浙江省志愿服务条例

浙江省志愿服务条例

肺动脉收缩压-脂肪酸氧化

078

2018年12月1日，《志愿服务条

例》（以下简称《条例》）施

行一周年。为了解《条例》的实施效

果，中国人民大学法学院教授、中国

志愿服务联合会专家委员会委员、中

国志愿服务联合会研究会副会长、北

京市志愿服务发展研究会副会长莫于

川专门在近一年时间里进行了多次调

研。

莫于川近日在接受记者采访时指

出，《条例》在鼓励和规范志愿服务

活动、发展志愿服务事业等方面提供

了法律保障机制。但是，志愿服务事

业仍然存在的一些问题尚未从根本上

得到解决。

莫于川认为，由于志愿服务活动

主体多元化、行为多样化、内容丰富

化，社会组织关系非常复杂微妙，仅

靠行政立法来调整显然力有不逮，因

此更需要、更适合发挥人大主导立法

职能通过制定法律加以调整。同时，

我国已有较为丰富、全面、成熟且经

过实践检验的诸多地方立法经验可资

参考利用，推出国家层面志愿服务立

法的条件已经成熟。

制定志愿服务法条件成熟

《志愿服务条例》与地方立法均可提供经验借鉴

E

事件

＊

＊

Event

2018.12

Copyright©博看网htsReserved.

079

1周年

为了解《条例》的实施效果，中国人

民大学法学院教授、中国志愿服务

联合会专家委员会委员、中国志愿

服务联合会研究会副会长、北京市

志愿服务发展研究会副会长莫于川

专门在近一年时间里进行了多次调

研。

推进志愿服务制度化，是近年来

非常重要的议题，也是党中央提出的新

要求。党的十九大报告明确指出，要推

进诚信建设和志愿服务制度化，强化社

会责任意识、规则意识、奉献意识。

在莫于川看来，《条例》的颁布

实施，确实将我国志愿服务制度建设推

进了一大步，为保障志愿者、志愿服务

组织、志愿服务对象的合法权益，鼓励

和规范志愿服务，发展志愿服务事业提

供了有力法治保障。

但对于始终致力于推动制定志愿

服务法的莫于川而言，行政法规不是志

愿服务立法的终点，《条例》的“马

力”仍然不足以拉动志愿服务这辆“大

车”。

行政法规是国务院为领导和管理

国家各项行政工作，根据宪法和法律，

并且按照《行政法规制定程序条例》的

程序规范而制定的政治、经济、教育、

科技、文化、外事等各类法规的总称。

它以调整行政管理关系为主，主要围绕

在行政机关与行政相对人之间的事务加

以调整。

莫于川指出，志愿服务作为较为

特殊的社会事业，它所涉及的主体、要

素和环节很多，不仅仅是行政机关和行

政相对人，更有党组织、共青团、妇

联、工会等党群组织与部门，还涉及军

事组织(军人志愿者)，仅依靠行政法规

难以有效调整。

“国家层面专门立法长期缺位，

一直未能高屋建瓴和上下配套地予以引

导、调整和规范，严重影响着志愿服务

法制体系的整体建设，已成为依法推动

志愿服务事业稳健发展的一个瓶颈。”

