辽宁省人社厅
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2023年2月18日发(作者：)1/12
马宝岐、锦州市人力资源和社会保障局等劳动和社会保障行
政管理(劳动、社会保障)行政二审行政判决书
【案由】行政
【审理法院】辽宁省锦州市中级人民法院
【审理法院】辽宁省锦州市中级人民法院
【审结日期】2021.11.26
【案件字号】(2021)辽07行终190号
【审理程序】二审
【审理法官】胡锐闻伟王锦鹏
【审理法官】胡锐闻伟王锦鹏
【文书类型】判决书
【当事人】马宝岐;锦州市人力资源和社会保障局;锦州市人民政府
【当事人】马宝岐锦州市人力资源和社会保障局锦州市人民政府
【当事人-个人】马宝岐
【当事人-公司】锦州市人力资源和社会保障局锦州市人民政府
【代理律师/律所】刘瑞年辽宁卫华律师事务所
【代理律师/律所】刘瑞年辽宁卫华律师事务所
【代理律师】刘瑞年
【代理律所】辽宁卫华律师事务所
【法院级别】中级人民法院
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【原告】马宝岐
【被告】锦州市人力资源和社会保障局;锦州市人民政府
【本院观点】被告对原告申请的基本养老保险资格或者待遇的认定是其法定职权，被告以信
访答复形式履行行政管理职责的行为属于“以信访答复之名行行政管理职权之实”。关于上
诉人能否按照特殊工种办理退休的问题争议有二。
【权责关键词】行政复议合法违法拒绝履行（不履行）证据确凿行政复议不予受理维持原判
改判发回重审
【指导案例标记】0
【指导案例排序】0
【本院查明】本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。关
于原审证据问题：上诉人在原审法院提交的证据：证明和标准工资卡，上述两份证据仅能够
证明上诉人享受二等保健费，不能证明其从事的电工属于特殊工种。另结合被上诉人的庭审
陈述：“从事特殊工种肯定是有保健费，但是有保健费不一定是特殊工种，我们审理是按特
殊工种审批，不是按照保健费审批，保健费只能是一个佐证”。该陈述客观符合日常生产、
生活习惯，用人单位考虑到上诉人从事的工作环境发放保健费符合常理，但保健费的发放并
不能得出上诉人从事的电工工作属于特种工种。上诉人在原审法院提交的证据：企业在册职
工1998年12月31日前从事特殊工种年限核定卡，该证据出具时间为1999年11月12日，
上面有锦州市劳动局和锦州市半导体总厂的公章，双方当事人对该证据的真实性无异议。该
核定卡上仅有上诉人于1981年至1985年间从事有毒有害工种的记载，结合上诉人于1997年
离开锦州市半导体总厂的事实，可以认定在1999年审批特殊工种的时候，锦州市劳动局和锦
州市半导体总厂共同认可上诉人从事有毒有害工种共4年零2个月，并无1985年至1991年
从事有毒有害工种的事实。再查，锦州市半导体总厂现存留守处，留守处有工作人
员。
【本院认为】本院认为，关于上诉人能否按照特殊工种办理退休的问题争议有二。第一，关
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于上诉人所在企业未申报的问题。原辽宁省劳社厅2004年印发《关于核定企业执行行业特殊
工种范围及规范特殊工种岗位人员管理的通知》(辽劳社发【2004】51号、附件2)规定：
“原执行国家规定行业特殊工种的企业，须向劳动保障部门提交继续列入执行特殊工种范围
的申请，经核定后方可列入执行特殊工种的企业范围；原未例如特殊工种执行范围的企业和
新建企业，此次均不得列入特殊工种的执行范围；凡不申报或经审核确定不符合特殊工种执
行范围的人员，不得按特殊工种办理退休。”上诉人所在单位锦州市半导体总厂未按上述文
件要求申报核定特殊工种范围和特殊工种岗位，因此未被列入执行特殊工种范围，上诉人无
法按特殊工种办理提前退休符合政策规定，程序合法。第二，如未申报属于用人单位
的原因，关于上诉人从事的工作实质是否为特殊工种的问题。企业在册职工1998年12月31
