环境污染案例
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2023年3月16日发(作者：organix)全国10大环境污染导致的群体性事件案例解析
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近年来，环境污染事故密集发生，由此引发的群众信访居高不下，导致的群体性事件在部分
省区集中暴发。环境污染事故造成的损失、危害和影响触目惊心，并呈增长之势，引起社会
高度关注，造成恶劣影响。据此，我们对有关事件进行了全面扫描，对影响较大的案件进行
了集中梳理，现汇报解析如下：
一、关于环境污染导致的群体性事件的情况通报
在环境形势处于“总体好转，局部恶化”的大背景下，有关环境污染问题和由此引
发的群众信访、群体性事件，成为热点、焦点和难点问题。选择影响较大的10个事件和案
例予以剖析：
(一)四川沱江特大水污染案，3人被判环境监管失职罪
2004年2—4月，四川川化股份有限公司将工业废水排入沱江干流水域，造成特大
水污染事故，给成都、资阳等5市的工农业生产和人民生活造成了严重的影响和经济损失。
经农业部长江中上游渔业生态环境监测中心评估，仅天然渔业资源损失就达1569万余元。
9月9日，成都市锦江区法院分别对涉及沱江水污染事故的被告人何立光、吴贵鑫、
李俭等重大环境污染事故案和被告人宋世英、张明、张山等环境监管失职案做出一审判决。
相关责任人最高获刑5年，处罚金人民币4万元。
特别值得注意的是：宋世英、张明、张山分别作为青白江区环保局分管环境监测、
环境监理、污染管理的副局长、环境监测站站长和环境监理所所长，违反相关的职责规定，
在工作中严重不负责任，未能及时有效地预防、阻止重大环境污染事故的发生，致使公私财
产遭受重大损失，其行为已构成环境监管失职罪。法院一审分别判处：宋世英有期徒刑2
年6个月；张明有期徒刑2年6个月；张山有期徒刑1年6个月，缓刑2年。
(二)浙江东阳画水镇化工污染，引发恶性群体性事件
2005年4月10日，浙江省东阳市画水镇爆发大规模冲突。东阳市政府将数家化工
厂、农药厂迁到当地建成“化工工业园”。据农民投诉，自从化工厂迁入后，环境严重污染，
稻田不生，山林被“毒死”。农民因不满化工厂污染环境，占据化工厂，与入厂警察发生冲
突，致数十人被打死，逾千人受伤，遭推翻或破坏的警车多达数百部。
(三)松花江特别重大水污染责任事件，12人受到党纪、政纪处理
2005年11月13日，中国石油天然气股份有限公司吉林石化分公司双苯厂硝基苯精馏塔
发生爆炸，引发松花江水污染事件。
国务院事故及事件调查组认定：中石油吉林石化分公司双苯厂“11.13”爆炸事故和松
花江水污染事件是一起特大生产安全责任事故和特别重大水污染责任事件。污染事件的主要
原因：一是吉化分公司及双苯厂对可能发生的事故会引发松花江水污染问题没有进行深入研
究，有关应急预案有重大缺失。二是吉林市事故应急救援指挥部对水污染估计不足，重视不
够，未提出防控措施和要求。三是中国石油天然气公司和股份公司对环保保护工作重视不够，
对吉化公司环保工作中存在的问题失察，对水污染估计不足，重视不够，未能及时督促采取
措施。四是吉林市环保局没有及时向事故应急救援指挥部建议采取措施。五是吉林省环保局
对水污染问题重视不够，没有按照有关规定全面、准确地报告水污染程度。六是国家环保总
局在事件初期对可能产生的严重后果估计不足，重视不够，没有及时提出妥善处置意见。
据此，给予12名事故责任人做出党纪、政纪处理。其中：吉林市环保局局长吴扬，对
事件负有领导责任，给予行政警告处分。吉林省环保局局长、党组书记王立英对事件负有重
要领导责任，给予行政记大过、党内警告处分。污染事件发生后，原国家环境保护总局局长
解振华乔辞去职务。
（四）湖北省竹山垃圾场14年污染，环卫局遭索赔266万元
2001年2月20日，竹山县环卫所与城关镇莲花村在未经原告14户58名村民同意的情
况下，签订了该村聂家沟公路边建垃圾场的协议。由于垃圾场缺乏有效治理，空气、水、土
