唐福珍事件
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2023年3月18日发(作者：成型设备)行政相对人的抗辩困境与出路
行政相对人的抗辩权已经获得了现代行政法的普遍承认，因而抗辩行为已经
从一项事实行为发展为一项法律行为。但是，近年我国一些行政相对人常以暴力、
自伤等极端方式提出抗辩，表明延宕于我国数千年的行政相对人的抗辩困境仍在
继续。究其原因，在于现代行政法所提供的抗辩机制仍不能充分满足行政相对人
对于抗辩利益的追求。为此，需要针对我国民众的抗辩习惯与特点来完善我国当
下的法定抗辩制度，以形成一个理性抗辩的制度模式。
标签：行政相对人；抗辩；困境；出路
一、抗辩困境的表现
行政相对人的抗辩在我国古已有之，但是抗辩从一种事实行为发展为一项法
律行为却经历了漫长的发展历程。时至今日，行政相对人的抗辩权尽管已经获得
了法律层面上的确认，但由于多种因素的存在，相对人不敢抗辩、不善抗辩以及
乱抗辩的现象仍比比皆是。抗辩的困境实际上仍在持续。具体而言，行政相对人
的抗辩困境突出地表现为下列现象的广泛存在。
(一)放弃抗辩
在抗辩权获得法律的承认之后，相对人本可以理直气壮地提出抗辩。但是在
现实中，相对人放弃抗辩的情况仍然普遍存在。究其原因，一是不知如何抗辩。
在我国，普通民众对行政法的了解极为有限，还有不少人甚至是文盲或半文盲，
其一旦遭遇行政行为的不利处置，虽然心存不满，却往往不知找谁说，亦不知如
何说，最终只得放弃抗辩。二是不敢抗辩。在个案的处理过程中，行政机关往往
具有很大的自由裁量权。现实中，这种自由裁量权的行使结果通常与相对人对于
行政执法行为的配合程度、认识态度等存在高度的勾连。尽管这不被法律所认可，
但相对人却很难排除这种“潜规则”的适用，因为此乃属于“自由裁量”。由此可见，
行政相对人一旦抗辩不慎，效果可能适得其反。在“好民不与官斗”的传统思维模
式的指引下，放弃抗辩或许是最为有利的选择。三是利益权衡。行政相对人即使
在某一个案中具有非常充分的抗辩理由，足以通过抗辩获得有利结果，他亦未必
就会果断地行使此种权利。因为相对人在此案中的抗辩成功可能会给他带来在另
案中的更大的损失。换言之，即得不偿失。例如，某市场一位摊贩，倘若今日拒
绝了工商部门的违法征收，则他日或许要面对更高数额的罚款处罚。在我国当下
的行政执法环境中，行政机关如果存心要对某个相对人实施某种制裁，仍然具有
很大的制度空间可供选择。基于此，明智的相对人当然会选择放弃抗辩。
(二)消极抗辩
听证等正式抗辩机制由于并不为民众所熟悉，而且其运作成本高昂，故常为
普通民众所弃用。在实践中，许多相对人并不积极行使其抗辩权，而是对行政执
法行为采取诸如拖延、纠缠等成本较为低廉的消极抗辩的方式。例如，被拆迁人
拒不搬迁房屋并采取各种阻挠拆迁的措施，被罚款的行政相对人拒不缴纳罚款并
转移其财产。在此情形下，行政执法的成本会大大增加。行政机关为了降低执法
成本，有时也不得不与行政相对人达成某种妥协。例如给予“钉子户”更多的补偿，
或者减轻对某个行政相对人的罚款等。在农村，这样的抗辩方式显得更为多见。
(三)极端抗辨
在相对人与行政执法者之间的矛盾达到一定的剧烈状态，双方均拒不妥协且
无法通过法定机制进行有效排解时，行政相对人可能会采取极端方式进行抗辩。
这种抗辩方式的典型形态是相对人的暴力抵抗或自杀行为。唐福珍事件即是这种
抗辩方式的体现。以极端方式提出抗辩是一种极为原始的抗辩方式，为现代法治
国家所尽力排斥与避免。但是，现代国家里这样的抗辩方式仍时有发生。这种情
形的发生既与矛盾的激烈程度有关，同时也可能与特定相对人的性格特征有关。
在行政执法机关的力量相对较弱(如一些农村地区宗族势力强盛，常以暴力威胁
