2023年12月18日发(作者：)
Management and Standardization / 管理与标准化4R模式下民族地区突发公共卫生事件应急管理研究—以锡林郭勒盟鼠疫为例拾梅，局翠玲(内蒙古农业大学人文社会科学学院，内蒙古自治区呼和浩特010000)摘要：在内蒙古地区鼠疫是一种常规性的公共卫生事件，发生在民族地区的突发公共卫生事件的应急管理工
作因为民族地区特有的地理文化等因素而变得复杂和特殊。所以加强民族地区突发公共卫生事件应急管理的
能力就显得尤为必要。文章以锡林郭勒盟突发鼠疫为例，对民族地区突发公共卫生事件应急管理过程当中产
生的问题进行研究，并且基于4R管理模式提出建议。关键词：民族地区；公共卫生事件；应急管理在人类社会的现代化进程中，我们会遇到并解
2019年11月12日在北京确诊为鼠疫，这中间有18
决各种各样的社会风险，这种风险是不定时发生或突
天的时间是在各医院辗转就诊，其陪同人员和所有与
然出现的，有时会直接出现在我们的视野范围内或周
其接触的人都未采取防护措施，极大可能地扩大了传
遭环境中。然而人们对潜在的社会风险是不容易识别
染的范围。所幸的是，只有其妻子被感染。和感知的，但显性的社会风险就全然不同，它是突发
在鼠疫疫情发生后，锡林郭勒盟当地政府部门紧
公共事件的象征性名词。2019年，内蒙古锡林郭勒
急召开会议，部署相关的应急管理工作，统筹协调各
盟突发鼠疫疫情。关于民族地区突发公共事件的界定
级卫检部门和疾控、医疗机构快速地投入到实战当中。
朱军认为是突然发生在民族地区，对公众生命财产、
紧急启动《锡林郭勒盟鼠疫控制应急预案》，建立三
社会秩序、公共安全或生态环境已经造成或可能造成
级疫情应急反应机制，拟定鼠疫防控工作方案，进一
重大威胁和破坏，并需要政府紧急行动加以应对的公
步增强统筹协调、应急调度和综合保障。组建应急处
共事件。这次的鼠疫正是属于发生在民族地区的公共
置科研专家组，陆续展开流行病学调查，追踪管理密
卫生事件。我国针对公共卫生事件的应急管理工作在
切接触者，组织幵展医护人员传染病防治培训和流行
2004年设立了突发公共卫生事件应急指挥中心，遵
性传染病常识普及。严格依照有关规程，以患者居住
循中央统一指挥，地方分级负责。与此同时，我国也
地为中心和重点，展开重点监测，细化流行病学调查。
制定了《突发公共卫生事件应急管理条例》，《突发事
认真落实预检分诊和首诊负责制度，严格发热门诊治
件应对法》和《国家突发公共卫生事件总体应急预案》
理，加强鼠疫防控常识宣传，加强大家的防范意识。等相关的法律法规。2处理突发事件中相关部门职能发挥存在的问题1锡林郭勒盟鼠疫事件案例简介2.1对公共卫生事件的前期预兆缺乏敏感性2019年11月12日，内蒙古锡林郭勒盟苏尼特
2019年夏天，锡林郭勒盟苏尼特左旗鼠患成灾，
左旗两名鼠疫患者在北京确诊。此后内蒙古四子王旗
但没人把这件事与鼠疫联系起来，采取措施进行有效
和化德县也分别确诊一名鼠疫患者。经过治疗，在年
防控。大部分原因是距离上一次内蒙古发生鼠疫时间
底所有患者均已痊愈，包括所有密切接触者，已经全
过去十五年已经淡化了人们的警觉性。而相关疾控部
部解除了医学隔离。其中，来自锡林郭勒盟苏尼特
门也未能察觉此次疫情，就显示出在这方面存在的职
左旗的一名确诊患者，最初是2019年10月26曰因
能缺失，对疫情缩减阶段的预防工作，监测工作不到
发烧就医，但因不见成效，辗转5家医院，最后在位，疫情防控的常态化不足。187
管理与标准化 / Management and Standardization2.2民族地区医疗资源失衡来自锡林郭勒盟苏尼特左旗的被确诊患者最早发
烧就医选择的是就近医治，但在当地辗转多家医疗机
构都未能得到好转，最终到北京才得以确诊，并得到
有效医治。在这期间如果当地任何一家医疗机构能够
