南京森林公安
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2023年2月13日发(作者：)浅谈森林警察对治安案件和林政案件涉案财物的处理——兼
论《森林法》的修改
赵文清
【摘要】@@无论是查处治安案件,还是办理林业行政案件(以下简称林政案件),森
林警察都必须面对一个共同的问题,即如何处理涉案财物--与案件有关的需要作为
证据的各种物品.在现行法律体制下,虽然治安案件和林政案件同属行政案件,但两者
在涉案财物的处理方式上仍然存在显著差异.
【期刊名称】《森林公安》
【年(卷),期】2010(000)006
【总页数】4页(P31-34)
【作者】赵文清
【作者单位】南京森林警察学院
【正文语种】中文
无论是查处治安案件，还是办理林业行政案件（以下简称林政案件），森林警察都
必须面对一个共同的问题，即如何处理涉案财物——与案件有关的需要作为证据
的各种物品。在现行法律体制下，虽然治安案件和林政案件同属行政案件，但两者
在涉案财物的处理方式上仍然存在显著差异。在查处治安和林政案件的过程中，任
何无视、漠视、忽视或故意混淆这种差异所实施的行政强制措施，如对盗伐的林木
实施扣押、对滥伐的林木适用暂扣木材等，以及在由此而获取的证据的基础上所作
出的任何行政处罚决定，都将在当事人的行政或司法挑战下，或在内部行政执法监
督的审查中，或因适用法律法规错误，或因超越职权等各种法定缘由，而招致被法
定主体依法撤销或判令赔偿的命运。因此，从理论上清楚地区分这种差异，在执法
实践中坚持这种差异，切实遵守依法行政的基本原则，对确保治安管理处罚和林业
行政处罚的合法性，具有重要的现实意义。
一般来说，治安案件和林政案件在处理涉案财物方式上的差异，主要体现在案件的
调查、决定和执行以及罚没财物处理四个阶段。森林警察在查处两类案件中对涉案
财物实施的违法行为也大都发生在这四个阶段。
在治安案件的调查阶段，对涉案财物的处理有三种方式：扣押、登记和先行登记保
存。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》（2005年8月28日中华人民共和
国第十届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议通过自2006年3月1日起
施行）（以下简称《治安管理处罚法》）第八十九条第一款、第三款以及《中华人
民共和国行政处罚法》（1996年3月17日中华人民共和国第八届全国人民代表
大会第四次会议通过自1996年10月1日起施行）（以下简称《行政处罚法》）
第三十七条第二款和《公安机关办理行政案件程序规定》（2006年8月24日公
安部令第88号发布自发布之日起施行）第九十四条的规定，公安机关办理治安案
件时：①对与案件有关的需要作为证据的物品，可以扣押；对被侵害人或者善意第
三人合法占有的财产，不得扣押，应当予以登记。对与案件无关的物品，不得扣押。
②对扣押的物品，应当妥善保管，不得挪作他用；对不宜长期保存的物品，按照有
关规定处理；经查明与案件无关的，应当及时退还；经核实属于他人合法财产的，
应当登记后立即退还。③在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经公安机关
负责人批准，可以先行登记保存。对先行登记保存的证据，应当在七日内作出处理
决定。逾期不作出处理决定的，视为自动解除。
在林政案件的调查阶段，对涉案财物的处理仅有两种方式：暂扣木材和先行登记保
存。根据《中华人民共和国森林法实施条例》（2000年1月29日国务院令第
278号发布自发布之日起施行）（以下简称《森林法实施条例》）第三十七条、
《行政处罚法》）第三十七条第二款以及《林业行政处罚程序规定》（1996年
10月1日林业部发布自1996年10月1日起施行）第二十六条的规定，在办理
林政案件时：①经省、自治区、直辖市人民政府批准在林区设立的木材检查站，负
责检查木材运输，对无证运输木材的，木材检查站应当予以制止，可以暂扣无证运
输的木材，并立即报请县级以上人民政府林业主管部门依法处理。②林业行政主管
部门搜集证据时，在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人
批准，可以先行登记保存，填写《林业行政处罚登记保存通知单》，并应当在七日