行政执法)时，执法行为可能不得不屈服于这些势力的影响。
二、抗辩困境的制度根源
(一)抗辩机会不充分
从形式上看，保障行政相对人的抗辩权实际上是行政机关的一种义务与负
担。因此，行政机关总是倾向于削减相对人对于此项权利的内容。其基本方式之
一是尽量压缩相对人的抗辩机会。例如，行政决定不告知所有的利害关系人，使
得利害关系人因无法得知行政行为的具体内容而无从抗辩。或者压缩相对人的抗
辩时间，不给相对人充分的抗辩机会。即使是在法律对行政相对人的抗辩权已有
明确规定的情况下，行政机关有时亦可以“巧妙”地规避法律。例如，我国《行政
许可法》第三十六条规定：“行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许
可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人
有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。”然而，
对于何为“重大利益”，在法律未作明确规定的情形下，行政机关无疑享有了当然
的判断权。此时，行政机关必然会尽力对“重大利益”作缩小解释以规避其听取意
见的义务。行政相对人的抗辩权就此被隐晦地剥夺。
由于我国尚未制定《行政程序法》，行政相對人的程序性权益(包括抗辩权)
尚难以获得司法等层面的强有力的救济，因此有些行政机关干脆直接剥夺相对人
的抗辩权，根本不给行政相对人抗辩的机会。例如，有些行政机关在深夜里组织
人员对沿街商铺的招牌予以强制拆除，目的是使得街面商铺保持美观。这种野蛮
行径必然会迫使行政相对人寻求一种法外抗辩，从而也就使得抗辩行为重新“沦
落”为一项事实行为，法律也就失去了对相对人抗辩行为的规范与控制能力。
(二)抗辩途径不便捷
法定的抗辩方式要求行政相对人必须在法定的期限内通过特定的形式和途
径提出抗辩。然而，时至今日，我国人口中仍有1亿多是文盲。由于缺少书写与
阅读的能力，这部分人群很难遵循通常的法定抗辩机制提出抗辩，例如，撰写行
政复议申请书，即使是在具有较高文化程度的人员中，他们对于特定领域中法律
知识的掌握也是极为有限的，故而很难或者是并不习惯于运用法定的抗辩机制提
出抗辩。例如以听证方式提出抗辩。相比之下，传统的口头抗辩方式显得更为便
捷。许多行政相对人甚至坚信，向行政机关当面表达意见是最为可靠的。而实际
上，现代法律的正式抗辩机制更多的是通过书面方式进行的，因为它更有利于证
据的保存。一旦口头抗辩方式难以达到预期效果，部分行政相对人即可能认为行
政机关是在故意“刁难”他，因而就可能采取辱骂甚至是暴力行为等方式提出抗
辩。
法定抗辩途径不够便捷，致使法定抗辩机制与行政相对人的抗辩习惯与传统
难以有效契合，进而导致了法定抗辩机制的虚设。这一状况凸显了在我国这样一
个转型国家中构建有效法律制度的难度。它要求法律制度必须回应特殊的社会发
展状况的需求。
(三)抗辩效果不确定
由于法定抗辩机制不完善，抗辩行为的法律效果在事实上受到多种因素的影
响。一个在法律上具有充分理由的抗辩可能完全是无效的。相反，一个难以获得
法律支持的抗辩却可能受到其他因素的推动而获得充分的抗辩效果。这样一种状
况刺激着行政相对人可能放弃法定的抗辩机制，转而寻求一种法外抗辩。
从现实看，抗辩行为的效果强度除了受制于法律理由的充分性影响外，还可
能受到下列因素的影响：
1．抗辩者身份。不同的抗辩主体其抗辩能力也各不相同。例如，一个专攻
行政案件的律师所作的陈述显然要比一个普通农民工所作的陈述更具针对性和
说服力，因而电就具有更大的抗辩强度。此外，抗辩者的身份本身有时即可能构