日前从事特殊工种年限核定卡已经能够证明上诉人于1981年至1998年期间从事有毒有害工
种共4年零2个月，并无1985年至1991年从事有毒有害工种的事实。上诉人关于保健费的
观点不能得出1985年-1991年期间从事的电工工作属于特种工种的结论。故被上诉人锦州市
人力资源和社会保障局的结论证据充分，上诉人提交的证据并不能推翻被上诉人的结论，本
院不予支持。综上，被上诉人锦州市人力资源和社会保障局认定上诉人不能按特殊工
种办理提前退休的结论符合相关政策文件的规定，证据确凿，于法有据，并无不当。被上诉
人锦州市人民政府适用法律正确。原审法院结果正确，应予维持。依照《中华人民共和国X
法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：
【裁判结果】驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，上诉人马宝岐已预交，由上
诉人马宝岐负担。本判决为终审判决。
【更新时间】2022-09-2320:16:19
【一审法院查明】原审法院经审理查明，原告马宝岐原为锦州市半导体总厂职工，1981年参
加工作，1997年与锦州市半导体总厂签署安置走向社会自谋职业职工协议书，工龄17年，
1981年3月至1985年5月从事热压工种，核定其从事有毒有害工作年限4年2个月。1985
年5月至1991年从事电工工种。2020年11月27日原告向被告反映其从事有毒有害特殊工
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种审批提前退休问题，被告锦州市人力资源和社会保障局依据劳动和社会保障部《关于制止
和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知》(劳社部发【1999】8号)、
《关于核定企业执行行业特殊工种范围及规范特殊工种岗位人员管理的通知》(辽劳社发
【2004】51号)、《辽宁省人社厅关于规范办理企业职工基本养老保险参保人员退休的通
知》(辽人社【2015】341号)和《人社部关于进一步加强企业特殊工种提前退休管理工作的
通知》(人社部发【2018】73号)规定于2000年前后至2004年以前，组织对全市执行特殊工
种的企业进行了申报核定和备案工作。原告马宝岐所在企业未按劳社(人社)部门要求申报核
定和备案执行特殊工种范围和特殊工种岗位，因此未被列入执行特殊工种范围，其职工不能
按特殊工种办理提前退休。被告作出的锦人社信答字【2020】92号行政处理决定。原告对此
决定不服向锦州市人民政府提起复议，锦州市人民政府认定原《行政处理决定书》并无不
当，作出维持决定，原告不服，诉至本院。
【一审法院认为】原审法院认为，根据《中华人民共和国社会保险法》第七条第二款“县级
以上地方人民政府社会保险行政部门负责本行政区域的社会保险管理工作，县级以上地方人
民政府其他有关部门在各自的职责范围内负责有关的社会保险工作”的规定，被告具有退休
审批的行政职权，本院予以确认。关于锦人社信答字【2020】92号行政处理决定书是否是X
受案范围：该行政处理决定书以信访案号为字号，以对信访人的信访诉求为内容，但在尾部
却给予信访人复议和诉讼的权利。信访机构是政府机构部门授权信访工作的专门机构，该机
构应该依据信访条例作出登记、受理、交办、转送、承办、协调、处理、督促、检查，指导
事项等行为，对信访人不具有强制力，对信访人权利义务不产生实质影响，信访人对于信访
机构根据信访条例处理信访事项的行为，或者不履行信访条例规则不符的提起X，人民法院
不予受理。根据信访条例第三十四条，第三十五条的规定对于信访意见不服的，可以向上级
机关复查，对复查意见不服的，可以向上级机关复核。本院认为，被告对原告申请的基本养
老保险资格或者待遇的认定是其法定职权，被告以信访答复形式履行行政管理职责的行为属
于“以信访答复之名行行政管理职权之实”。被告作出的行政处理决定对相对人的权利义务