内及时作出处理决定，在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据。
在林政案件的调查阶段，为达到有效控制涉案财物，确保未来的处罚决定能够顺利
执行的目的，森林警察通常实施以下几种行为：一是对涉案财物连续或重复使用先
行登记保存。即在一个先行登记保存期间届满之日时，再次作出一次先行登记保存
决定，直到案件顺利结案。二是以自己的名义或以林业主管部门的名义，对包括违
法运输的木材、盗伐的林木等各种涉案木材实施暂扣，并开具暂扣木材通知单。三
是对非法开垦林地或非法改变林地用途的工具（如挖掘机）实施扣押。上述三种行
为都是违法的行政行为，尽管根据行政行为的公定力原理，在未经法定国家机关
（如法院、复议机关等）按法定程序认定及宣告，上述三种已作出的行为仍将被作
为合法行为来对待。
第一种行为之所以违法，原因在于于法无据。无论是《行政处罚法》，还是《林业
行政处罚程序规定》，都没有规定行政主体可以对涉案财物连续或重复适用先行登
记保存。对行政主体而言，“法无明文不得为”。没有法律依据的强制措施必然是
违法行为。另外，先行登记保存的立法宗旨在于，通过及时采取先行登记的方式，
对可能灭失或者以后难以取得的证据，予以文字化和数字化甚至图像化的提取、固
定和保存，以确保被登记之证据一旦灭失或无法取得，其登记保存清单所载之内容，
仍然可以起到与已灭失或无法取得之被登记证据同样的证明作用。因此，从证据学
角度来看，连续或重复实施先行登记保存并无必要。
第二种行为的违法之处有两点：一是主体不适格。根据《森林法实施条例》第三十
七条，作为专有行政职权，暂扣木材权的归属主体和实施主体都是且仅是木材检查
站，其他任何主体无论是林业主管部门还是森林公安机关，均无权实施该项行政职
权。二是对象不适格。暂扣木材的对象并非所有林政案件中的涉案木材，而只能是
无木材运输证运输木材案件中的涉案木材。即便是《森林法实施条例》第四十四条
第二款（不按照木材运输证运输木材案件）和第三款（使用伪造、涂改的木材运输
证运输木材案件）中的涉案木材，也不属于暂扣木材的适格对象，更遑论其他林政
案件中的涉案木材了。其实，《林业行政处罚案件文书制作管理规定》（2005年
5月27日国家林业局令第14号发布自2005年7月1日起施行）第十九条对暂
扣木材通知单的制作主体和制作原因早有明确规定：“暂扣木材通知单，是负责检
查木材运输的木材检查站对无证运输的木材予以暂扣的文书。暂扣木材的原因是无
木材运输证运输木材，适用法律的依据是《中华人民共和国森林法实施条例》第三
十七条”。
第三种行为是一种违法的行政行为，原因是超越职权。众所周知，在抽象意义上，
森林公安机关具有双重性质和双重身份。但在具体意义上（即在具体的行政法律关
系中），森林公安机关只能具有单一身份。森林公安机关的原始身份是公安机关，
固有职权是警察职权。在查处治安案件时，森林警察当然有权以警察身份对涉案财
物实施扣押等治安强制措施。然而，森林公安机关无论是以自己的名义实施《中华
人民共和国森林法》（1984年9月20日第六届全国人民代表大会常务委员会第
七次会议通过根据1998年4月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第二次
会议《关于修改〈中华人民共和国森林法〉的决定》修正）（以下简称《森林法》）
第二十条授权的“四条六类案件”，还是以林业主管部门的名义实施其委托的其他
各类林政案件，其法律授予或行政委托的身份都属于林业行政机关，其法律授予或
行政委托的职权都属于林业行政职权——林业行政处罚权。因此，在查处林政案
件时，以林业行政执法人员身份出现的森林警察，并无权对涉案财物采取扣押等治
安强制措施，而只能适用先行登记保存等林业行政措施。《国家林业局关于森林公
安机关查处林业行政案件有关问题的通知》（林安发〔2001〕146号2001年4
月16日）第三条第一款曾经明确要求：“对于依法立为林业行政案件的，森林公
安机关不得采取查处治安案件、刑事案件的各类治安、刑事强制措施。”
在治安处罚的决定阶段，关于涉案财物的处理，有收缴、追缴两种方式。根据《治
安管理处罚法》第十一条、《公安机关办理行政案件程序规定》第一百六十条的规
定：（1）公安机关在办理治安案件中查获的下列物品应当依法予以收缴:①毒品、
淫秽物品等违禁品；②赌具和赌资；③吸食、注射毒品的器具；④伪造、变造的公