莫于川说。

中国青年志愿者协会副会长、中

国志愿服务联合会研究会副会长谭建光

也认为，《条例》的出台对于支持和保

护志愿者、志愿服务而言，有着积极作

用，但伴随着社会发展和志愿服务事业

的进步，将来还是要正式出台志愿服务

法。

同样持此观点的还有全国政协委

员、中国行政法学研究会副会长、郑州

大学法学院常务副院长沈开举。

沈开举告诉记者，民政部在今年8

月对他提交的“关于尽快立项制定《中

华人民共和国志愿服务法》的提案”作

出了答复。

民政部在答复中也认为，中国特

色社会主义进入新时代，志愿服务前景

广阔、大有可为，一部位阶更高的法律

将更能满足我国志愿服务事业发展的需

要。制定志愿服务法，是贯彻落实党中

央关于志愿服务的决策部署、推进全面

依法治国的重要举措，将为志愿服务规

范化常态化发展提供更加坚实的保障。

民政部将在中央文明委的领导下，进一

步贯彻落实好《条例》，结合《条例》

的贯彻实施情况，会同有关部门积极推

动志愿服务法尽早列入全国人大常委会

立法计划。

在国家层面立法长期缺位的情况

下，为了保障志愿服务活动健康、持续

发展，各地方志愿服务立法率先并不断

推出。

截至2014年底，除港澳台地区以

外的31个省级行政区域中，已制定志愿

服务地方立法的有20个。同时，在全部

49个较大的市，已制定志愿服务地方立

法的有20个。修改后的立法法于2015年

3月15日赋予更多的地方立法权之后，3

年多来又有一些省和设区的市制定或修

订了志愿服务地方立法，而且基本上是

地方人大常委会立法。

莫于川认为，在某种程度上，地

方志愿服务立法推进现状，从一个侧面

反映出我国志愿服务事业正步入规范

化、法治化、制度化发展的新阶段。

Copyright©博看网htsReserved.

080

我国地方志愿服务立法经过前一

阶段的探索发展，已取得许多成果，例

如:完成了志愿者、志愿服务组织权利

义务的初步界定；建立健全志愿者与志

愿服务组织的注册、登记程序，使其初

步摆脱了无序化运行；使志愿服务的协

议签订、经费来源、保险购买有了初步

的法律保障等，体现了既保障雪中送

炭、又保障锦上添花、还保障综合发展

的现代志愿服务法治精神。

在莫于川看来，地方立法中的一

些规定，可以写入志愿服务法中。例

如，北京、山东、上海、海南、四川、

昆明、广东、陕西、珠海、合肥等10个

省市志愿服务立法第一条“立法目的”

中，均提到了志愿服务精神，可以在志

愿服务法中采纳，并放在立法目的首

位，表明国家倡导和弘扬志愿服务的价

值导向。

莫于川指出，由于志愿服务以地

方立法为主的模式呈现出一种分散性的

特征，虽然它在某种程度上有助于把握

本地志愿服务发展需要，具有结合实际

情况制定相应规范的优势，但也暴露出

其效力层级不高、共识程度不足等缺

陷，存在概念模糊、体制不一、隶属不

明、责任落空等风险，各地立法文本之

间普遍存在理解各异、规范不一、内容

陈旧、质量参差等问题。例如，对志愿

服务组织的界定、对志愿者权益的保

障、对志愿者的奖励措施和奖励标准、

志愿服务中的法律关系和法律责任等方

面，各地的立法差异较大、执法水平悬

殊。

同时，由于长期以来一些地方对

于志愿服务立法不够重视，加之制定的

法规条文相对粗糙，精细化程度欠佳，

一些地方的专项法规难以避免地出现了

立法内容陈旧、质量不高、简单照搬、

不适应当地实践需要等问题。尽管数年

前在中国人民大学中国行政法研究所的

项目合作和专业支持下，民革中央推出

了志愿服务地方立法示范文本提供各地

参考使用并产生了积极效果，但志愿服

务地方立法缺乏国家法律引导规范的短

板始终存在。

莫于川在统计之后发现，就目前

现行有效的约50部地方志愿服务立法而

言，生效日期在2010年以前的有25部，

其中最早的是《河南省人民代表大会常

务委员会关于深入开展青年志愿服务

活动的决定》与《杭州市志愿服务条

例》，均生效于2003年。而各地志愿服

务立法自通过以来，至今完成修法的只

有广东省、黑龙江省、浙江省、宁波市

等少数几个地方。

目前，我国享有一般地方立法权

和民族自治地方立法的主体共有354

个，包括31个省区市、289个设区的

市、30个自治州和4个不设区的地级

市。在这样的背景下，仅靠地方立法来

调整和推动志愿服务更显不足，不仅力

度和统一性不足，而且成本很高、误区

不少。

“既往经验证明，我国已有较多

的地方立法，且有成熟的实施经验，推

出全国性志愿服务立法的条件已经成

熟。如果此项立法长期缺位，必然影响

志愿服务法治体系的整体建设，不利于

全国性志愿服务项目的开展，不利于志

愿服务事业的健康发展。”莫于川说。

由全国人大常委会主导立法

在专家看来，无论是较多的地方

立法，还是《条例》的实施，都不能替

代志愿服务法的地位和作用。

1995年，在全国政协八届三次会

议上，八届全国政协常委、时任共青团

中央书记处书记袁纯清等就提交了《关

于制定社会志愿服务法》的提案。

2011年，在十一届全国人大四次

会议期间，贾伟平、郝萍、秦希燕等92

名代表和海南代表团提出4件议案，建

议制定志愿服务法。

志愿服务作为一项高

社会事业，需要政府、

才能健康有序发展。

莫于川认为：

E

事件

＊

＊

Event

2018.12

Copyright©博看网htsReserved.