均受到了严重污染，导致263棵果树死亡，粮食减收10万余元。由于食用了受污染的水及
土地种植的粮食、蔬菜，58名村民的身心均受到了严重的损害。
2005年4月，竹山县环境监测站对水源、农作物进行了监测评估，认定该地水源严重
污染，人畜不能饮用，农田受污染严重。2005年9月，十堰市农业环境保护站和农业部环
境质量监督检测中心（武汉）对该地水、土、水稻进行抽样检测，认定3项指标均严重超标，
被污染严重。
2006年5月29日，湖北省竹山县城关镇莲花村14户58位村民起诉该县城建局、环卫
所环境污染人身及财产损害赔偿，起诉标的266万余元。
（五）四川泸州电厂燃油泄漏事故污染长江水体，被定为重大环境污染事件
2006年11月15日，按照调试计划，四川泸州川南电厂工程施工单位在污水设施尚未
建成的情况下，开始燃油系统安装调试，造成柴油泄漏混入冷却水管道外排，导致长江水体
污染。
当天，企业报告进入长江的柴油为0.38吨；11月16日下午，经国家环保总局西南环保督
查中心督查，再报进入长江的柴油为16.945吨。国家环保总局认定，这起事故造成污油进
入长江，导致泸州市城区停水，并进入重庆境内形成跨界污染，造成不良社会影响，构成重
大环境污染事件。
四川泸州川南发电有限公司被处以20万元人民币的经济处罚，公司相关责任人被分别
处以扣减奖金、撤销职务等处罚。2007年5月15日前，四川环保局暂停审批沪州市除污
染治理项目外所有新建项目。
(六)江苏盐城市水污染事件被告被判“投放危险物质罪”
2009年2月20日，江苏盐城发生水污染事件。由于市区多处自来水取水口的水源
被污染，直接造成自来水无法使用，影响居民用水安全，造成长时间停水。据法庭审理查明：
被告人胡文标、丁月生于2007年11月底至2009年2月16日期间明知盐城市标新化工
有限公司系环保部门规定的“废水不外排”企业、明知在“氯代醚酮”生产过程中所产生的
钾盐废水中含有有毒、有害物质，仍将大量钾盐废水排放至公司北侧的五支河内，任其流经
蟒蛇河污染盐城市城西、越河自来水厂取水口，致2009年2月20日盐城市20多万居民
饮用水停水长达66小时40分，造成直接经济损失543．21万元。
水污染事件发生近6个月后，盐城市盐都区人民法院，对涉案的盐城市标新化工有
限公司法定代表人胡文标、生产负责人丁月生以“投放危险物质罪”，分别判处了10年和
6年有期徒刑。这是国内首个以“投放危险物质罪”对环境污染事件责任人进行刑事处罚案
例，该案判决后，迅速引起社会各界广泛关注。
(七)陕西凤翔“血铅”案，引发恶性群体事件
2006年建成投产的陕西东岭集团冶炼公司，与马道口村、孙家南头村紧邻，部分
群众住房与厂房相隔只有百米左右。
2009年8月，长青镇东岭集团冶炼公司环评范围内两个村庄731名儿童接受血铅检
测后，确认615人血铅超标，其中166人属于中度、重度铅中毒，需住院排铅治疗。“血铅
事件”的发生，造成群众恐慌。
8月11日上午，风翔县长青镇高咀头村一些村民围堵了途经村口的冶炼厂车辆。8
月16日上午，东岭公司附近数百村民冲击东岭厂区，东岭厂区铁路专用线近三百米围墙掀
翻，村民还砸烂了前来送煤的货车挡风玻璃和停在厂区的工程车。
目前，凤翔县政府拨出首批100万元人民币，用于支付血铅普查和患儿治疗，拟投
资2000万元，启动搬迁方案，计划在两年内对环评标准范围内需要搬迁的民众全部搬迁。
宝鸡市市长戴征社表示，对于凤翔血铅超标事件很痛心，就此向受到影响的村民鞠躬道歉，
彻底关停了投资6亿元的东岭集团陕西东岭冶炼有限公司年产10万吨的铅锌冶炼项目和年
产70万吨的焦化项目。
(八)江苏东海倾倒有毒物质，造成重大环境污染事故
2009年6月，江苏省东海县响水亿达化工有限公司，在生产医药中间体过程中产生
有毒化学废弃物(所合成分为二硫化碳、二硫代乙酸等，其中二硫化碳属极易燃、易爆化学
品，常温下呈液态，是损害神经和血管的毒物)。
为处理该废弃物，该公司先与徐某所在的废弃物处理有限公司签订了委托处理废弃
物的合同。后因该批废弃物不易燃烧，处理成本较高，该废弃物处理有限公司遂安排业务员
