西班牙经济
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2023年3月17日发(作者：中央空调施工方案)西班牙农田水利发展现状跟其
与经济社会发展的联系
西班牙农田水利发展现状及其与经济社会发展的关系
1.1西班牙自然、社会和经济发展状况
1.1.1自然条件
西班牙国土面积50.6万平方公里，全境地形以高原为主，
内陆有山丘、盆地、河谷平原，边缘有高山和沿海平原，平原仅
占11%。西班牙气候主要有三种类型，中部高原属大陆性气候，
北部沿海属海洋性温带气候，南部和东南部属地中海型亚热带气
候。
西班牙全国平均降水量为685mm，时间和空间上分布很不均
匀，总体呈现西北多东南少的格局。北部山区及西北濒临大西洋
的沿海地区年降水量达2000-2500毫米，不过，大部分国土位于
南部山脉的南面，形成一个大面积的干旱高原，临地中海的东南
部地区降雨量不足300毫米。
西班牙人均水资源量为2700立方米（2001年）。与中国相
似，西班牙水资源也存在与经济布局、人口分布很不匹配的问题。
西班牙人口、工业和种植业主要集中在水资源较为缺乏的中部高
原和沿地中海地区。
西班牙全国可耕地面积1849万公顷（2005年，来自CIA网
站），人均耕地0.4公顷。
按照地理环境特征和农业的现有格局，西班牙农业可以分为
四大区：（1）西北部沿海农业区。区内多丘陵、山地，降雨量较
多，水资源较丰富，受季风的影响较大，气候比较潮湿。该地区
主要以谷物种植和畜牧业为主。（2）内陆农业区。该地区降雨量
少，气候干燥，自然条件较差，粮食单产较低，主要以小麦为主，
另外还种植少许大麦和燕麦。（3）地中海沿岸农业区。该地区夏
季炎热，水源缺乏，农业以灌溉为主。种植业以水稻和果蔬等经
济作物为主。（4）南部农业区。该地区地势低平，热量比较充沛，
气候干燥少雨，主要种植水稻、小麦、玉米和棉花、向日葵和甜
菜等经济作物。
1.1.2社会经济发展状况
2010年，西班牙总人口约4600万，农村（农业）人口占总
人口的23%（世界银行，2013），2000年的城镇化率为76%，2010
年城镇化率为77%，变化不大。据2011年国际统计年鉴数据显
示，2000年农业就业人口占总就业人口的6.7%，2009年为4.2%，
呈缓慢下降趋势。
2010年人均GDP约31750美元，是中国的7倍多，是美国
的3/4。2000年，西班牙的农业产值占GDP的4.4%，2009年下
降到2.6%（同期中国为10.1%，美国为1.2%）。
在城乡发展方面，西班牙一是统筹城乡规划，城市和农村协
调发展；二是没有户籍制度的束缚，城乡人口流动性强；三是实
行城乡统一的人口登记制度、就业管理制度和社会养老保障制
度。西班牙农民收入为全国劳动者平均收入的60%，城乡差距不
很明显（国务院农村综合改革办公室，2013）。
1.1.3社会管理体制
西班牙是实行地方自治的君主议会制国家，全国划分成17
个大区和2个特别市，各自治区有较大的自治权，西班牙近似一
个联邦国家。自治区内又分成50个省，有的区只有1个省，省
下设市（镇）。宪法承认并保证各民族地区的自治权。中央和地
方关系建立在明确的宪法和法律基础上，以法律形式规定中央与
地方的关系及权限，如果发生中央和地方的权利冲突，由宪法法
院裁决。
除外交、军事以外的政府事宜如社会福利、教育、文化、发
展等基本归属自治区负责。政府支出中，中央政府只占18%，自
治区占38%，省级占13%（维基百科2010）。
中央与自治区、市级政府部门事权划分坚持如下原则：一是
依法原则。中央政府部门职能由宪法赋予，自治区政府部门职能
由地方法规定，市级政府部门职能依附于中央和自治区的法规要
求。二是相互合作原则。中央政府与自治区之间合作良好，采取
的方式是召开协调会和双方交换信息。三是利益相关原则。对于
自然灾害、基础设施建设、动植物疫情防治等职责，按照利益相
关程度在各级政府间合理分配。
1.1.4农业农村基本情况
（1）土地经营方式
