多中心治理理论
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2023年3月16日发(作者：申请贫困助学金)1
国内多中心治理研究文献综述
摘要：多中心治理理论作为在公共管理研究领域出现的一种新的理论，是20世
纪七、八十年代以来“治理革命”的产物，它是以自主治理为基础，以多个权力中心
或服务中心并存为特征的理论形态。尽管多中心治理理论引入我国的时间还不长，还
存在不足之处，但许多学者付出了很大的努力，为多中心治理理论在我国的深入研究
奠定了基础。
关键词：多中心治理；自主治理；文献综述
自从20世纪七、八十年代以来，西方国家出现了一股政府改革浪潮，掀起了所
谓的“治理革命”，后来又逐渐波及世界其他地区，与全球化、现代性重建和公民社
会复兴一样，都是当今人类政治生活中最重要的事件。多中心治理理论，作为“治理
革命”的重要理论基石，是当前学术界一个热点，也是在理论上一个新的研究领域，
诸多学者都做出了积极探索，本文就多中心治理理论诞生以来，国内学者们所做的理
论探讨和实证研究做简要的回顾，以期描述多中心治理理论在我国的研究现状和发展
前景。
一、对多中心治理内涵的概述
多中心治理是个复合概念，由于提出时间有先后之分，而就其本质而言，多中心
和治理也具有各自不同的内涵，所以对它们分别进行解释。
（一）多中心的内涵
“多中心”（Polycentrity）概念，最早是由迈克尔·博兰尼1951年在《自由的
逻辑》（TheLogicofLiberty）一书中提出来的，此后成为人们瞩目的焦点。博兰
尼区分了社会的两种秩序：一是指挥的秩序，一是多中心的秩序。他引进“多中心”
一词是为了证明自发秩序的合理性以及阐明社会管理可能性的限度。“多中心性”在
博兰尼的文章中是“负重(六边形)框架上各顶点的相互移动”,这样的相互适应移动
状态即形成了“多中心秩序”(polycentricorder)。将若干要素排列为多中心的任
务就叫多中心任务(polycentrictask)。
在博兰尼那里，“多中心”只是描述他所发现社会秩序的特征的一个词汇，而经
过奥斯特洛姆等人的阐述和发展。“多中心”一词已成为一种思维方式和理论框架，
更成为公共物品的生产与公共事务的治理模式之一。他们通过对局部公共事务(如警
察服务、池塘资源管理)治理的自组织机制，以及公共经济生产与消费属性的多年实
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证研究，运用制度理性选择学派的观点提出多中心理论。该理论认为私有化均不是公
共事务治理的唯一有效的解决方案，应当在政府与市场之外寻求新的路径。该理论提
出，通过社群组织自发秩序形成的多中心自主治理结构、以多中心为基础的新的“多
层级政府安排”(具有权力分散和交迭管辖的特征)、多中心公共论坛以及多样化的制
度与公共政策安排，可以在最大程度上实现对集体行动中机会主义的遏制以及公共利
益的持续发展。
（二）治理的内涵
治理概念的最早使用，是在15世纪，当时候的法国就有人开始使用“gournance”
来表示治理，但在当时，人们还没有对其做理论上的分析。“治理理论”的理论研究
源于美国学者列维特在1973年首先提出“第三部门”的概念，随着理论的发展，他
的这个概念被美国学术界接受，以后被频繁使用。20世纪80年代末以来，“市民社会”
理论在西方学术界兴盛起来。1989年世界银行在概括当时非洲的情形时，首次使用了
“治理危机”(crisisingovernance)一词，此后“治理”便广泛地被用于政治发展
研究中，特别是被用来描述后殖民地和发展中国家的政治状况。
20世纪90年代以来，西方学者，特别是政治学家和政治社会学家，对治理做出
了许多新的界定。治理理论的主要创始人之一罗西瑙在其代表作《没有政府统治的治
理》和《21世纪的治理》等文章中将治理定义为一系列活动领域里的管理机制，它们
虽未得到正式授权，却能有效发挥作用。与统治不同，治理指的是一种由共同的目标
支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。
法国著名学者皮埃尔·卡蓝默认为，“治理包含了立法、法治、政治、公共机制
和管理的概念，特别关注事物的实际运行，最初是关系到社会对权力的机制和代表机
构及对一个社会的构成的认识；之后是对程序的运行详情，对公务员和公民之间的关