确诊，就可以做到早发现早确诊早防控，很大程度上
减少在转院过程中的人员接触，缩减传染范围。这也
显示出了医疗资源严重失衡，缺乏专业的科研队伍来
应对突发的疫情。2.3相关部门危机处理模式单一，缺乏社会参与当鼠疫疫情发生时我们发现锡林郭勒盟的应急行
动仅仅局限在政府相关单位和医疗疾控部门而未进行
广泛的社会动员。其实在民族地区因为少数民族居多，
有着独特的民族文化和宗教信仰而形成的非正式群体
存在。非正式群体是以情感为纽带联系起来的，所以
非正式群体往往有着很高的积极性和团结性，也因为
是原住民的关系他们会更加了解如何与自然和谐相
处。但在基层政府的治理往往局限在了单一部门当中。
2.4事后追踪监督安抚不到位，社会恐慌心理仍然存在
当疫情防控到一定阶段的时候，各级要增强自身
的大局意识，对经济社会的发展和疫情的防控工作要
达到统筹兼顾。因为内蒙古草原旅游项目是当地经济
收入的很大一部分，因为受疫情的影响，游客不确定
去草原旅游是否安全，从而对当地经济带来了很大的
冲击。这也体现出了相关部门应急管理的事后追踪不
到位，事后恢复重建工作不全面的问题。3相关部门职能发挥所存在问题的原因分析3.1危机防范意识缺乏，危机预警机制不健全在公共卫生事件未发生前，做好一切准备，增强
相关部门的应急处理能力，尽可能地将危机消灭在摇
篮里，或者最大程度地减少危机带给公众的伤害。然
而，通过此次疫情，可以看出民族地区的危机预防意
识较为薄弱，对危机的重视性不够强，不能及时准确
地发觉和感知疫情的前期预兆。鼠患成灾也没有人将
此事与鼠疫联系起来加以控制。甚至一些官员在疫情
来临之时还未能做出准确的决策。除此之外，公共卫
生事件的预警机制还不够完善，不能全方位地对潜藏
的公共危机进行预判和警示，不能够在疫情发生的第
一时间及时作出回应并采取行动。3.2民族地区地处边远，经济落后，公共卫生服务资
金投入不足锡林郭勒盟位于内蒙古少数民族地区，在地理位
置上处于边缘地带，自然灾害频繁，交通不发达，地
方经济多以牧业为主，产业结构不合理且调整的难度
也比较大，经济发展相对落后，政府财政资金不充盈。
对公共卫生服务的重要性认识不足，从而对其重视程188度不够导致财政规划不合理，对公共卫生服务的资金
投入不足，专业的科研力量薄弱，医疗资源医疗器材
短缺。导致患者辗转多家医院无法得到确诊和及时的
治疗隔离。3.3社会动员机制不完善，无法充分发挥民族智慧
社会是一个多元体的结构，如果只靠单方面的管
理和治理，是不能够在多元化的社会治理中取得良好
的效果的。重新整合社会资源，充分发挥政府社会动
员能力，充分考虑非政府组织、社会组织以及人民团
体以及个人的参与意愿，为他们提供更大的参与空间，
建立多元化的主体治理结构。例如这次的鼠疫就可以
将任务派发给当地相关的慈善组织、基金会等社会团
体。充分发挥民族地区非政府组织的积极性，让他们
真正参与到疫情的防控过程中。而不是单靠政府及少数
医疗机构的力量。3.4民族地区政府应急管理体系缺乏特色我国现阶段的应急管理工作主要以“一案三制”
为指导，可是针对全国的应急管理工作的方针政策，
在民族地区的应急管理中会因为民族地区独特的民俗
文化，地理环境因素和经济发展状况而变得不是那么
的贴合实际，从而制约着政府应急管理职能的发挥。
这就需要民族地区的地方政府因地制宜的采取措施，
懂得变通执行相关方针政策。构建具有民族特色和专
业技能的应急管理队伍，依据当地状况编写应急管理
程序。4基于4R管理模式对案例所存在问题提出建议危机管理大师罗伯特•希斯提出了 “4R”危机管
理模式，并认为危机的管理是危机前、危机中、危机
后全过程的管理。4R分析模型将危机管理划分为缩
减、预备、反应、恢复四个阶段。而缩减阶段是其核心，
做好缩减管理工作可以有效减少危机的发生和危机所