西班牙实行土地私人所有制。在西班牙拥有土地未必亲自经
相应的“干预价格”和“目标价格”。以欧盟共同农业基金
为例，除了主要用于农产品价格干预的“保障部分”外，还有所
谓的“指导部分”，主要用于改进生产设施（如土地改良工程、
灌溉工程等）和农产品销售工程设施（如兴修粮仓、农贸市场等），
改革种植结构，以及培训农业技术人员等。农业目前只占欧盟国
内生产总值的1.8％，农业劳动力也只占全部劳动力的3％，但
农业基金在欧盟共同财政预算中的比例却稳定在接近一半的水
平，每年超过400亿欧元。
西班牙是欧盟的农业大国，获得欧盟的补助较多。西班牙的
农业补贴中有75%是欧盟提供的，西班牙政府和自治区政府各提
供12.5%的补贴（傅光明，2003）。2008年，西班牙获得欧盟农
业补贴174亿欧元，仅次于意大利的189亿欧元（驻英国使馆经
商处）。西班牙农民获得的农业补贴占农民收入的1/4,有些地区
高达30%以上（郭善竹，2007）。
（3）农村社会经济组织
西班牙社会组织化程度较高，农业协会和合作社等农村经济
组织发达。西班牙的农业协会和合作社主要有合作社
（Cooperatives）、农业加工社团（AgriculturalProcessing
Societies）、农业生产者组织（AgriculturalProducerGroups）、
农业病虫害防治组织（GroupsfortheTreatmentof
AgriculturalPests）、用水户协会及其他农业组织。这些组织
构成了农业和食品加工业的基石，在农村地区的社会经济发展和
土地合理利用等方面起着非常重要的作用。
根据西班牙农业合作社联盟（theSpanishConfederation
ofAgriculturalCooperatives,CCAE）统计,西班牙在2000
年有3902个农业合作社,共有98.3万名农场主和畜禽饲养者参
加了农业合作社组织,农业合作社组织的总产出占全国农业最终
产品的42%。农业合作社组织遍布于农业生产、加工及销售的各
个领域。在3000多个基层农业合作社的基础上，又建立了175
个合作联社，合作联社负责帮助基层合作社开发市场。另外，农
村合作社网络同时也发挥出了积极的社会功能，有力地促进和巩
固了农村地区的多元化发展，倡导和推进了农村发展的创新（聂
振邦，2003）。
1.2西班牙农田水利发展状况
1.2.1农田水利发展概况
（1）农田水利设施基本情况
2011年西班牙灌溉面积约为347万公顷，占耕地面积的19%，
是欧盟第一大灌溉国。虽然灌溉面积所占比例并不大，但灌溉土
地上的农作物产量约占农业总产量的50%，可见灌溉在西班牙农
业经济及现代化过程中的重要作用（水利部国际合作与科技司
等，2007a）。根据西班牙TRAGSA公司提供的资料，2002年西班
牙地面灌溉、喷灌、滴灌的面积分别为130万公顷、83万公顷、
110万公顷。近几年，通过灌溉设施升级改造，地面灌溉所占比
例进一步降低，滴灌面积发展迅速，喷灌面积略有减少。2011
年地面灌溉、喷灌、滴灌的面积分别为103万公顷、78万公顷、
165万公顷，滴灌面积占灌溉面积的45%，喷灌面积占灌溉面积
的22%，两者合计占灌溉面积的67%，可见西班牙现代灌溉技术
应用非常普遍（2010年，中国喷灌面积302万公顷，微灌面积
212万公顷，两者占灌溉面积8.6%）。
1900年以前，西班牙已发展灌溉面积108万公顷,20世纪
50年代至70年代中期，农田灌溉快速发展，建成了大量灌溉工
程及调水工程，1960年灌溉面积增加至181万公顷,1995年灌
溉面积已达到约340万公顷，直至2011年的347万公顷灌溉面
积，近十几年来变化不大。
上世纪八十年代，灌溉工程建设重点放在已有工程更新改造
上。为了振兴农业，解决水资源供需矛盾，西班牙政府启动了一
系列提高农业生产效率，发展现代灌溉的灌区改造计划，由政府
和民间共同投资对老灌区进行改造，管道输水代替传统的渠，将
地面灌溉技术改造为机械化灌溉技术，大田作物采用喷灌技术，
