2024年3月23日发(作者：)
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《行政伦理与职业道德》讲座之三 鄯爱红 北京行政学院教授 国外行政伦理发展概要 内容提要 一、国外行政伦理规范体系 二、国外行政伦理规范的实施 三、国外行政伦理建设的启迪 国外公事员行政伦理发展概要 构建合理的行政伦理并有效地实施，增强对公职人员的鼓励，强化对公共权利的约束，成立廉洁、高效的行政管理体制，是现今世界各国一路关注的现实课题。西方发达国家拥有现今世界较为成熟而行之有效的公事员制度，其中很重要的内容是行政伦理教育培育和体制机制，借鉴发达国家行政伦理建设的相关经验，对健全和完善我国行政伦理具有重要意义。 一、外国行政伦理规范体系 行政伦理精神
行政伦理规范 （一）行政伦理精神 行政伦理精神直接受政府的本质和政府管理趋势的影响。与今世公共管理相适应的行政伦理精神主要包括： 忠于国家； 高效服务； 清正廉洁； 公正平等。 一、忠于国家 “忠于国家”的爱国主义是世界各国是公事员的大体精神。由于各个国家的政治、历史和文化不同，忠于国家的内含和要求各不相同，但由于公事员职业的特殊性，各国公事员的职业精神中无不包括“爱国主义”内核。 美国著名学者乔治?弗雷德里克森在《公共行政的精神》一书中指出：“在美国，咱们把公共服务中的大体道德责任界定为乐善好施的爱国主义：一种对美国人民的无穷的爱”； 《瑞士联邦公事员法》规定：“公事员的所作所为应当符合联邦利益，不做有损联邦的事情。”法国要求公事员尽忠国家，“国家至上”是其首要的道德义务。1
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新加坡官员必需树立为国民服务的思想和奉献精神。 二、高效服务 发达国家公事员高效服务精神来自于其公事员制度的职位分类和功绩制原则。 职位分类法的主要目的不仅是实现“同工同酬”、“适才适所”，更重要的是要提高公共服务的管理效率。 功绩制原则。主要内容包括：公开考试；机缘均等；择优录用；按工作实绩评定升迁、奖励；实行统一工资和同工同酬；非因过失不得辞退等。 职位分类法和功绩制，都是通过明确规则的成立，使公事员从政治忠诚导向过渡到业绩导向，增进和强化个人心里信仰、道德体系和职业精神，即要求公事员具有高效服务意识，追求卓越的精神。 3、清正廉洁 清正廉洁是世界各国公事员最大体的职业道德精神。这一意识来于为纳税人服务的公仆意识。在西方，公民和公事员都有强烈的纳税人意识。纳税人的税款供养了公事员，公事员应当忠于职守，清正廉洁，心系纳税人，甘愿当公仆。对公事员的教育、管理和监督形式多样，已经形成一套周密、成熟的体系，对于更好地在公共服务领域工作，维持清正廉洁，维持国家机械的正常运转发挥踊跃的作用。 北欧国家普遍以为“文化是制度之母”，十分重视廉政文化的培育，公民养成了遵纪遵法的良好习惯，以权谋私被视为令人唾弃的行为。这些对公事员的廉洁自律、对全社会形成崇廉、尚廉的好风气有极大的影响力。 4、公正平等 平等是西方文明旗帜中最重要的一面，所有的人都是平等的，从人的生理心理需要，到人的尊严及社会机缘等方面都应该是平等的。 1789年法国大革命摧毁了2
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旧的官吏制度，就确立了近代国家公事员制度的公正平等精神。《人权与公民权宣言》指出：“所有公民在法律上之地位一概平等，故政府官吏之任用亦应平等。除以才能道德为按照外，不该受其他条件之限制。” 美国《独立宣言》中说：“人人生而平等，造物者给予他们若干不可剥夺的权利，其中包括生命权、自由权和追求幸福的权利。为了保障这些权利，人类才在他们之间成立政府，而政府之合法权利，是经被治理者的同意而产生的。” 政府的存在是保护社会的公正平等，新公共行政学派超级推崇罗尔斯的社会公平思想。公平作为行政管理的基础价值，也是公事员大体的职业理念。公事员应把保护社会公平正义作为职业价值追求。 （二）外国行政伦理规范 一、忠于宪法，不得有损害宪法的行为 宪法是国家的根本法，是社会一路体的最高价值体系，具有约束一切国家权利的最高效劳。公事员是公民整体利益的服务者，也是国家整体利益的保护者。基于宪法的这一地位和公事员的职责，公事员首先要对宪法负责，承担宪法的责任。各国宪法普遍规定了遵守、拥护宪法为公事员的义务。 如德国宪法明确规定公事员对国家和宪法负有忠诚的义务，并成立了相应的警示制度。为了催促公事员忠实履行忠于宪法的义务，德国宪法法院通过裁决的形式警示公事员在工作中要恪尽职守、尊重宪法。 宪法宣誓制度也是世界大多数国家公事员任职的一项法律程序。在美国、德国、韩国、俄罗斯等国宪法规定，公职人员在履行职务前必需向宪法宣誓，通过宣誓培育公职人员对宪法和国3
