基层政权组织
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2023年3月20日发(作者：introduced)基层群众自治中的党组织作用探析-权威精品
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【摘要】基层群众自治制度是具有中国特色社会主义
政治制度的重要组成部分，包括城市居民委员会制度和农村村
民自治委员会制度。党的基层组织是党的全部工作和战斗力的
基础，是贯彻落实党的路线、方针、政策和各项工作任务的战
斗堡垒。文章以山西省阳泉市城区新华东街社区为案例，探讨
基层党组织在基层群众自治中的作用。
【关键词】基层群众自治党组织城市社区
城乡社区是发展基层民主的基本单位，党的十八大报告
指出：“在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中实行群
众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，是人民依法直
接行使民主权利的重要方式。要健全基层党组织领导的充满活
力的基层群众自治机制，以扩大有序参与、推进信息公开、加
强议事协商、强化权力监督为重点，拓宽范围和途径，丰富内
容和形式，保障人民享有更多更切实的民主权利。”①这为在
新形势下开展基层群众自治指明了方向。
基层群众自治与基层党组织关系
社区居民委员会，是指我们平日里所说的“居委会”，
其服务对象是城市的非农业居民。在《城市居民委员会组织
法》中，将社区居民委员会定义为自我管理、自我教育、自我
服务的群众性自治组织。②社区自治在我国的基层自治中属于
一种由政府主导的制度创新，其宗旨是要将居民自己参与社区
的管理变为现实，将权力还之于民。在我国，自上而下的单一
行政管理模式一直是城市治理长期沿用的，但是已明显不适应
我们现在日益开放的城市社会。相较于传统城市而言，现代城
市具有多样性和复杂性，这种不同于以往的独特性质需要构建
一种结构合理、功能齐全、社会成员可以共同参与治理的新型
社区。
我国基层群众自治需要基层党组织的组织和引导，党的
基层组织是基层群众自治得以发展的重要政治力量。③社会个
体作为基层群众自治的主题，其结构是多元化的，而自治组织
想要在纷繁复杂的社会中谋求发展，就必须有一个主导力量来
把握其前进的脉搏。在我们国家的政治生活和社会生活中，这
个主导性的力量自然是党的基层组织。就本文而言，新华东街
社区党总支（全称为中共阳泉市城区南山路新华东街社区党总
支）受山西省阳泉市城区南山路街道党工委直接领导，党总支
设党支部书记1人、副书记1人、委员3人，总支包含三个党
支部共78名党员。社区体制改革后，有些人错误地将社区党
组织与社区组织割裂开来，认为他们之间是不相关甚至是对立
的。这种看法是对新体制下的社区党组织认识的误区，实际
上，社区党组织是基层政权组织与社区自治组织之间的中间桥
梁，它既要向下传达上级街道党工委的指示和意志，又要向上
反映社区居民的民情和意愿。
中国共产党一直把人民群众的利益放在首位，作为党在
社区的基层组织，社区党组织吸纳了社区居民当中的先进分
子，负责向上级党组织和相关的政府部门反映群众的呼声，其
权力来自于社区居民的信任和委托。社区党组织通过自身所代
表的价值观念和意识形态体现自己在社区中的地位，通过为居
民服务凝聚人心，而不是那种直接的行政权力。这就决定了社
区党组织不仅不是社区自治能力发育的障碍，反而是推动社区
组织自治能力提高的内在力量。
阳泉市城区新华东街社区党组织作用的典型经验
山西省阳泉市城区新华东街社区是2001年7月社区体
制改革后，由原来的小将沟、长征、百草堰东三个居委会合并
组建的。辖区东起小将沟，西至阳光广场，北达新华东街，总
面积1.36平方公里，辖区内有林业局、新华中学等2个单
位。
山西省阳泉市城区新华东街社区的基层群众自治工作卓
有成效，社区党组织在其中发挥不可替代的作用。
社区物业自治（民主协商）。新华东街社区原先位于百
草堰，辖区内是一个类似于盆地的大坑，居民楼建在边缘地
带，坑内垃圾乱堆、污水横流，一度被列为难以治理的脏乱差
地带。职工上班、学生上学都要经过这个大坑，爬过人工凿出
的土台阶，越过垃圾污水，忍受难闻的恶臭和肆意乱飞的蚊
蝇，常常是晴天一身土，雨天一身泥，冬天下雪结冰时还经常
发生滑倒摔伤事件。对此，居民们苦不堪言，要求改善居住环
境的愿望日益迫切，但是一直苦于没有一个强有力的个人或组
织将大家召集起来。
2001年，新华东街社区组建成立，新任书记通过挨家
挨户走访询问的形式，将社区居民的真实愿望和利益诉求整理
成册，成立了社区物业自治管理小组，小组成员由社区党组织
细致审查、择优推荐，然后召开社区居民代表大会进行民主选