蔬菜、果树等经济作物采用微灌技术。通过几十年的改造，全国
相当一部分灌区已普及现代灌溉技术。
西班牙各大区均建立有相应的农业灌溉技术研究机构，机构
由政府或民间投资机构出资，主要开展灌溉技术研究与推广工
作。
（2）农业灌溉用水状况
西班牙是传统的农业国，农业是西班牙的主要用水户。2011
年《国际统计年鉴》显示，2007年西班牙用水总量228亿立方
米，农业用水总量约为155亿立方，占总用水量的68%，灌溉面
积上亩均用水量约为298立方（比我国低了很多，我国约为420
立方）。近十几年西班牙非农行业用水需求在缓慢增加，相反，
农业用水量总体呈现缓慢下降趋势，1997年以来的10年中，农
业用水量下降了7%。
西班牙农田水利发展面临的问题主要是水资源短缺和地下
水过度开采。目前西班牙大约3/4的地区都面临严重缺水问题。
据估计这种情况在未来几十年内都不会得到改观。另据欧洲环境
署（EEA）2010年预测，欧洲各地平均气温都将会升高，特别是
地中海盆地，同时可供水量将会下降。预计欧洲南部（西班牙位
于欧洲西南部）夏季干旱缺水情况将进一步加剧（F.G.戈麦斯
等，2012）。
西班牙地下水约占水资源总量的30%，长期以来由于社会和
政府对地下水可持续管理重视不够，地下水遭遇过度开采和污
染，农村地区某些含水层出现了开采失控的现象。1985年以前，
地下水通常为开采地的土地所有人所有。2001年《水法》修订
版尽管对地下水开采做出了明确规定，即所有水资源，包括地表
水和已探明和未探明的地下水都归公共所有，并且在农业水费构
成中包括水资源费和水资源管理费，但直到现在含水层的开采仍
处于无序状态。这是因为主管部门并不了解正在使用的水井数量
及开采量（F.G.戈麦斯等，2012）。
下图是西班牙地下水1900-2000年的开采情况，可以看出地
下水的开采一直呈现上升趋势，特别是20世纪60年代开始至
80年代，由于经济快速增长，地下水开采快速增加。
Source:LlamasandMartinez-Santos(2005b).
图4-1西班牙地下水开采情况（1900-2000年）
转引自：WaterManagementinSpain:An
exampleofchangingparadigms，2007
1.2.2农田水利管理体制
西班牙农田水利管理体制采取中央与地方适当分权，政府与
民间、政府各部门之间合理分工的形式。政府主要负责农田水利
政策制定、实施、监督和指导，大型水源工程、骨干输水工程的
建设和管理；民间组织——用水户协会的主要职责是负责灌区工
程的建设和管理。
（1）农田水利行政管理体系
西班牙环境、农业与食品部（简称环境部）是国家农田水利
管理的最高行政管理机构，统管水利、环境、农业等事务。西班
牙采用以流域为单元的水资源管理体制，全国分为9个流域机构
（水文联合会），负责对跨自治区流域水资源进行统一管理。
1964年西班牙成立了国家水资源委员会，是有关水资源问
题的最高咨询机构，委员会主席由环境部长担任，成员包括任命
人员和选举人员，来自国务局（StateAdministration）、流域
机构、自治区、政府部门、学术机构、环保组织等。主要职能如
下：（1）制订全国水资源规划、全国灌溉规划等。（2）审查流
域规划、重要工程和跨流域重要事务。（3）为政府提供有关公共
水域问题的信息。（4）提出有关水资源开发、利用、保护、恢复、
统一管理及经济等方面的研究方向（水利部国际合作与科技司，
2007b）。
在中央和地方农田水利事权划分上，西班牙《宪法》规定“自
治区具体负责不跨区河流流域内灌溉水利工程的规划和实施，即
使当工程被认为涉及共同利益会受到国家干预时”（149.1.24），
“自治区享有管理农业事务的专有权”（148.1.7）。《自治条例》
规定“对于不跨区的河流，自治区对用水、渠道建设和灌溉方面
的事务享有完全排他的管辖权”。同时，针对跨自治区的流域管
理，《水法》规定“对于跨自治区的流域，自治区项目将被包括
在流域管理规划中，且规划必须由中央政府审批”（38.5）。