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家的情感和责任心。 二、恪尽职守，不能玩忽职守 忠于职守包括遵守时间；求真务实。玩忽职守、贻误工作、不履行或 者不正确履行职责，工作中马虎轻率，敷衍塞责，给工作造成损失等 ，都要承担相应的责任。 《美国政府部门伦理准则》规定：“应尽职尽责地工作，尽最大尽力履行其义务”。 《瑞士联邦公事员法》规定：“公事员执行公事不得筹备私事，应将全数劳动投入公事”，“公事员应忠于职守，克尽职责。所作所为应当符合联邦利益，不做有损联邦的事情。” 德国《官员法》规定，官员应当全力以赴地献身于他的职业，他应当无私地赤诚地对待他的职业，以他的实际行动捍卫联邦大体法所指的自由、民主的大体秩序。日本的公事员道德强调，公事员与国民的关系，是服务与接受服务的关系，所有公事员作为全部国民的勤务员，必需为公共利益而工作，服务的根本标准是，全力以赴，专心致志。 3、廉洁奉公，不能以权谋私 严禁利用权利、地位和影响力直接或间接地谋取任何私利是各国公事员职业道德立法的最重要方面。国外对公事人员的廉政规范，主要包括两种形式，一种是在《公事员法》中规定廉洁自律的条款，另一种是制定专门的廉政准则。这些廉政立法的主要内容大致有以下方面： （1）限制接受礼物的规定。
（2）限制政府官员兼职， （3）对政府官员离职后利用原职位的影响取得不合法利益的限制规定。 （4）公事员必需进行财产申报。 4、履行职责，服从命令 行政组织是品级制的科层结构，公事员是其中占据必然职位的组织支点，他们执行命令的态度和4
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能力关系到组织的权威和效能，因此各国把忠实地履行职责，执行命令看成公事员的道德要求之一。 《法国公事员总章程》规定：“无论哪一级的公事员都有责任执行委托给他的任务。承担这一公职的公事员应对其主管部门的行政长官负责，执行行政长官交给他的指令。” 法国《公事员权利和义务法》规定，所有的公事员，都要对给予他的任务执行情况负责。他应当与上级的旨意维持一致，除非级别明显不合法或对公利有严重损害的情况。他不能摆脱由于他的手下的责任而落到他肩上的责任。 瑞士要求公事员“认真而合理地”执行上级命令。 德国《官员法》规定公事员有义务执行他的上级公布的规定和贯彻他们的具体方针。只要这样做不涉及下述情况，即按专门条例规定，官员不受领导人指示约束，而只服从法律。 五、注重品貌，不得形象不端 公事员的品行、言谈、举止等关系到国家和政府的尊严和威信。良好的品行和形象成为对公事员精神风貌的一项要求。 如日本《国家公事员伦理规程》规定，公事员要以身作则，要时刻注意到自己的行为不要给公事员形象带来不良的影响。《瑞士联邦公事员法》规定：“公事员执行公事时和在公事之外所持的态度都应受人尊重，并享有公职所要求的信赖。公事员无论对上级，对同事或对下属都应讲求礼貌。公事员对公众也应持一样的态度。” 德国对公事员的形象也有严格规定，要求公事员必需注重公众形象，上班时男性必需穿长裤、衬衣，女性穿裙子、高跟鞋，但不能穿超短裙等性感装束。 二、国外行政伦理实施 一、5
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行政伦理法规化 行政伦理法规化，就是以立法的形式把行政伦理规范肯定下来，以国家强制力保证它的有效实施。 背景： 20世纪60年代开始，世界舞台上出现了一系列事件和社会问题，诸如越南战争、水门事件、石油危机、通货膨胀等。这些问题引发了严重的信赖危机。许多国家都采取了以提升公事道德为核心的行政伦理建设。1975年，西欧、日本和北美学者形成了一份关于治理危机的报告，在人们反思的诸多问题当中，比较突出的就是公众对于公共机构信赖程度的急剧下降。譬如在美国，1958年，有73%的公众信赖联邦政府，而到1994年下降到15%。针对信赖危机现象，各国日趋重视行政伦理建设问题。尤其注重提高公共服务机构伦理道德水准 。 