系的现实，对有关各方结合与否的合作形式，对社会组织成为公司、共同体、协会的
方式的认识。”他的观点可以说代表了欧洲对治理的理解，体现了与美国不同的特征。
研究治理理论的权威格里·斯托克总结了治理理论研究的几种主要的观点，主要
包括：治理意味着一系列来自政府，但又不限于政府的社会公共机构和行为者；治理
意味着在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中，存在着界线和责任方面的模糊
性；治理明确肯定了在涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖；治理
意味着参与者最终将形成一个自主的网络；治理意味着办好事情的能力并不仅限于政
府的权力，不限于政府的发号施令或动用权威。此外，罗茨、库伊曼和范·弗利埃特
等人都提出了各自的治理概念。
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二、国内对多中心治理理论研究状况
（一）对理论的介绍
1、对多中心和治理理论的研究
我国的一些学者相继翻译了迈克尔·博兰尼的《自由的逻辑》、埃莉诺·奥斯特
罗姆的《公共事务的治理之道》、迈克尔·麦金尼斯的《多中心治理体制与地方公共
经济》、詹姆斯·罗西瑙的《没有政府的治理》和盖伊·彼得斯的《政府未来的治理
模式》等多中心治理的代表性著作，介绍了多中心治理理论的基本内容，为多中心治
理理论传入我国，并促使其研究在我国的兴起打下了良好的基础。
王兴伦（2005）通过梳理国外学者对多中心理论的解释，经过改造和加工之后，
提出了自己对多中心的理解，他的解释比较贴近我们的现实生活，也通俗易懂。他指
出，多中心是指多个权力中心和组织机制治理公共事务,提供公共服务。它涉及到广
泛的公共领域,在公共治理中主要指生产的多中心和治理体制的多中心。在多中心治
理机制中,需要借助多样化权力和政府单位,以解决不同范围的公共治理问题。
孔繁斌（2008）在介绍和理解多中心治理理论方面，做出了较大的贡献，他编著
的《公共性的再生产:多中心治理的合作机制建构》一书，有一定的代表性。他从建
构主义视角出发，在协调宏大的知识学抱负和微观的规范分析努力中，广泛借鉴国内
外相关研究成果，采取谦虚的诠释学姿态，以“规则、场域、角色”为主要观测点，
建构了一个多中心治理的系统分析框架。其中，围绕“相互承认的法权”、“相互承诺
的信任”、“相互尊重的管制”三条交叠互补的线索，对多中心治理机制所作的深度分
析，堪称本书对国内相关研究给予的实质性推进。
范晓娜（2007）认为，“治理”理论的提出为研究“多中心治理”奠定了理论基
础，追求更广阔的空间全球治理的实现。建立治理型政府，政府和市民社会互动只是
其中的一部分，“治理”已经成为世界趋势。不管是“治理理论”、还是“多中心理论”，
都是超越公私二元对立思维的种种理论探索，它们面对政府在财政、管理和信任的全
面危机，在这个“自由主义的终结”和“政治的终结”同时并存的时代，重新反思政
府与社会的关系，重新探索整合公共领域与私人领域的治理之道。
2、对善治的研究
俞可平(2000)密切关注“公民社会”理论的发展，他概括提出了实现政府与公民
社会对公共生活的合作管理，达到“善治”，即“善治”理论。“善治”实际上是国家
权力向社会的回归，善治的过程就是一个还政与民的过程。善治就是使公共利益最大
化的社会管理过程。善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，
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是政治国家和公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。
俞可平（2000）援引了一位法国银行家对善治的解释，指出，善治的构成有以下
四个要素：“（1）公民安全得到保障，法律得到尊重，特别是这一切都必须通过司法
独立、亦即法治来实现；（2）公共机构正确而公正地管理公共开支，亦即进行有效的
行政管理；（3）政治领导人对其行为向人民负责，亦即实行职责和责任制；（4）信息
灵通，便于全体公民了解情况，亦即具有政治透明性。”接着，他综合各家在善治问
题上的观点，概括了善治的六个基本要素，它们分别是：（1）合法性；（2）透明性；
（3）责任性；（4）法治；（5）回应；（6）有效。他认为，善治实际上是国家的权力