（2）农田水利民间管理组织——用水户协会
在农田水利管理方面，除政府部门外，用水户协会发挥很大
的作用。西班牙用水户协会具有悠久历史，深入民心。根据西班
牙《水法》（73.1）规定，在公共灌溉用水区域必须组建用水户
协会，并由其管理灌溉用水。与中国不同，西班牙的灌区由用水
户协会直接管理。用水户协会是非盈利的民间团体，在法律规定
范围内，实行自治管理。协会规章制度由用水户制定，但需要通
过流域管理机构批准。2001年西班牙用水户协会有7169个，覆
盖的灌溉面积为260万公顷，占全国灌溉面积将近3/4，其余1/4
由个体农户管理（中国灌溉排水发展中心，2006年）。单个用水
户协会管理面积平均约360公顷。西班牙全国设有用水户协会联
合会，是用水户协会的行业组织，社会影响不容忽视。
用水户协会对灌溉工程拥有所有权、建设权和使用权，负责
实施灌溉设施改造、争取贷款、推广节水灌溉技术、管理公共水
源和输水设施、分配流量、解决协会成员间纠纷、履行仲裁等，
协会在用水者的授权下自主执行职权。
协会拥有仲裁委员会或灌溉法庭等传统组织，处理水事纠
纷。如著名的“瓦伦西亚水法庭”，已经有1000多年历史，水法
庭法官由特里亚河（瓦伦西亚）每条渠道的用水户选举产生，法
官们每周四中午在大教堂门口处会面，共同解决地区灌溉纠纷。
根据《水法》第74.2条，用水户协会必须成立用水户代表
大会，并设立委员会。代表大会是用水户协会最高决策机构，委
员会是执行机构。代表和委员会由用水户民主选举产生，但选票
计算方式根据各协会的章程而异，有的地方以人数为计票，有的
则以所拥有的土地面积计票。《水法》第75.4条规定，用水户协
会可以用强制手段要求受益农户缴纳相关费用，否则用水户协会
有权停止供水。同样，如果未缴纳协会委员会判定的罚款，也会
被勒令停水。协会具体事务，主要聘请专业人员进行管理。各用
水户都有用水专账，用于缴纳水费。
1.2.3农田水利投入机制
西班牙农业灌溉有很长的历史，灌溉设施建设投入主体多元
化，投入主体主要有欧盟、西班牙政府、大区及省政府以及私人。
1911年，西班牙将公共基金用于“渠道和水库国家规划”，20
世纪上半叶，投资仅限于受益面积大于200公顷的灌溉工程，但
1949年以后，国家投资的工程范围扩大到被认为对国家有利的
那些受益面积小于200公顷的工程。总的来说，在灌溉水源、干
渠等骨干工程投资中，政府投资一般占40-60%，剩余部分由工
程直接受益者负担（主要靠贷款）；私人或用水户协会拥有的田
间工程的投入由受益农民承担。
2002年，西班牙制定了国家灌溉规划（TheNational
IrrigationPlan），由中央和自治区政府共同执行，主要用于发
展灌溉面积和灌溉系统的现代化改造。该规划将用20年时间，
巩固和改善227万公顷灌溉面积，平均每公顷投资在2500-3000
欧元之间。一般，投资的20%由中央政府承担，20%来自欧盟（通
过欧盟农业指导和保障基金），另外60%由各区和受益户承担，
一般用水户承担40%，具体承担比例各区有所不同（中国灌溉排
水发展中心，2006年）。
欧盟农田水利建设补贴来自农业共同基金，根据农田水利项
目性质的不同给予不同的补贴。对公共产品性质较强的项目给予
的补贴力度较大，如受益户较多的灌区供水设施，最高补贴可达
80%。对于公共性不是很强的项目给予的补贴力度较小，如对于
私人使用的灌溉设备，补贴比例只有25～40%（JavierCalatrava
andAlbertoGarrido，2010）。这种依据农田水利建设项目的公
益性大小来决定补贴力度的补贴政策充分体现了公共财政的特
点，同时也体现了利用市场机制配置农田水利建设资金。
西班牙国家灌溉规划改变了传统粗放的扩张型发展政策，逐
渐减少新建大型灌溉工程，将优先开展老化骨干工程改造和田间
工程现代化技术升级。因此，公共投资主要投向水源保护、取水
工程和输配水管网系统改造、渠道防渗技术和田间灌溉系统技术
升级等。
以阿拉贡地区为例，西班牙国家灌溉规划提出，阿拉贡灌溉
