方案用地范围内土地利用现状情况。涉及生态保护红线或永久基本农
田的建设项目，必须提供符合相关要求的图件；
（三）空间准入分析图。标明建设项目各比选方案与生态保护红
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线等基本控制线的关系，标注占用情况；
（四）永久基本农田占用与补划方案图。对建设项目推荐方案占
用永久基本农田的，出具永久基本农田占用和补划方案图；
（五）规划符合性分析图。与各比选方案所涉及的各类空间规划、
其他专项规划的相关内容进行比对，标明是否符合；
（六）规划修改建议图。推荐方案涉及各类空间规划、其他专项
规划修改的，应标明修改的主要内容，并附上规划修改建议图；
（七）规划平面图。块状项目应出具总平面方案图，标明用地范
围、用地面积、用地性质、防护距离等要素。
线性类项目应标明用地范围、用地面积、控制点坐标、转弯半径、
防护距离等要素。建设项目如与高铁、高速公路、大型桥梁、高压走
廊、重要管线等重要基础设施交叉穿越、跨越的，应标明穿越、跨越
点的位置。
图件可视项目具体情况进行增减、拆分或合并，图件应采用与地
形图相应的整数比例，应能清晰表达项目拟选址与相关要素的空间关
系，重要节点宜用1:2000精度地形图分析研究。
4.2.3附件
（一）支撑规划选址的相关内容，包括相关报告结论和有关部门
关于项目建设或选址意见的函件等；
（二）会议纪要、有关部门及专家评审意见和意见落实情况说明；
（三）数据库资料：包括文档资料、矢量数据、表格、图件、土
地调查实地影像资料及相关附件等电子格式资料；
（四）需要说明的其他资料和分析内容。
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5附则
5.1报告基本格式
（一）封面；
（二）扉页（包括资质证书页、报告编制单位盖章页）；
（三）专家审查会意见（成果稿需纳入）；
（四）专家意见修改说明（成果稿需纳入）；
（五）目录；
（六）报告正文；
（七）图集；
（八）附件。
5.2解释权
本指南由浙江省自然资源厅负责解释。
5.3文件发布
本指南自印发之日起试行。
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附表
附表1建设项目系统合理性分析内容一览表
分析内容主要结论
社会经济效益分
析
重点分析项目经济效益情况，以及项目实施后对社会经济
发展、维护公共利益等方面所起的作用。
项目安全性分析
重点分析项目对城乡公共安全的影响，分析项目建设期间
和建成后若遇紧急情况，是否会对环境安全产生危害。
历史文化影响分
析
重点分析项目建设对世界自然遗产、世界文化遗产、历史
文化名城（名镇、名村）、历史文化街区及文物保护单
位、历史建筑、历史地段、大遗址、地下文物埋藏区等保
护造成的影响。
交通影响分析
重点分析项目建设期间及建成后对影响范围内城市或区域
交通可能造成的影响程度。
景观影响分析
项目建设对自然和人文景观视觉环境、视线通廊等可能造
成的影响，提出对建设项目及周边后续项目性质、用地规
模、开发强度、建筑体量、建筑高度、建筑色彩等方面
的控制要求。
市政配套分析
重点分析场地交通、供水、排水、供电、供热、供气等外
部条件以及生活服务设施配套情况能否满足项目要求。
附表2建设项目规模合理性分析内容一览表
建设项目分析内容
公共服务类项目
公共建筑或设施的类型、建设规模等级、服务半径（服务范围）、
服务人口规模、用地面积、容积率、建筑密度等。
交通类项目
交通运输需求、生产生活出行需要、建设规模等级、辅助和配套
设施要求、用地指标等。
能源类项目
设施类型、规划容量、建设规模等级、辅助和配套设施要求、用
地指标等。
市政公用类项目建设规模等级、辅助和配套设施要求、用地指标等。
水利类项目设施类型、建设规模等级、辅助和配套设施要求、用地指标等。
农业类项目设施类型、建设规模等级、辅助和配套设施要求、用地指标等。
其他类项目建设规模等级、配套设施要求、用地指标等。
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附表3建设项目规划条件内容一览表
项目类型规划条件内容
块状项目
强制性条件
用地范围、用地面积、用地性质、容积率、建筑密度、
绿地率、建筑后退线、出入口设置、防护距离等。
引导性条件用地兼容性，对项目周边可建项目类别、控制距离提出要求。
线性项目
强制性条件用地面积、防护距离、交叉穿越点范围及安全距离等。
引导性条件用地范围、坐标点、周边可建项目类别、控制距离等。
备注：强制性条件是指建设项目必须符合的规划条件；引导性条件是指建设
项目允许有选择、可参考的规划条件。