举产生。社区居民选举信任的人参加小组，而小组中的每位成
员又是居民中的一份子，由他们来代表社区居民的共同利益，
去征求辖区内企事业单位、私营业主以及居民们的意见。一方
面，将社区居民的利益诉求反映给相关政府部门，另一方面，
在寻求上级主管部门帮助的同时，积极组织大家亲身参与社区
环境的改善工作，号召辖区内各单位、业主捐款，有钱的出
钱，有力的出力，使每位居民都参与社区环境改善的工作。
在亲手改造居住环境的过程中，遇到任何困难和问题，
社区物业自治管理小组都会召开社区居民代表大会进行讨论，
居民们经过集体讨论，相互沟通，消除分歧，最终达成共识，
提出行之有效的问题解决方案，然后再由小组工作人员征求其
他居民的意见，凡是有重要决议都必须要召开“社区民主听证
会”。现在，新华东街社区内绿地面积达12450平方米，位于
社区南部的阳光广场总面积达4.05公顷，是全市唯一由社区
管理的广场，辖区内树木茂密，环境优美，配套设施完善，而
阳光广场更是成为居民们休闲娱乐健身的重要场所。
社区物业自治是社区治理的需要，社区管理上遇到瓶
颈，政府无法包办，物业公司又需要大量的资金，那么，改善
生活环境就只能依靠居民自己了。对于社区居民个人来说，改
善居住环境是每位居民的迫切需求，但是，因为没有人来组织
鼓励引导居民自我管理、自我服务，大家都只是心存想法却不
去动手实施，所以问题一直得不到解决。在这个时候，基层党
组织及时发现问题并迅速成立自治管理小组，得到了居民们的
认可和支持，基层党组织通过恰当的工作方法，倾听群众心
声，了解群众意见，得到了社区居民们的信任，此后成立自治
小组就具备了一定的群众基础。而这个自治小组本身的发展，
需要有一整套切实可行的工作方法和规范，其中的根本原则是
民主协商，自治的本质在于民主，这个民主不是某个人的专
权，也不是某些人的专断，只有每位社区居民都参与其中，这
种自治才能实现。协商民主最大的意义在于让每一位社区居民
都有权利、有机会充分表达意愿、讨论分歧，最终达成共识，
社区居民可以充分参与社区的公共事务和政治生活，通过各种
渠道充分发表意见，与政府平等对话与交流。社区人员
管理科学化（登记卡制度）。新华东街社区共有居民2491
户，居民8033人。党支部设党支部书记1人、副书记1人、
委员3人。社区居委会由6人组成，设主任1人、副主任1
人、委员4人，社区管理党员78人。如何管理社区居民，如
何管理党员成为社区管理的重点。新华东街社区自创社区党员
登记卡，自每位党员的组织关系迁入之日起，其个人信息就会
填入登记卡并装入社区党员管理手册，登记卡内容包括文化程
度、婚姻状况、入党时间、所属支部、工作单位、家庭住址以
及联系电话等，每位党员都有一个不重复的固定编号，其组织
关系迁出或身故，党员登记卡也随之撤出。
此外，社区还建有老年人健康情况登记卡，辖区内70
岁以上的老年人都拥有一张详细的健康情况登记卡，登记着老
年人的既往病史、家庭病史、赡养方式和个人习惯，并对其生
活自理能力进行评级，如吃饭、穿衣、吃药、上厕所、打电
话、购物能力是否良好等，从而分为一级监护、二级监护和三
级监护三种类型，社区工作人员按照登记表情况确定走访频率
并定期走访，了解老人生活状况和需求，并给予帮助。社区工
作人员将社区内居民楼绘制成为平面透视图，每位党员居住的
具体楼层门户用彩色墨水笔标出并写明编号，一旦有突发事件
发生，通过平面图和党员登记卡索引，就可以在最短时间内通
知距离最近的党员赶赴现场对事件进行处理，对居民进行帮
助。同时，群众在遇到突发事件时，也可以主动寻求就近党员
的帮助，形成一种党员与群众之间的双向互动。
在基层群众自治中，党组织发挥着积极的组织作用，通
过对党员的标准化管理，实现党员自身管理的制度化与严格
化。评价党员的先锋模范作用，必须看他们在为群众真正做事
情时的态度、在遇到突发情况时的应急应变能力、在个人利益
与群众利益发生冲突时所作的取舍。同时，在共同面对并解决
问题的过程中，党员与群众同心协力、共度难关，巩固了党的
群众基础，使党群关系更加融洽，感情也更加深厚。
困难人员帮扶办法与社区特色便民服务（输血与造
血）。对于社区内的无业人员，将发放救济转向寻找岗位。社
区党组织设立“扶贫帮困救助岗”和“劳动就业联络岗”，每
个岗位都有一名值班党员，一岗一责的首问负责制度，要求按
照“谁接待，谁负责”的原则，接待前来咨询办事的居民或反
映相关事项的群众，限时办理和答复。他们深入楼院，了解居
民生活现状，对困难群众发现一户、帮扶一户、解困一户。积
极寻找劳动就业岗位，为社区再就业平台提供各种用工信息，
对于“零就业家庭”进行登记注册建立就业档案，然后联系辖
区内的企事业单位和私营业主，寻找合适的用工岗位，促使社
区无业人员实现再就业，学会自力更生。