总面积的80%要完成灌溉渠道混凝土衬砌，将阿拉贡地区67000
公顷耕地的地面灌溉改造为加压灌溉（喷灌和滴灌）。根据规划，
阿拉贡地区需要资金7.2亿欧元，其中，公共和私人投资分别
4.6亿欧元和2.6亿欧元（金文莉，2011）。
1.2.4农田水利工程建设程序
灌溉工程的建设以规划为依据，中央政府委托政府参股的公
司对全国的灌溉工程进行总体规划。灌溉工程的建设由用水户协
会提出申请，再由各区向中央申报，对于跨区工程还要报流域委
员会，符合规划范围的项目中央政府一般予以立项。灌区工程由
用水户协会作为业主，委托专业公司进行设计和施工，竣工验收
后全部移交用水户协会，并由其负责运行管理。
政府出资的建设项目，由政府采购招标。西班牙政府为了保
证灌溉工程施工质量，专门成立有一个国家灌溉技术中心，隶属
于TRAGSA（西班牙农业发展有限责任公司），专门负责对灌溉管
道、水泵、量水设施以及相关材料进行检测，并制定相关的国家
标准。
1.2.5农业水价制度
（1）农业水费构成
西班牙水法规定，水费包括水资源费和水资源管理费（相当
于工程水费）。水资源费是对从地表或地下取水的原水征收费用，
由流域机构负责征收。水资源费在颁发取水许可证后即开始征
收，水费标准与水资源用途有关。水资源管理费包括水量调节费
（相当于基本水费）和用水费（相当于计量水费）两部分。收取
水量调节费的目的是让不同用水户分担现有供水设施的投资和
运行维护费，收取用水费主要用于供水工程管理单位和流域机构
的管理开支。
实际上，西班牙的灌溉用水有三种收费方式：1）按面积收
费；2）按用水量收费；3）两部制水价（按面积征收的固定费用
加上按水量征收的可变费用）。多数情况下，农民根据灌溉面积
缴纳水费，82%的灌溉面积按面积缴费，13%的灌溉面积按用水量
缴费，仅有5%的灌溉面积按两部制水价缴费。
西班牙由地表水灌溉的传统灌区和由政府开发的灌区，通常
水价较低。缺水地区、地下水灌区、调水工程以及经济效益好的
作物水价较高。
农业水费主要用于灌溉设施（包括水源和渠系）建设和运行
维护、流域机构和用水户协会的运行管理等。在大型灌区的一些
大型水源工程可能由市政部门或公司管理，用水户协会向其购买
原水，再分配给农户。一些中小型灌区，从水源到渠系都由用水
户协会管理。那些未从公共设施中受益或已偿还传统灌溉工程建
设投资的农民，交费很少或不交水费。
以赫尼尔-卡尔瓦（Genil-Carba）流域用水户协会为例，农
民交纳的水费由两部分组成。用水户协会从赫尼尔河抽水，向
15000公顷土地提供灌溉用水，农民除了向流域机构每公顷交纳
58.33美元的固定水资源费外，还要缴纳水资源管理费，即每公
顷54.1美元的水量调节费（用于建设和维护，相当于中国的基
本水费）和每吨0.03美元的用水费（用于机构运行管理，相当
于中国的计量水费）（李晶等，2003）。平均总收费为每公顷258
美元，其中112.43美元是固定费，145.57美元是按用水量收取
的计量费，亩均用水量约为324立方。水资源费占总水费22.6%。
（2）西班牙农业水价与成本的关系
西班牙农业水价大概只有成本的60%，其余由政府补助。西
班牙农业用水并未遵守欧盟《水框架指令》（WFD）推行的成本回
收原则。其价格未能反应建设和服务成本，更不包括环境成本。
农业用水获得了大量补贴，因此农业用水的价格杠杆没有很好发
挥作用（F.G.戈麦斯等，2012）。
下面的数据表列出了西班牙几个主要流域的灌溉水价和补
贴数据。数据显示实际水价都要低于成本水价，最低的仅达到成
本的15.6%（Jucar流域），补贴最高占到成本的84.4%。
表4-1西班牙几个主要流域灌溉水价、成本和补贴
流域
实际
水价
成本
水价
实际
水价/
成本
补贴
补贴
/成
本
欧元/
立方
米
欧元/
立方
米
%
欧元/
立方
米
%
Ebro0.020.0540.00.0360.0
Duero0.040.1233.30.0866.7
Tajo0.040.0580.00.0120.0