成影响抗辩强度的一项因素。抗辩者的社会地位、经济能力、与执法者的关系，
甚至是抗辩者的国籍、户籍、学历水平、工作单位等等，均有可能影响抗辩效果。
英国法史學家梅因曾将此定义为一个“身份”社会的基本特征，并指出“所有进步
社会的运动……是一个‘从身份到契约’的运动”。显然，我国现阶段仍未完成
这样一种运动的过程。农民工等弱势群体的权益更易遭受侵犯就印证了这样一种
事实。
2．抗辩者人数。“人多力量大”在抗辩行为中有时电能获得一定程度的体现。
多数行政相对人的抗辩至少更容易获得行政机关的重视，这是一个基本的事实。
抗辩者人数众多，一种可能是由于行政行为存在较为严重的正当性问题，且涉及
对象广泛。例如，河南温县人民政府为了建设“新农村”，要求村民将栽种于村前
屋后的蔬菜作物一律拔除，结果遭到村民的普遍抵抗。此时，与其说是抗辩者的
人数对抗辩强度构成了影响，不如说是抗辩理由中所蕴涵的强烈正当性提升了抗
辩的强度。当然，在另外的情形中，抗辩者人数本身亦可能构成影响抗辩强度的
一种原因。当“维护社会稳定”成为行政的一项最高指导原则时，行政机关有时也
不得不作出一定程度的妥协。
3．抗辩途径。不同的抗辩途径也常常在事实上影响着抗辩的强度。因而，
行政相对人在自身抗辩能力有限时，常常借助于其他途径提出抗辩。例如，请托
在我国就是一个有着悠久历史传统的抗辩途径。在我国这样一个注重“人情”与
“面子”的社会里，请托也常常是一种极为有效的抗辩途径。然而，请托抗辩的机
制具有明显的“对人不对事”的特点，与法律的“对事不对人”形成鲜明对立。因此，
请托的盛行对于抗辩行为的规范化显然具有破坏作用。此外，诉诸传媒的抗辩方
式在现代社会里也得到了越来越广泛的运用。互联网的发达造就了普通民众借助
于传媒进行抗辩的新方式。借助于传媒所引导的社会舆论的力量，此种抗辩的强
大效果越来越为普通民众所熟悉。这可能使得有些行政相对人不惜铤而走险，借
助于传媒的力量来制造轰动的社会效应，从而获取更多的抗辩利益。
三、走出抗辩困境
在我国，行政相对人的抗辩困境延宕了数千年。在抗辩行为已经从事实行为
发展为法律行为的今天，行政相对人的抗辩困境实际上是法定抗辩机制运作的一
种困境。只有进一步厘清法定抗辩机制的价值目标并完善法定抗辩机制自身制度
的建设，才有可能走出这个数千年来的迷局。
(一)法定抗辩制度的目标定位：理性抗辩
行政相对人的抗辩从一种自发性的事实行为逐渐演变为现代社会中的一项
法律行为，表明了现代社会对于理性抗辩的认可与追求，以期通过法定的抗辩机
制来减少甚至杜绝非理性的抗辩。在现代社会中，一个理性抗辩的机制至少包含
四层含义。
其一，行政主体与行政相对人双方都承认抗辩行为的存在具有正当性，行政
主体不得无故剥夺行政相对人的抗辩权。任何行政相对人均可以在法定范围内获
得均等的抗辩机会。
其二，行政相对人的抗辩行为应受到必要限制，包括抗辩方式的运用、抗辩
提出的时间等，均应受到必要的限制，以保障行政行为的顺利实施。
其三，理性抗辩的机制应通过法律的形式予以保障。在此机制内，行政相对
人与行政主体双方的权利义务均由法律事先作出明确限定。
其四，抗辩机制的法定化也意味着行政主体与行政相对人双方均同意排斥非
法定的抗辩行为的存在。
在理性抗辩的模式下，影响相对人抗辩强度的唯一因素是相对人的抗辩理由
在法律上的充分性。换言之，相对人抗辩行为强度不应再受到诸如抗辩者的身份、
抗辩途径、抗辩方式等非法定因素的影响。这种法定抗辩机制的设立可以有效地
防止“会哭的孩子多吃奶”(“哭孩效应”)现象的存在，从而给行政相对人行使抗辩
权提供统一的、规范的保护。
(二)法定抗辩的制度完善
1．完善口头抗辩制度
相比于书面或电子版本等抗辩形式，口头抗辩具有更大的便捷性，因而也更