新华东街社区建立党员365便民服务网点，包含医疗保
健、家政服务、中介咨询、礼仪服务等四个部分，下设卫生服
务站、心理咨询室、上门理发、私家小厨房等。这些便民服务
网点归社区管辖，不仅为社区居民生活提供了便利，还在一定
程度上增加了就业岗位，解决了一部分无业人员的就业安置问
题。通过这些举措，社区的无业人员走出家门，走向社会，重
新融入到社会主义建设的大军当中，积极参与社会公共生活，
贡献自己的力量，并提高了自己的生活水平和质量。同时，无
业人员的减少大大推动了社区的安全与稳定，在一定程度上消
除了一些影响社区治安的因素。想要实现真正的基层群众自
治，关键在于培养和树立群众的自我管理、自我教育、自我监
督、自我服务意识，变被动为主动，变等待为行动，让大家意
识到自治的重要意义，并把这种意识融入自己的思想观念中，
将其变为和谐社区建设的有力推手、强大助力。
基层群众自治中的党组织作用
引导作用。新华东街社区作为一个为社区居民服务的基
层党组织，如果以一种高高在上的领导者的姿态去管理社区群
众，无疑会与社区居民们产生距离感与陌生感，甚至遭到居民
们的厌恶与排斥。基层党组织自发主动地调整自身与社区组织
之间的关系，将领导与被领导、命令与服从的关系调整为引导
与协助、服务与监督的关系。
在社区居民管理方面，既要“有所为”，又要“有所不
为”，前者是指基层党组织要主动承担起引导、组织、鼓励、
服务的作用，明确自身的职能。后者是指将社区居民享有的权
力、承担的义务全部都归还给社区居民，调动社区居民自我管
理、自我监督、自我教育、自我服务的主人翁意识，提高社区
的凝聚力和向心力，激活基层群众自治机制，让每位社区居民
都参与社区的管理与建设。作为社区建设主体的社区居民，要
想实现社区自治，就必须要将政府主导逐步转变成为自我主
导。在此转变过程中，一方面要提高作为居民自治法定主体的
社区自治组织的能力，因为这直接制约着居民自我管理能力的
发展；另一方面要创造一个宽松的环境，形成居民自发的参与
网络，使居民的自我管理、自我教育、自我监督、自我服务能
力不断提高，引导社区由行政管理向自治转变。
组织作用。社区党组织的作用是要把社区党员有效地组
织起来，发挥党组织在社区建设中的领导核心作用以及社区党
员的先锋模范作用④，充分利用社区资源来解决社区问题，最
大限度地动员和组织社区居民，整合社区资源，引导和帮助社
区居民实现自我管理、自我教育和自我服务。⑤在新华东街社
区中，新的体制改革后，政府与社区之间、社区居民委员会与
社区党组织之间的关系不断调整，通过一定比例的交叉任职使
一些政治、文化素质较高的同志把握社区整体的发展方向，并
向社区居民群众宣传和贯彻党的路线、方针、政策以及国家的
法律法规，团结社区居民群众走向自治、善治。
在新华东街社区，社区党员登记卡、社区老年人健康情
况登记卡、家庭文明和谐卡的建立，就是在社区人员管理中逐
步实现科学化。党员分布透视图的绘制也是为了积极发挥党员
的先锋模范作用。通过这些方法实现对社区居民群众的服务。
基层群众自治的组织形式应逐步走向规范化与制度化，但是组
织的这些特点也可能成为摆设、流于形式，无法保证组织有效
的运作。基层自治组织的产生，不是来源于自上而下的命令，
而是来源于自治的需要。
服务作用。社区党组织的工作重点在于服务群众，把执
政为民理念真真正正落到实处，想人民之所想，急人民之所
急，夯实社区党组织的群众基础。对于社区党组织而言，为群
众服务既体现了党的根本宗旨，也体现了社区自治组织的根本
性质，通过服务群众、服务社区，凝聚群众、凝聚人心，使党
的群众基础不断扩大，党的执政地位不断巩固。因此，社区党
组织要把群众是否满意作为检验工作质量的重要标志，建立一
个服务型的基层党组织，与社区居民建立深厚感情。要充分发
挥党员先锋带头作用与自身的优越性，将社区群众凝聚到党组
织的周围，使他们产生归属感与认同感，自觉自愿地将社区利
益与个人利益融合起来，从而实现真正意义上的自治。
【作者单位：贵州大学马列主义教学部】
【注释】
①胡锦涛：“坚定不移沿着中国特色社会主义道路前
进，为全面建成小康社会而奋斗”，《人民日报》，2012年
11月9日。
②中华人民共和国民政部：《中华人民共和国城市居民
委员会组织法》，2007年11月10日，http：
//./article/zwgk/fvfg/jczqhsqjs/200709/20070
③施凯：《党的社会工作导论》，上海人民出版社，
2006年。
④武慧：“关于当前基层党组织功能定位的思考”，
《山东行政学院山东省经济管理干部学院学报》，2008年第8
期。
⑤林尚立：《社区民主与治理》，北京：社会科学文献
出版社，2003年。
责编/边文锋
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