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造成了实际影响。根据辽人社【2017】175号《关于进一步加强企业提前退休人员审批管理
工作的通知》规定，从事特殊工种的企业职工，退休年龄为男年满55周岁，女年满45周
岁。申请按特殊工种办理提前退休人员在符合年龄条件、缴纳基本养老保险满15年(含视同
缴费年限)的基础上，应同时具备以下条件：从事高空和特别繁重体力劳动工作累计满10
年，从事井下、高温工作累计满9年；从事其他有害身体健康工作累计满8年。被告锦州市
人力资源和社会保障局认为原告原单位未向劳动保障部门提交继续列入执行特殊工种范围的
申请；未申报或经审核确定不符合特殊工种执行范围的人员，故决定原告马宝岐不得按特殊
工种办理退休。被告在确定原告是否符合特殊工种条件时未结合原告原始档案的记载为依
据，在此本院予以纠正。综上，二被告做出的锦人社信答字【2020】92号行政处理决定书和
锦政行复决【2021】8号行政复议决定书认定事实基本清楚，程序正当、适用法律、法规正
确。故依照《中华人民共和国X法》第六十九条，判决驳回原告马宝岐的诉讼请求。案件受
理费50元，由原告马宝岐承担。
【二审上诉人诉称】宣判后，马宝岐不服一审判决，向本院提出上诉请求：一、请求二审法
院依法撤销(2021)辽7102行初22号行政判决，对此案予以改判或发回重审。二、上诉人符
合特殊工种岗位工作年限的规定，上诉人依法应享受提前退休待遇。三、上诉费由被上诉人
承担。事实和理由：一、上诉人一审时提交了原始档案记载，明确证明了上诉人于1981年参
加工作便从事有毒有害工作，有1998年劳动主管部门认定的上诉人从事有毒有害工作年际4
年2个月，同时亦有证据证明从1985年5月至1991年一直从事电工工作，并按相应政策享
受特殊工种待遇，但被上诉人仅以单位没申报为特殊工种单位，便无视客观事实，拒不认可
上诉人从事特殊工种的事实，这种观点于法无据，与客观事实不符。二、一审判决既然认定
“被告在确定原告是否符合特殊工种条件时未结合原告原始档案的记载为依据，在此本院予
以纠正”，而一审判决纠正的结果却仍然是“驳回原告马宝岐的诉讼请求”，让人非常不理
解，上诉人提交的证据都有原劳动主管部门加盖的印章，这样的证据还不能作为证据的话，
那么职工应有的合法权益还能怎么维护？总之，上诉人从事特殊工种的年限符合辽人社
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【2017】175号《关于进一步加强企业提前退休人员审批管理工作的通知》的规定，依法应
享有提前退休的待遇。
马宝岐、锦州市人力资源和社会保障局等劳动和社会保障行政管理(劳动、社会保障)行
政二审行政判决书
辽宁省锦州市中级人民法院
行政判决书
(2021)辽07行终190号
当事人上诉人(原审原告)：马宝岐。
委托诉讼代理人：刘瑞年，辽宁卫华律师事务所律师。
被上诉人(原审被告)：锦州市人力资源和社会保障局，住所地锦州市太和区市府
路72号。
法定代表人：李建伟，该局局长。
委托诉讼代理人：程光远、商航，该局职员。
被上诉人(原审被告)：锦州市人民政府，住所地锦州市市府路68号。
法定代表人：王心宇，该市代市长。
委托诉讼代理人：陈文家，司法局工作人员。
审理经过上诉人马宝岐诉被上诉人锦州市人力资源和社会保障局、锦州市人民政
府基本养老保险资格或者待遇认定一案，不服锦州铁路运输法院(2021)辽7102行初22
号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2021年11月22日公
开开庭审理了本案。上诉人马宝岐及其委托诉讼代理人刘瑞年，被上诉人锦州市人力资
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源和社会保障局的委托诉讼代理人程光远、商航，锦州市人民政府的委托诉讼代理人陈
文家到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院查明原审法院经审理查明，原告马宝岐原为锦州市半导体总厂职工，