容易为普通行政相对人所采用。然而，由于录音与录像技术并非一般行政执法行
为的常用手段，因此口头抗辩的内容很难作为一项可固定的证据来使用。为此，
需要强化口头抗辩的笔录制度，使得抗辩内容的记录义务从相对人转移到行政机
关身上，从而增强抗辩的便捷性。
口头抗辩的记录制度现已获得了《行政处罚法》、《行政诉讼法》等法律的明
确承认。但是，抗辩记录内容的真实性、准确性与完整性在行政执法的实践中仍
存在较大欠缺。一些行政执法人员根据其自身的执法需求随意剪裁相对人的抗辩
内容，故意遗漏对相对人有利的证据记录，甚至迫使相对人直接放弃抗辩。例如，
某地公安机关查封全县所有网吧，并要求经营者签下“不申诉、不听证”的声明。
这种状况严重影响了抗辩制度的规范运作。我国未来应当改革行政程序，完善调
查笔录制度。行政机关在作出任何一个对行政相对人不利的行政决定时，应当附
有完整的行政相对人陈述与申辩的记录。在此基础上，行政决定的作出应遵循严
格的案卷排他性原则，以排除法外抗辩因素的影响。
2．建立广泛的抗辩代理制度
行政相对人限于自身能力与条件，常常无法准确、完整地表达其抗辩意图，
因而抗辩代理制的设立就成为一种现实需求。请托现象之所以在我国长期广泛地
存在，一方面当然是因为委托人希望利用受托人的身份为其争取更多的抗辩利
益，另一方面也显示了部分行政相对人因其自身抗辩能力的有限而不得不求助于
他人的事实。对古老的请托行为进行现代法律意义上的改造的一种有效形式便是
抗辩代理制。公开的抗辩代理制既能提升弱势行政相对人的抗辩质量，又能消除
请托行为所适用的“潜规则”对既定规则的暗中破坏。
我国部分法律已经确认了抗辩行为的可代理性。如《行政处罚法》第四十二
条就规定，当事人可以委托1～2人代理参加听证。但是，抗辩代理制的适用范
围目前仍显得非常狭窄。在行政处罚行为之外，以及非以听证方式提出抗辩的情
形中，均应一律允许相对人通过委托代理人代为提出抗辩。
3．针对抗辩的答复制度
如果行政相对人提出了抗辩，而行政主体却未加理睬，则此种抗辩就毫无意
义。为此，现代行政法构筑了一种重要的制度来确保抗辩行为能取得实效：行政
行为说明理由。此项制度的创设几乎是世界各国行政程序法的通例。我国部分法
律亦触及此制度的基本内容，如《行政处罚法》第三十一条规定：“行政机关在
作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依
据。”然而，对于行政处罚行为说明理由的程度，法律并未详细限定。实践中多
数的行政处罚决定书采用“三段论”的论证方式，即列举处罚的事实根据、法律依
据并据此得出行政处罚的结果。其间实际上并无逻辑证成。鉴于此，笔者认为，
行政行为在说明理由的过程中，应当着重对相对人的抗辩理由是否成立作出明确
说明。相对人的抗辩内容往往是双方争执的焦点，对此作出明确的答复将使行政
行为获得更为充分的说服力，并使抗辩制度获得规范性效力。
(三)消除行政相对人对于法外抗辩的利益预期
现实中的行政执法与其说是行政主体严格适用法律的过程，还不如说是行政
主体与相对人力量博弈的过程。在此过程中，一旦行政相对人能够通过法外抗辩
获取更多的抗辩利益，而法定的抗辩机制又常常难以满足其抗辩需求时，他就必
然会更多地选择法外抗辩的途径，致使法定抗辩机制形同虚设。可见，构建一个
理性的法定抗辩机制需要同时消除法外抗辩的生存空间。
在现阶段，消除法外抗辩生存空间的唯一有效的手段便是进一步完善行政公
开机制。行政公开机制不仅约束行政主体，使得它们难以“法外施恩”，而且也使
得那些企图寻求特殊抗辩利益的行政相对人难以面对强大的舆论压力。最终，不
同行政相对人的抗辩无论是在形式上还是在实效上只能在法定机制内走向统一。