Jucar0.050.3215.60.2784.4
Guadiana0.040.0580.00.0120.0
Guadalquivir0.080.180.00.0220.0
Segura0.10.1190.90.019.1
平均0.0530.114600.06140
数据来源：MeasuringIrrigation Subsidiesin
Spain，2010
1.3西班牙农田水利与经济社会发展关系分析
1.3.1农田水利的地位与经济社会发展的关系
（1）欧盟农业和果蔬大国的地位决定其发展农业和建设农
田水利的重要性
西班牙农业产值虽然仅占GDP的2.6%（2009年），但在欧盟
内部是较高的，它是欧盟主要的农业大国。西班牙2011年灌溉
面积约为347万公顷，占耕地面积的19%，是欧盟第一灌溉大国。
而与此同时，欧盟另一农业大国法国的灌溉面积不到为270万公
顷，仅占耕地面积12%。地中海沿岸是西班牙甚至欧盟国家蔬菜
水果的生产基地，在欧盟内部的果蔬贸易中，西班牙的出口占到
30％以上。
（2）农业生产区干旱半干旱的自然条件决定农田水利建设
的重要性
与我国相似，西班牙水资源也存在与经济布局、人口分布很
不匹配的问题。西班牙粮食（主要是小麦等谷物）主产区和经济
作物主产区分别位于雨水较少的中部高原地区和东南部地中海
沿岸，水资源比较缺乏，属于干旱半干旱气候。尤其是作为蔬菜
瓜果主要种植区的干旱的地中海沿岸地区，灌溉更是农业生产的
重要措施，农田水利建设对西班牙农业生产和农产品出口具有重
要意义。
1.3.2农田水利发展模式与经济社会发展的关系
（1）西班牙农业灌溉发展模式与其自然条件、农业经营规
模、种植结构和经济发展水平等有很大关系
西班牙喷微灌技术应用广泛，这是它农业灌溉的一大特点。
2010年，喷微灌面积已占灌溉面积69%。这是因为，首先，西班
牙是个水资源短缺的国家，人均水资源量仅为2700立方米，农
业是第一用水大户，占总用水量的68%。西班牙农业区干旱缺水
的现状，在客观上促使其提高灌溉效率，采用喷灌滴灌等节水技
术措施。其次，西班牙主要作物如谷物、蔬菜水果、橄榄等适宜
采用喷微灌等灌溉技术。第三，西班牙的农业生产规模较大，达
到11.4公顷/劳动力，相当于一户有20至30公顷的土地，有利
于推广机械化灌溉设施。第四，通过20世纪60至70年代的高
速发展，西班牙逐渐成为比较发达的工业国，从经济上具备了大
力改造灌溉设施，发展现代灌溉技术的条件。
（2）土地规模化集中经营趋势是工业化进程中发展农业和
建设农田水利的重要途径
60年代以前，西班牙的农业以小土地自耕农和佃农制经营
方式为主，经营规模小且分散，生产效率低。上世纪60年代工
业飞跃发展,农村人口急剧流出,农业发展濒于危机，为改变
这种小而散的经营状况，发挥规模效益，西班牙实施了农业改造
计划，加强土地集中，推进合作化经营，并对耕地和灌溉设施进
行整治,实现了机械化耕作和机械化灌溉。因此可以说，土地
集中经营是工业化的必然趋势，大力发展农田水利也是工业化过
程中的重要任务。
（3）西班牙农田水利大发展与工业化进程基本同步，目前
已基本实现了工业化，大规模的农田水利建设处于基本完成阶段
目前农田水利投入方面更多用于设施更新改造和提高用水
效率方面。重点措施是改地面灌溉为喷微灌，改渠道输水为管道
输水。大规模的农田水利建设基本完成可以从农业用水量及灌溉
面积的变化趋势得到反映。
一是上世纪90年代以来，农业用水占比及总量呈双下降趋
势。近十几年非农行业用水需求在缓慢增加，相反，从1997年
以来的10年中，农业用水量总体呈现缓慢下降趋势，农业用水
量下降了7%。
二是上世纪90年代以来，灌溉面积基本保持稳定。自1950
年到1995年，灌溉面积翻了一倍，同时地下水的用量大幅度增
加，这一阶段属于农田水利快速发展时期，也是经济快速发展、
实现工业化的重要时期。上世纪90年代中期，灌溉面积已达到
约340万公顷，近十几年来变化不大。
1.3.3农田水利管理体制与经济社会发展的关系