即徐某通知化工有限公司停止该笔业务。后徐某等为了赚取非法利润，于2009年5月底，
由徐某、茆某与被告人王某达成协议，由王某支付16.212万元费用，从这家厂拉出近90
吨有毒化工废弃物。由朱子星、朱艾建在未经任何处理的情况下将该批化工废弃物抛撒在东
海县曲阳乡、安峰镇及沭阳县茆圩乡境内桥底、村交界处等不易被人发现的地方。
东海县人民法院认为，上述5人违反国家规定，向土地、水体倾倒有毒物质，造成重大
污染事故，致使公私财产遭受重大损失。依法判处5人重大污染事故罪，分别处以拘役、并
处罚金；违法所得，予以没收，上缴国库。
(九)湖南浏阳镇头镇镉污染事件，企业法人被刑拘、市环保局局长和分管副局长被停
职
2003年，湖南省浏阳市镇头镇通过招商引资，引进长沙湘和化工厂，主要生产粉状
硫酸锌和颗粒状硫酸锌。2004年4月，企业未经审批建设1条炼铟生产线。
建厂不久，厂区周围树林大片枯死，部分村民相继出现金身无力、头晕、胸闷、关
节疼痛等症状。经检查，发现体内镉超标。2009年5月，该镇双桥村44岁村民罗柏林突然
异常死亡，经湖南省劳卫所检测，死者体内镉严重超标。一个月后，61岁村民阳术之因呼
吸系统病症入院治疗，不久也不治身亡，经湖南省劳卫所检测，其尿镉超出参考值达4倍多。
2008年以来，湘和化工厂因污染环境引发当地村民大量投诉。2009年4月，该厂被
迫停产，相关责任人接受调查。2009年7月29日，数百名村民在镇政府聚集；30日，上
千名村民围堵镇政府、派出所。
环境监测部门的监测结果和专家调查咨询意见认为，非法生产导致周边镉污染。
据认定，长沙湘和化工厂是该区域镉污染的直接来源，非法生产过程中多途径的镉排放是造
成区域性镉污染事件的直接原因。厂区周边500米至1200米范围属镉污染区域。
2009年8月1日，该厂法人代表被刑事拘留，浏阳市环保局局长和分管副局长被停
职。
(十)山东沂南涑河砷化物水污染事件，企业负责人被判15年、3被告共同赔偿国家
经济损失3714万元
2009年4月，亿鑫化工有限公司在未取得农业部颁发的生产许可证、产品批准文号，
以及明知阿散酸产生的废水含有毒物质，未办理工商、环保等手续的情况下，非法生产阿散
酸。在生产过程中，该公司将产生的大量含砷有毒废水排放在一处蓄意隐藏的污水池存放。
7月20日、23日深夜，该公司负责人于皓为节省处理污水费用，趁当地降雨，附近一河
流水量增加之际，指使生产厂长许长贤、员工于宗友，用水泵将含砷量超标2．7254万倍的
生产废水排放到南涑河中，致使水体严重污染。
2009年9月5日，法院以犯有投放危险物质罪判处于皓有期徒刑11年，以犯有非
法经营罪判处于皓有期徒刑5年，数罪并罚，决定执行有期徒刑15年，罚金50万元人民
币；许长贤、于宗友则分别被以犯有投放危险物质罪判处有期徒刑6年、5年。法院同时支
持了检察机关提起的刑事附带民诉讼请求，判决3被告共同赔偿国家3714万元人民币的经
济损失。
二、关于环境污染导致的群体性事件的专家解析
据国家信访局的信息，土地征收征用、城市建设拆迁、环境保护、企业重组改制和
破产、涉法涉诉等群众反映强烈的突出问题，成为新时期信访工作的重点。据统计，环境污
染引发的群体性事件以年均29％的速度递增，对抗程度明显高于其他群体性事件。上述环
境污染事故及群体性事件，引起了国际国内、高层领导和社会各界的广泛关注：
国家环境保护部副部长潘岳指出，“目前，我国有1／4的人口饮用不合格的水，1
／3的城市人口呼吸着严重污染的空气，污染对公众健康的危害将引发社会的强烈不满。”
中央财经领导小组办公室副主任、中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文指出，
环境污染问题已成为容易引发农民群体性事件的因素之一。总体来看，容易引发农民的群体
性事件主要是4个方面：一是土地征用；二是环境污染；三是移民搬迁；四是集体资产的处
置。引发这些问题，主要原因：一是有些地方在经济发展中不注重科学发展观，单纯地追求