文、证件、证明文件、票证、印章等；⑤倒卖的有价票证；⑥直接用于实施违法行
为的本人所有的工具；⑦其他法律、法规规定可以收缴的非法财物。（2）前款第
⑥项所列的工具，除非有证据表明属于他人合法所有，可以直接认定为违法行为人
本人所有。（3）违法所得的财物应当依法予以追缴。（4）多名违法行为人共同
实施违法行为，违法所得或者非法财物无法分清所有人的，作为共同违法所得或者
非法财物予以处理。
在林政处罚的决定阶段，对涉案财物的处理只有一种方式：没收。根据《森林法》
第三十九条第一款、第四十二条、第四十三条以及《森林法实施条例》第三十八条、
第四十条、第四十四条第一款至第三款的规定，没收的对象主要有两种：一种是林
木或木材，如盗伐的林木，违法收购的盗伐、滥伐的林木，非法经营的木材，非法
运输的木材等；一种是违法买卖的证件、文件，包括林木采伐许可证、木材运输证
件、批准出口文件、允许进出口证明书。
在作出林业行政处罚决定时，部分地区的森林警察在没收林木或木材的同时，往往
对作案工具，如盗伐林木的斧锯、无证运输的车辆等，也决定给予收缴。这种在林
政案件中对作案工具，不适用《森林法》及其《森林法实施条例》的规定，而适用
《治安管理处罚法》第十一条第一款的行为，属于典型的适用法律法规错误，是一
种违法的行政行为。
在治安处罚的行政强制执行阶段，涉案财物的处理有拍卖、变卖两种方式。根据
《公安机关办理行政案件程序规定》第一百六十四条第（一）项的规定，公安机关
依法作出行政处罚决定后，被处罚人应当在行政处罚决定的期限内予以履行。被处
罚人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的公安机关可以将依法查封、
扣押的被处罚人的财物拍卖或者变卖抵缴罚款。拍卖或者变卖的价款超过罚款数额
的，余额部分应当及时退还被处罚人。
在林政处罚的行政强制执行阶段，涉案财物的处理只有拍卖一种方式。《林业行政
处罚程序规定》第四十五条第（二）项规定，当事人逾期不履行林业行政处罚决定
的，作出行政处罚决定的林业行政主管部门可以根据法律规定，将查封、扣押的财
物拍卖或者将冻结的存款划拨抵缴罚款。
但实际上，在林业法律规范中，无论是《森林法》，还是《森林法实施条例》，都
没有查封、扣押涉案财物的法律规定，拍卖自然无从谈起。所谓“皮之不存、毛将
焉附”。因此，该项规定对林政处罚的执行实为一纸空文。换言之，通过拍卖查封、
扣押的财物以抵缴罚款，在林政处罚的执行中即便存在，也不具有任何合法性。当
然，如果将暂扣木材中的“暂扣”也视为扣押的类型之一，执行林政处罚决定时即
可适用上述规定。即便如此，暂扣的木材也只能被拍卖，而不能像治安案件中的涉
案财物一样被变卖。因为无论是《行政处罚法》第五十一条第（三）项，还是《林
业行政处罚程序规定》第四十五条第(二)项，都明确规定对扣押财物只能采用拍卖
的方式以抵缴罚款。
由《治安管理处罚法》第十条和第十一条可以推定，治安案件中虽不存在没收违法
所得或者非法财物这样的治安处罚，但却存在收缴或追缴违法所得或者非法财物这
样的行政强制措施。收缴、追缴的财物如何处理，《公安机关办理行政案件程序规
定》第一百六十二条、第一百六十三条有明确规定：（1）公安机关对收缴和追缴
的财物，经原决定机关负责人批准，按照下列规定分别处理:①属于被侵害人或者
善意第三人的合法财物，应当及时返还；②没有被侵害人的，登记造册，按照规定
上缴国库或者依法变卖或者拍卖后，将所得款项上缴国库；③违禁品、没有价值的
物品，或者价值轻微，无法变卖或者拍卖的物品，统一登记造册后予以销毁；④对
无法变卖或者拍卖的危险物品，由县级以上公安机关主管部门组织销毁或者交有关
厂家回收。（2）对应当退还原主的财物，通知原主在六个月内来领取；原主不明
确的，应当采取公告方式告知原主认领。在通知原主或者公告后六个月内，无人认
领的，按无主财物处理，登记后上缴国库，或者依法变卖或者拍卖后，将所得款项
上缴国库。遇有特殊情况的，可酌情延期处理，延长期限最长不超过三个月。
如何处理林政案件中被没收的林木或木材，《行政处罚法》第五十三条、《林业行
政处罚程序规定》第四十七条均有明确规定：①除依法应当予以销毁的物品外，依
法没收的非法财物必须按照国家规定公开拍卖或者按照国家有关规定处理。②罚款、
没收违法所得或者没收非法财物拍卖的款项，必须全部上缴国库，任何行政机关或
者个人不得以任何形式截留、私分或者变相私分。