1981年参加工作，1997年与锦州市半导体总厂签署安置走向社会自谋职业职工协议书，
工龄17年，1981年3月至1985年5月从事热压工种，核定其从事有毒有害工作年限4
年2个月。1985年5月至1991年从事电工工种。2020年11月27日原告向被告反映其
从事有毒有害特殊工种审批提前退休问题，被告锦州市人力资源和社会保障局依据劳动
和社会保障部《关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知》
(劳社部发【1999】8号)、《关于核定企业执行行业特殊工种范围及规范特殊工种岗位人
员管理的通知》(辽劳社发【2004】51号)、《辽宁省人社厅关于规范办理企业职工基本
养老保险参保人员退休的通知》(辽人社【2015】341号)和《人社部关于进一步加强企业
特殊工种提前退休管理工作的通知》(人社部发【2018】73号)规定于2000年前后至
2004年以前，组织对全市执行特殊工种的企业进行了申报核定和备案工作。原告马宝岐
所在企业未按劳社(人社)部门要求申报核定和备案执行特殊工种范围和特殊工种岗位，
因此未被列入执行特殊工种范围，其职工不能按特殊工种办理提前退休。被告作出的锦
人社信答字【2020】92号行政处理决定。原告对此决定不服向锦州市人民政府提起复
议，锦州市人民政府认定原《行政处理决定书》并无不当，作出维持决定，原告不服，
诉至本院。
一审法院认为原审法院认为，根据《中华人民共和国社会保险法》第七条第二款
“县级以上地方人民政府社会保险行政部门负责本行政区域的社会保险管理工作，县级
以上地方人民政府其他有关部门在各自的职责范围内负责有关的社会保险工作”的规
定，被告具有退休审批的行政职权，本院予以确认。关于锦人社信答字【2020】92号行
政处理决定书是否是X受案范围：该行政处理决定书以信访案号为字号，以对信访人的
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信访诉求为内容，但在尾部却给予信访人复议和诉讼的权利。信访机构是政府机构部门
授权信访工作的专门机构，该机构应该依据信访条例作出登记、受理、交办、转送、承
办、协调、处理、督促、检查，指导事项等行为，对信访人不具有强制力，对信访人权
利义务不产生实质影响，信访人对于信访机构根据信访条例处理信访事项的行为，或者
不履行信访条例规则不符的提起X，人民法院不予受理。根据信访条例第三十四条，第三
十五条的规定对于信访意见不服的，可以向上级机关复查，对复查意见不服的，可以向
上级机关复核。本院认为，被告对原告申请的基本养老保险资格或者待遇的认定是其法
定职权，被告以信访答复形式履行行政管理职责的行为属于“以信访答复之名行行政管
理职权之实”。被告作出的行政处理决定对相对人的权利义务造成了实际影响。根据辽
人社【2017】175号《关于进一步加强企业提前退休人员审批管理工作的通知》规定，从
事特殊工种的企业职工，退休年龄为男年满55周岁，女年满45周岁。申请按特殊工种
办理提前退休人员在符合年龄条件、缴纳基本养老保险满15年(含视同缴费年限)的基础
上，应同时具备以下条件：从事高空和特别繁重体力劳动工作累计满10年，从事井下、
高温工作累计满9年；从事其他有害身体健康工作累计满8年。被告锦州市人力资源和
社会保障局认为原告原单位未向劳动保障部门提交继续列入执行特殊工种范围的申请；
未申报或经审核确定不符合特殊工种执行范围的人员，故决定原告马宝岐不得按特殊工
种办理退休。被告在确定原告是否符合特殊工种条件时未结合原告原始档案的记载为依
据，在此本院予以纠正。综上，二被告做出的锦人社信答字【2020】92号行政处理决定
书和锦政行复决【2021】8号行政复议决定书认定事实基本清楚，程序正当、适用法律、
法规正确。故依照《中华人民共和国X法》第六十九条，判决驳回原告马宝岐的诉讼请
求。案件受理费50元，由原告马宝岐承担。
二审上诉人诉称宣判后，马宝岐不服一审判决，向本院提出上诉请求：一、请求