一、行政伦理法规化 美国的职业道德立法居于领先地位。 早在1829年，美国邮政管理局局长就公布了美国第一部伦理法典。1978年，美国国会通过了《政府道德法案》。1989年11月布什总统签署了国会通过的《政府道德改革法》。 1991年政府道德办公室公布了《美国行政部门雇员道德性为准则》，1992年又对其进行了修改，在礼物、利益冲突、职权行使、兼职、职外活动等多方面做出了详细规定。 到1999年，美国已经有30多个州公布了道德法规。 2002年，美国联邦道德规范局对以前公布的公事员道德法规和实施细则进行了集中编撰，发布了《行政官员道德性为准则》，对公事员的行为进行了详细的规定。 一、行政伦理法规化 法、德、英、荷、挪威等发达国家都前后公布了行政伦理法典。 加拿大1994 年公布了6
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《公事员利益冲突与离职后行为法》。 2003年9月1日开始实施具有法规性的《公共服务的价值与伦理规范》。该伦理守则突出强调了公共服务的价值和伦理，以指导和支持公事员的职业行为。 1998年，经济合作与发展组织发布的《公共服务道德管理原则》指出：为推动公共服务中的道德性为，成员国需要采取行动，应给担任公职的公事人员提供明确的道德规则和指南，确保体制和制度的良好运行。 一、行政伦理法规化 在亚洲，韩国于1981年公布了《韩国公职人员道德法》，韩国《公职人员道德法》，包括三大主要制度，即：公职人员财产记录制度、礼物申报制度与就业制度。可是那时的执政者深知上台进程中的金权交易、官商勾结问题，若严格实施财产记录制度必将惹火烧身，因此没有真正实施这一政策，而实施了非公开原则。 1993年金泳三执政后，又通过了以高级公事员财产公开为主要内容的《公职人员伦理法》修正案，进一步为财产申报制度等反腐败政策奠定了法律基础。2001年8月，《避免腐败法》在国会得以通过。以这些法律办法有效遏止住了腐败的泛滥，新加坡、印度等许多亚洲国家也都有了明确的行政道德法规。 各国行政道德立法情况各有不同，但其形式大致可分为“专门行政道德法典”；“宪法、行政法和刑法典中的有关规定”和“职业守则及法律实施细则”三种。 二、成立专门的职业道德管理及监督机构 世界各国都成立了不同形式的公事员道德管理监督机制。 在道德监督机构的设置方面，美国成立了一套事权统一的专门的道德监督机构。7
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如“美国众议院设置有‘众议院伦理委员会’，其有权对众议院议员和雇员进行监督。1979年7月成立了美国政府伦理办公室，它是美国的一个重要的行政伦理管理监督部门，该机构最初隶属于人事管理局，1989年按照1988年通过的《政府道德办公室再授权法案》的规定，又成为独立机构，它直接向总统、国会和国务院负责，负责对全国430万联邦公事员的道德监督。 在美国，除在国会和联邦政府设有伦理委员会和伦理办公室等机构外，政府的其他许多部门也都设有伦理方面的办事处。各州、市也设有道德办公室或道德委员会。如德克萨斯州于1992年设立了伦理委员会。目前，全美国负责伦理事务的专职和兼职人员多达一万多人” 。 二、成立专门的职业道德管理及监督机构 在社会监督方面，美国政务高度公开透明化与相关的法律支持为新闻媒体的监监工作提供了客观条件，如美国在1974年公布的《情报自由法案》明确规定新闻界有权揭露政府官员个人的违法失职行为和贪污、受贿、以权谋私等问题，行政部门有义务向新闻界提供政府活动的政治信息以保证新闻界的监督。这使媒体成为不专门服务于某一党派或派别，在必然程度上超越政治派别来约束公职人员施政行为的一支独立的社会力量。很多公事员的道德丑闻是在新闻媒体的跟踪调查下得以曝光的，很多公事员一旦道德丑闻被公之于众，其作为公事员的职业生涯也就随之结束。如美国前总统尼克松因为“水门事件”而下台。 另外，美国的一些由私人发起的非盈利民间组织机构也发挥对公事员道德进行社会监8
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督的作用，如设在芝加哥的“改良 政府工作协会”是由私人发起的非官方的监督组织，宗旨是要查出政府中的违法渎职行为。
华盛顿市有“公仆廉政中心”、“公事
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