向社会的回归，善治的过程就是一个还政于民的过程。善治表示国家与社会或者说政
府与公民之间的良好合作，从全社会的范围看，善治离不开政府，但更离不开公民。
从某个小范围的社群来看，可以没有政府的统治，但是不能没有公共管理。善治有赖
于公民自愿的合作和对权威的自觉认同，没有公民的积极参与和合作，至多只有善政，
而不会有善治。
（二）多中心治理理论的研究视角
（三）对多中心治理理论的应用研究
任何理论的任务都是为了解决现实问题，多中心理论同样也是为了回应“治理革
命”背景下社会实践对全新理论的呼唤，所以，多中心治理理论的研究，最终也要回
归到实践中去。在这方面，理论界也做了很多有意义的探索，研究者们把多中心治理
理论与区域合作治理、农村公共物品供给和基础设施建设、高等教育改革等现实问题
结合起来，提出了一些有意义的见解。
1、多中心治理理论与区域合作治理
臧乃康（2006）探讨了多中心治理理论对长三角区域公共治理合作机制的重要意
义。他认为，长三角一体化进程中存在着多种悖论与矛盾：利益主体多元与经济一体
化的悖论,行政区分割与经济一体化的悖论,绩效评估价值与经济一体化的悖论,多中
心体制与合作协调的悖论等。以集权的官僚政府组织取代多中心的公共管理背离事物
逻辑,而企业和民间自发、分散的合作意愿和经济要素的流动会全面推动长三角区域
公共治理合作机制的建立。这就要求创新区域公共合作关系、建立区域公共政策协调
机制、明确区域公共治理合作主体、优化区域政府绩效评估体系。
李金龙、周宏骞、史文力（2008）研究了多中心治理视角下的长株潭区域合作治
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理状况，他们从多中心治理的角度论述了长株潭区域合作治理结构的四个要素,分别
是：多元的治理主体、多维的权力向度、混合的治理机制以及多中心的制度设计。接
着又讨论了其必要性和可能性,在此基础上,提出了要实现长株潭区域合作治理的路
径依赖：体制转换和机制创新。
2、多中心治理理论与农村公共物品供给
宋敏（2006）探讨了多中心理论视角下我国农村公共物品供给机制，他指出，西
方国家公共物品供给的多中心理论为研究我国农村公共物品的供给体制提供了新思
路，解决农村公共物品供给困境的合理选择是构建农村公共物品供给的多中心体制。
孙莉莉、孙远太（2007）在梳理多中心治理理论的基础上，指出了我国农村公共事物
的治理困境，他们认为，国外的多中心治理理论提供了有益的启示,或将成为中国农
村公共事物走出治理困境的现实选择。
应珊艳（2008）提出，在农村基础设施建设和提供过程中，可采用多中心治理模
式，她认为，建立互动的多中心治理模式，加强政府、市场和社会之间配合，是解决
农村基础设施问题的合理选择。
3、多中心治理理论与高等教育
龙献忠（2006）分析了高等教育多中心治理的内涵、必要性和意义，他指出，推
行多中心治理是高等教育管理改革的必然趋势。多中心治理模式可以为公众提供多个
选择高等教育的机会,避免高等教育产品或服务提供的不足或过量,促进高等教育服
务提供竞争市场的形成以及提高高等教育决策的民主性和有效性,优化了高等教育发
展环境,促进了教育中介组织的发展。
甘永涛（2007）研究了从新公共管理到多中心治理的转变过程中，西方国家高等
教育管理改革的路径和模式，以及对我国的启示。他认为，新公共管理和多中心治理
理论，是西方国家高等教育管理改革两种不同的理论基础，这两种理论对高等教育领
域产生了不同的影响，由此也得出我国可资借鉴的一些经验。
三、小结
自从多中心治理理论传入我国以来，就一直是理论热点，受到了理论界的广泛关
注，很多人都在从不同角度进行研究，尽管学者们的研究视角和分析路径各异，但是
都为理论的发展做出了各自的贡献。当然，也还存在一些不足之处，例如对多中心治
理的内涵还没有统一认识，虽然学者们都在不同程度上结合了中国的实际，但这种结
合是不紧密的，多数学者还停留在对理论的介绍方面，未能建构起具有可操作性的理
论框架，多中心治理理论的本土化任务还很艰巨。而且，现在的研究缺少理论对话，
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没有回应，基本上都是各持自家之言，自说自话，这也是急待改进的。
参考文献：
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