二审法院依法撤销(2021)辽7102行初22号行政判决，对此案予以改判或发回重审。
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二、上诉人符合特殊工种岗位工作年限的规定，上诉人依法应享受提前退休待遇。三、
上诉费由被上诉人承担。事实和理由：一、上诉人一审时提交了原始档案记载，明确证
明了上诉人于1981年参加工作便从事有毒有害工作，有1998年劳动主管部门认定的上
诉人从事有毒有害工作年际4年2个月，同时亦有证据证明从1985年5月至1991年一
直从事电工工作，并按相应政策享受特殊工种待遇，但被上诉人仅以单位没申报为特殊
工种单位，便无视客观事实，拒不认可上诉人从事特殊工种的事实，这种观点于法无
据，与客观事实不符。二、一审判决既然认定“被告在确定原告是否符合特殊工种条件
时未结合原告原始档案的记载为依据，在此本院予以纠正”，而一审判决纠正的结果却
仍然是“驳回原告马宝岐的诉讼请求”，让人非常不理解，上诉人提交的证据都有原劳
动主管部门加盖的印章，这样的证据还不能作为证据的话，那么职工应有的合法权益还
能怎么维护？总之，上诉人从事特殊工种的年限符合辽人社【2017】175号《关于进一步
加强企业提前退休人员审批管理工作的通知》的规定，依法应享有提前退休的待遇。
二审被上诉人辩称被上诉人锦州市人力资源和社会保障局辩称，1、原国家劳社
部于1999年印发《关于制止和纠正违法国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通
知》(劳社部发【1999】8号、附件1)规定：原劳动部和有关行业主管部门批准的特殊工
种，随着科技进步和劳动条件改善，需要进行清理和调整。新的特殊工种名录由劳动保
障部会同有关部门清理审定后予以公布，公布之前暂按原特殊工名录执行。2、原辽宁省
劳社厅2004年印发《关于核定企业执行行业特殊工种范围及规范特殊工种岗位人员管理
的通知》(辽劳社发【2004】51号、附件2)，规定：原执行国家规定行业特殊工种的企
业，须向劳动保障部门提交继续列入执行特殊工种范围的申请，经核定后方可列入执行
特殊工种的企业范围；原未例如特殊工种执行范围的企业和新建企业，此次均不得列入
特殊工种的执行范围；凡不申报或经审核确定不符合特殊工种执行范围的人员，不得按
特殊工种办理退休。3、按照国家和省文件规定，我市于2000年前后至2004年以前，组
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织对全市执行特殊工种的企业进行了申报核定和备案工作，(附件3：某企业核定特殊工
种岗位备案样表)。该同志所在企业未按劳社(人社)部门要求申报核定和报案执行特殊工
种范围和特殊工种岗位，因此未被列入执行特殊工种范围，其职工不能按特殊工种办理
提前退休。4、近年来，为压缩企业职工基本养老保险基金收支缺口，确保养老保险体系
平稳运行，国家和省对提前退休严格控制，省人社厅和国家人社部于2015年和2018年
又先后印发了《辽宁省人社厅关于规范办理企业职工基本养老保险参保人员退休的通
知》(辽人社【2015】341号、附件4)和《人社部关于进一步加强企业特殊工种提前退休
管理工作的通知》(人社部发【2018】73号、附件5)，重申了相关政策，要求继续严格
执行辽劳社发【2004】51号文件；各地区、各企业均不得自行扩大特殊工种名录，随意
放宽特殊工种适用范围。国家人社部要求按照原始档案和信息库备案相结合的原则开展
特殊工种提前退休审批，建立了全国特殊工种信息库，对特殊工种的人员信息和企业信
息进行大数据比对分析并每年进行一次提前退休的专项核查，对发现不符合政策和特殊
工种企业与岗位信息的，将责令各地人社部门查核整改，并追究相关人员的领导责任和
工作责任，并视情况扣压减国家相应的转移支付和财政补助资金。综上所述，虽然上诉
人在申报按特殊工种提前退休时，曾提出对执行特殊工种范围的企业进行核定备案，其
本人已与单位解除劳动关系或是该单位已不存在的客观情况，依据这一客观情况批准其