（1）西班牙在农田水利事权划分上体现了联邦制国家中央
和地方分权制度
西班牙宪法和法律对中央和地方在农田水利事权划分有明
确规定。中央的职责主要是农田水利全国规划、政策指导、跨区
协调和资金投入等，具体建设和管理由自治区政府负责。这是由
中央和地方事权划分的上位法决定的。西班牙虽是君主立宪国
家，但在行政管理上近似于一个联邦制国家，自治区一级政府拥
有较大的立法、司法和行政权，中央政府与地方政府的事权关系
通过法律确定。
（2）在中央层级横向事权划分上，西班牙农业、水利、环
境为一家的大部制结构体现了水利为农业和环境服务的可持续
发展思路
西班牙环境、农业与食品部（简称环境部）是国家农田水利
管理的最高行政管理机构，该部门前几年由环境部（含水利）和
农业部合并而成。
（3）用水户协会历史悠久，制度完善，管理民主，体现了
高水平的农民用水自治
西班牙民间灌溉管理组织——用水户协会发展体制完善，用
水户协会管理的面积占全国灌溉面积将近3/4。西班牙全国设有
用水户协会联合会，组织体系完善，社会影响不容忽视。甚至美
国的灌溉管理体制也是从西班牙移植的。西班牙发达的农民用水
自治，一是因为农民用水自治管理有很长的历史传统；二是因为
民众有很强的自治意识和自我管理能力，社会组织化程度非常
高；三是因为有法律的保障，西班牙《水法》明确规定，在公共
灌溉用水区域必须组建用水户协会，并对用水户协会的权责和管
理制度有具体规定。
（4）农田水利工程产权明确
大型骨干供水工程产权按投资主体归各级政府或私人所有。
用水户协会拥有灌区公共工程的所有权、管理权及用水权；受益
仅一户的灌溉设施产权归农民私人所有；欧盟和各级政府补助资
金形成的小型灌溉设施产权，根据受益范围归用水户协会或农民
私人所有。
1.3.4农田水利投入机制及成本回收政策与经济社会发展的
关系
（1）政府扶持和市场机制相结合的农田水利投入机制较为
成熟
一是政府扩大对农田水利投入责任范围，明确投入责任，体
现了政府对相对弱质产业的扶持。20世纪上半叶，政府投资限
于大型水利工程，即受益面积大于200公顷的工程，但1949年
以后，国家投资的工程扩大到被认为对国家有利的那些受益面积
小于200公顷的工程。这说明国家对农田水利建设越来越重视。
近些年的投资一是用于老化破损工程的改造，二是用于田间配套
工程的技术升级，如喷滴灌等机械化灌溉工程建设。政府对灌区
工程建设的补助（包括欧盟资金）一般占40-60%，剩余部分由
农民负担（主要靠贷款）。国家补助资金形成的资产归农民或农
民组织所有。
二是在农田水利投入上，市场机制发挥了较大的作用。西班
牙农田水利投资中，除了20世纪以前就有的灌溉设施外，政府
控制的国有企业和私人几乎各占半壁江山。一是因为西班牙的灌
溉主要用于经济效益较好的作物，如蔬菜、水果、橄榄等，而大
田作物的灌溉面积不到总面积的30%。二是因为种植规模较大，
户均经营土地面积在20公顷以上，规模效益较好。总之，西班
牙的种植结构和种植规模有利于市场机制的引进。
（2）农田水利成本回收（水费）政策既体现了对稀缺资源
的节约利用，又体现了对弱质产业的扶持
一方面，西班牙水法规定，农业水费包括资源水费和工程水
费，工程水费包括基本水费和计量水费两部分，资源水费约占总
水费20%，体现了对水资源的节约保护意识。而且，欧盟《水框
架指令》（WFD）推行水资源成本回收原则，水价要反应服务成本
和环境成本。另一方面，实际上西班牙的灌溉用水多数是按灌溉
面积交纳水费，而且西班牙农业水费实际只达到成本的60%，有
的地区不到20%，其余由政府补助。水费补助有利的方面是减轻
了农民负担，减少农业生产成本，加强本国农业竞争力；不利的
方面是削弱了水价的经济杠杆作用，如果没有合理的水价补助机
制和相应的配套措施将不利于节约用水。
西班牙的水价政策说明，给予弱质产业资源价格的特殊优惠
和补助，是发达国家经常采取的政策措施。在制定水资源价格政
策时，应考虑弱质产业农业的具体特点，发展中国家在相关政策
上更应向农业等弱质产业倾斜。