带来的危害。4.1缩减阶段缩减阶段是指减少突发事件的发生和其所带来的
危害。是属于事前控制，是4R管理理论的核心，贯
穿于危机管理的整个过程中。①加强民族地区公共卫生事件应急营理法制建
设。完善“一法一案三制”，强化其权威性。并且在
内蒙古鼠疫高发地区有针对性的创建公共卫生事件应
急预案和应急行动方案。将传染病防治法等相关法律
法规的宣传工作进行刀实加强，对于情况特殊的民族
地区来说需要将中央的应急管理体系进行变通，依据
当地情况，以事实为依据形成适用于旦符合少数民族
生产方式和民俗文化特色的民族地区应急管理体系。
选拔和培养懂民族语言，熟悉当地民生和民俗特色的
应急管理人员。②强化民族地区公共卫生事件应急管
理的常态化，积极落实各领域对突发疾病的安全防范
措施。加强对所在地区高发和频发公共危机事件的应
急物资储备，不定时进行应急实例模拟演练。真正面
临突发事件时可以沉着应对，提高日常预防和监测能
力，对于重点场所的防控工作要引起极高的重视，加
强对社区、院校、特殊服务处场所、公共服务类场所、
农村等地的宣传教育。4.2预备阶段预备阶段是在突发事件发生前针对危机所做的所
有的准备工作，以此来提高面对危机的应对能力。①强化预防监测机制，强化预警预防机制管理。
应急管理的最佳状态是将危机消灭在萌芽阶段。需将
信息检测、预案编制、风险评估、应急培训、提升公
民应急意识及能力等措施落到实处。确保应急预案的
针对性、科学性和可操作性，不能留下预警的盲区。
②完善信息沟通机制，形成有效的沟通协调机制。有
效的沟通是危机管理中最为关键的环节，同时也是舆
论导向和稳定民心的关键所在。加强依法推进信息公
幵，保障公民的知情权，健全突发公共事件的新闻发
布机制。4.3反应阶段反应阶段是指在突发事件来临时所采取的应对策
略和措施。①加强组织的领导力度，使责任落实制度得以强
化。各级要增强自身的大局意识，对经济社会的发展
和疫情的防控工作要达到统筹兼顾，属地责任、个人
责任、家庭责任、部门责任、单位责任等必须做到压实、
压紧。按照相关法律法规的具体要求，将精准施策和
科学防控落实下来，为全面防控向重点防控精准防控
方向转变提供更大的可能。②提升政府社会动员能力，
加强应急管理的社会参与，充分调动各民族的力量，
形成政府带头、各方社会力量参与的多元治理结构，
保证群防群控工作得以有效展开。4.4恢复阶段恢复阶段是指在危机处理到一定程度，管理者对
组织的事后恢复所做的安排及经验总结。①落实并检查心理健康教育工作的进行。心理健
康教育的开展方式较为多样，可以有效地提高人们的
心理素质，解决人民群众心理障碍和心理问题。具体
有：幵展相应的心理健康知识科普讲座，传授人民群
众强化心理素质的方法措施，加强心理承受能力。幵
展相应的心理健康学习课程，制定关于人民群众心理
健康的相关教育书籍资料，或搭建相应的网站和平台。
设定相应的心理健康咨询专线，既保护了人民群众的
隐私也让人民群众可以和专业的心理专家交流，减轻Management and Standardization /管理与标准化因疫情而产生的心理负担。②做好突发公共卫生事件
应急处理评估。强化监测评佔工作，对防控成效和防
控措施分别采取动态评估、及时调整的方式，使建章
立制的规范性、措施落实的合理性、风险识别的准确
性等得到全方位的提升。③加大对民族地区应急资源
的投入，强化科研力量，培养符合民族地区高发频发
公共危机情况的专业性科硏力量。作者简介：拾梅（1996-),女，蒙古族，籍贯：内
蒙古自治区通辽，学历：硕士在读，研究方向：民族
地区应急管理研究。参考文献：[1] 朱军.城市化进程中民族地区危机事产生机制分析U].贵州师范大学学报（社会科学
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