081

会负责组成专门班子加紧工作完成了该

法试拟稿，国务院有关部门也提供了制

定有关行政法规的起草工作基础，而且

还有共青团中央、中国人民大学、山东

大学等多个机构提出的法律草案建议文

本作为参考。

志愿服务立法的目的，直接决定

着志愿服务立法的目标选择与制度设

计。志愿服务立法从立法定位和价值取

向来看，具有多重属性，它是志愿服务

事业促进法、志愿服务主体权益保障

法、志愿服务行为规范法、精神文明建

设促进法，也是我国社会主义核心价值

观的集中体现。

莫于川认为，着眼于志愿服务精

神、志愿服务活动、志愿者、志愿服务

组织、志愿服务对象、志愿服务事业等

志愿服务的各项要素，遵循“倡导—鼓

励和规范—保障—促进”的逻辑，志愿

服务立法目的主要包括以下几个方面：

倡导志愿服务精神，鼓励和规范志愿服

务行为，保障志愿者、志愿服务组织、

志愿服务对象的合法权益，培养志愿

服务文化，促进志愿服务事业的健康发

展。

“志愿服务法应当既是促进法，

又是规范法。立法首先要考虑激励机

制，同时要考虑规范机制，当下的重

点是考虑如何发挥其引导促进保障功

用。”莫于川说。

莫于川认为，志愿服务作为一项

高尚宏远和普遍实在的社会事业，需要

政府、社会、公民的支持，才能健康有

序发展，无论是倡导志愿服务精神，还

是鼓励和规范志愿服务活动，保障志愿

者、志愿服务组织、志愿服务对象的合

法权益，培养志愿服务文化，最终目

的都是为了促进志愿服务事业的健康发

展，有助于依法调动各方面积极性和保

障合法权益，制度化地将富有现代内涵

和丰富效用的志愿服务塑造成亮丽的中

国名片。

本刊整理自法制网

2015年，全国政协十二届三次会

议期间，民革中央在详尽调研之后提

交《关于大力推进志愿服务工作的提

案》，建议推动志愿服务国家层面立

法。全国政协委员、中国人民大学法

学院教授汤维建也在本次会议上提出建

议，促请尽快立项制定《中华人民共和

国志愿服务法》。在十二届全国人大三

次会议上，全国人大代表、中国人民大

学劳动人事学院教授郑功成也领衔提出

议案，建议尽快制定《中华人民共和国

志愿服务法》。

2018年，全国政协十三届一次会

议期间，沈开举委员提交了“关于尽快

立项制定《中华人民共和国志愿服务

法》的提案”。

莫于川认为，《条例》的实施和

较多的地方立法及其实施经验，使得推

出国家层面志愿服务立法的条件已经成

熟。同时，我国志愿服务事业的特点和

志愿服务的全民实践，呼唤着加快国家

层面的专门立法，提供更全面、更给力

的法律保障。

“鉴于直接制定法律的条件已经

成熟，建议全国人大常委会尽快将志

愿服务法增加列入五年立法规划和年

度立法计划并主导此项立法，相信经

过两到三年的时间，这也是我国立法

工作比较顺利的一般周期，完全能够

依照法定程序推出本法，及时发挥龙

头性法律的调整作用。而且有关政府

部门还应预先做好立法和实施准备，

争取同步推出实施性的行政立法，上

下配套地尽快形成完善的志愿服务法

律规范体系，能够提供更给力的法律

保障。”莫于川说。

立法首先要考虑激励机制

莫于川介绍说，全国人大常委会

曾经在8年前安排启动过此项立法调研

工作且已有起草工作基础，由专门委员

Copyright©博看网htsReserved.