按特殊工种提前退休无政策依据支持，因此不能审批其提前退休。请法院依法驳回上诉
人的诉讼请求。
被上诉人锦州市人民政府辩称，锦州市人民政府作出的行政复议决定事实清楚，
证据充分，适用法律正确，请二审法院维持一审判决。
本院查明本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确
认。
关于原审证据问题：上诉人在原审法院提交的证据：证明和标准工资卡，上述两
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份证据仅能够证明上诉人享受二等保健费，不能证明其从事的电工属于特殊工种。另结
合被上诉人的庭审陈述：“从事特殊工种肯定是有保健费，但是有保健费不一定是特殊
工种，我们审理是按特殊工种审批，不是按照保健费审批，保健费只能是一个佐证”。
该陈述客观符合日常生产、生活习惯，用人单位考虑到上诉人从事的工作环境发放保健
费符合常理，但保健费的发放并不能得出上诉人从事的电工工作属于特种工种。上诉人
在原审法院提交的证据：企业在册职工1998年12月31日前从事特殊工种年限核定卡，
该证据出具时间为1999年11月12日，上面有锦州市劳动局和锦州市半导体总厂的公
章，双方当事人对该证据的真实性无异议。该核定卡上仅有上诉人于1981年至1985年
间从事有毒有害工种的记载，结合上诉人于1997年离开锦州市半导体总厂的事实，可以
认定在1999年审批特殊工种的时候，锦州市劳动局和锦州市半导体总厂共同认可上诉人
从事有毒有害工种共4年零2个月，并无1985年至1991年从事有毒有害工种的事实。
再查，锦州市半导体总厂现存留守处，留守处有工作人员。
本院认为本院认为，关于上诉人能否按照特殊工种办理退休的问题争议有二。第
一，关于上诉人所在企业未申报的问题。原辽宁省劳社厅2004年印发《关于核定企业执
行行业特殊工种范围及规范特殊工种岗位人员管理的通知》(辽劳社发【2004】51号、附
件2)规定：“原执行国家规定行业特殊工种的企业，须向劳动保障部门提交继续列入执
行特殊工种范围的申请，经核定后方可列入执行特殊工种的企业范围；原未例如特殊工
种执行范围的企业和新建企业，此次均不得列入特殊工种的执行范围；凡不申报或经审
核确定不符合特殊工种执行范围的人员，不得按特殊工种办理退休。”上诉人所在单位
锦州市半导体总厂未按上述文件要求申报核定特殊工种范围和特殊工种岗位，因此未被
列入执行特殊工种范围，上诉人无法按特殊工种办理提前退休符合政策规定，程序合
法。
第二，如未申报属于用人单位的原因，关于上诉人从事的工作实质是否为特殊工
12/12
种的问题。企业在册职工1998年12月31日前从事特殊工种年限核定卡已经能够证明上
诉人于1981年至1998年期间从事有毒有害工种共4年零2个月，并无1985年至1991
年从事有毒有害工种的事实。上诉人关于保健费的观点不能得出1985年-1991年期间从
事的电工工作属于特种工种的结论。故被上诉人锦州市人力资源和社会保障局的结论证
据充分，上诉人提交的证据并不能推翻被上诉人的结论，本院不予支持。
综上，被上诉人锦州市人力资源和社会保障局认定上诉人不能按特殊工种办理提
前退休的结论符合相关政策文件的规定，证据确凿，于法有据，并无不当。被上诉人锦
州市人民政府适用法律正确。原审法院结果正确，应予维持。依照《中华人民共和国X
法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：
裁判结果驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，上诉人马宝岐已预交，由上诉人马宝岐负担。
本判决为终审判决。
落款
审判长胡锐
审判员闻伟
审判员王锦鹏
二〇二一年十一月二十六日
法官助理宋启林
书记员张艾嘉
北大法宝1985年创始于北京大学法学院，为法律人提供法律法规、司法案例、学术期刊
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