在查处林政案件的过程中，下列行为较为常见：（1）在没收盗伐的林木以后，应
被侵害人的请求、要求甚或强求，将已经没收的林木退还给被侵害人，并由被侵害
人出具相应的收条或领条以附卷备查，是一种常见的执法实践，在某些地方甚至已
经成为执法惯例。（2）基于提高执法效率、降低执法成本或获取个人私利等各种
因素的考量，森林警察往往要求被处罚人买回被没收的木材，或应被处罚人请求而
将已没收的木材卖回给被处罚人，开具相应的罚没收据附卷备查，并将所得款项上
缴国库。
显然，上述两种行为都是违法行为。第一种行为——将没收的林木退还给被侵害
人，属于适用法律法规错误：依法没收的林木或木材，应当适用《行政处罚法》第
五十三条及《林业行政处罚程序规定》第四十七条，森林警察却适用了《治安管理
处罚法》第十一条第一款有关“违反治安管理所得的财物，追缴退还被侵害人”的
规定。第二种行为——将没收的木材直接卖给被处罚人或由被处罚人买回（实为
变卖），其实质是将法定方式——公开拍卖非法置换成变卖，属于程序违法中的
方式违法。
虽然，详细分析违法原因，并非本文主旨所在，但笔者仍想指明，上述违法行为之
所以发生，除了主观因素（如徇私枉法、玩忽职守、提高执法效率等）以外，林政
案件涉案财物处理手段的不足，在客观上也起到了推波助澜的作用。可以说，相较
于治安案件，林政案件处理涉案财物的手段显得相当匮乏。仅以调查阶段为例，林
政案件控制涉案财物的手段仅有两种，一种是非常态的调查手段——先行登记保
存，仅在证据可能灭失或者以后难以取得的情形下才能使用，且法定期限相当短暂
——只有七天；一种是非普遍的调查手段——暂扣木材，只有特定主体——木材
检查站，针对特定违法行为才能依法实施。而一些常态情形下普遍适用的涉案财物
处理手段，如查封（封存）、扣押（扣留）等，在全国性森林法律——法律、行
政法规和部门规章中丝毫未予涉及。而这些调查手段不仅在公安、海关、税务等其
他行政法律中较为常见，即便在地方性森林法律——地方性法规和地方政府规章
及单行条例中亦非鲜见。
例如，在立案调查阶段，《中华人民共和国海关行政处罚实施条例》（2004年9
月19日国务院令第420号公布自2004年11月1日起施行）第三十八条规定：
“下列货物、物品、运输工具及有关账册、单据等资料，海关可以依法扣留：（一）
有走私嫌疑的货物、物品、运输工具；（二）违反海关法或者其他有关法律、行政
法规的货物、物品、运输工具；（三）与违反海关法或者其他有关法律、行政法规
的货物、物品、运输工具有牵连的账册、单据等资料；（四）法律、行政法规规定
可以扣留的其他货物、物品、运输工具及有关账册、单据等资料”。又如，在处罚
执行阶段，《渔业行政处罚规定》（1998年1月5日农业部发布）第二十条则规
定：“按本规定进行的渔业行政处罚，在海上被处罚的当事人在未执行处罚以前，
可扣留其捕捞许可证和渔具”。再如，《黑龙江省森林管理条例》（1995年8月
23日黑龙江省第八届人民代表大会常务委员会第十七次会议通过1997年12月
16日黑龙江第八届人民代表大会常务委员会第三十一次会议修改根据2004年12
月18日黑龙江省第十届人民代表大会常务委员会第十二次会议《关于修改〈黑龙
江省森林管理条例〉的决定》修正自2005年1月1日起施行）第四十二条第一
款规定：“无木材运输证件运输木材的，扣押其所运木材，责令限期补办运输证件，
逾期未补办的，没收全部木材，并处以木材价值10%～50%的罚款。对承运单位
和个人处以承运木材价值10%～30%的罚款”。
因此，既为弥补目前林政案件涉案财物处理手段的严重不足，也为统一全国各地参
差不齐的林政执法实践，笔者建议在《森林法》中增设有关处置涉案财物的原则性
条款。试拟条款如下：
第××条县级以上林业主管部门查处违反林业行政管理行为时，有权采取下列措施：
（一）询问当事人、被侵害人或者其他知情人；（二）勘验、检查与违反林业行政
管理行为有关的场所、物品；（三）查阅、复制与违反林业行政管理行为有关的合
同、发票、账单、记录及其他资料；（四）对与违反林业行政管理行为有关的需要
作为证据的物品，可以扣押。对被侵害人或者善意第三人合法占有的财产，不得扣
押，应当予以登记。对与违反林业行政管理行为无关的物品，不得扣押。
第××条直接用于实施违反林业行政管理行为的本人所有的工具，应当收缴，按照
规定处理。
违反林业管理所得的财物，追缴退还被侵害人；没有被侵害人的，登记造册，公开
拍卖或者按照国家有关规定处理，所得款项上缴国库。