GDP，损害了农民的利益。二是一些地方干部存在腐败现象，导致群体性事件发生。
南京大学社会学系教授张玉林论述，落实科学发展观需要体制跟进。随着各地工业
化步伐的加快，中国农村因环境污染引发的社会冲突迅速增加。在以经济增长为主要任期考
核指标的压力型行政体制下，GDP和税收／财源的增长成为地方官员的优先选择，从而导致
他们容易采取重增长、轻环保的污染保护主义行为，并与追求利润的企业家结成利益同盟，
引发污染向农村地区的低成本转移，而受害农民也难以获得应有的补偿，围绕污染而产生的
纠纷也就容易升级为群体性的暴力。
综合专家论述，对发生上述环境污染及群体性事件的原因解析如下：
污染事件的发生看似偶然，但有其必然性。根本原因，是片面追求GDP忽视环境保护，
而导致长期累积的矛盾集中暴发，是环境保护滞后于经济发展的必然结果。GDP至上的政绩
观是重经济发展轻环境保护、污染事故多发的重要根源。在这种发展观、政绩观下，污染项
目闯过了环保关口，违法企业得到了庇护。致使GDP上升了，环境质量下降了；财富增加了，
群众的幸福感减少了，这是以环境换取经济发展的结果。同时，随着环境问题的日益突出、
群众环保意识的逐步提高，污染问题已经成为引发群体性事件的一个新的诱因。环境信访问
题如果得不到合理的解决，大多数会转化为群体性事件。根本原因，主要是污染危机受损者
的基本生存、公众环境参与的权力没有受到应有的尊重。
第一，污染企业在建厂之初大都没有经过严格的环境影响评价审查，相关手续违法。
一些污染企业和工业园区，在没有进行充分环境评估的情况下，匆忙上马。有的因污染严重
而停产，随后易地转移重建再生产，屡遭群众反对和驱赶。除了高额利润的刺激之外，主要
原因就在于“发展缺少科学、准入不迈门槛”。
第二，在发现违法排污或造成污染之后，处罚力度严重不足。污染企业有的无照经
营，有的没有通过环保验收，却可以在“试生产”的名义下长期生产；通过环保验收的企业
也经常为节省成本直接排污。有的违法企业被处以罚款，申请法院强制执行，但很难执
行到位。有的投产时就未经环保部门许可，因超标排放被环保部门责令停产，但行政处罚执
行难，导致污染状况继续恶化。
第三，在污染造成明显的侵害后果之后，受害者要求制止污染的诉求得不到支持。环
境污染导致的群体性事件中，受害群众都曾多次上访，要求工厂搬迁或停止排污，有关新闻
媒体也曾经予以披露，一些人大代表和政协委员也曾多次发出呼吁或提出议案，但一直得不
到彻底解决。群众的赔偿要求，得不到满足，排污单位和有关部门，甚至无视群众的维权意
愿和赔偿要求。
第四，环境污染引发的群体性事件主要有复杂性、规模化对抗趋势等特点。在企业的
排污和侵害行为得不到公共权力有效制止的情况下，受害群众逐渐对正常申诉途径失望，转
而选择“自力性救济”，通过“自己的方式”去寻求解决的途径。而这种方式在缺少理性的
组织引导的情况下，又容易被一种身为“受害者”所具有的悲情意识控制，甚至产生一种绝
望情绪。极端的情绪和认识一旦出现，激烈的暴力释放也就成为难以控制的必然结果。
三、关于防控环境污染导致的群体性事件的措施建议
环境保护本质是发展问题，更是民生问题，必须优先解决。环境问题得不到解决或解决
得不好，就可能累积并显性暴发，最终导致付出更大的行政成本，影响政府的形象、损害政
府的公信力、削弱政府的权威。只有优先解决了环境问题，才能以最小的行政成本实现好群
众的根本利益，赢得解决群众问题的主动权。安全、环保、稳定，关系发展、关乎民生，任
何时候都不能掉以轻心。通过对案例的深入解剖，根据专家的深刻分析，结合全市环保工作，
特别是污染防治形势，提出如下措施建议：
究制(一)各级政府要强化环境保护法定主体责任
《环境保护法》明确规定，各级地方政府对辖区环境保护负有主体责任。这既是环境法
治的基本要求，也是环境公共需求变化和环境基本权利发展的客观必然。目前，正在进入环
境群体性事件的多发期。充分关注环境污染引发的群体性事件，维护群众的合法环境权益，
认真解决群众环境诉求，切实解决环境污染问题，有效化解人民内部矛盾，预防环境群体性
事件的发生与发展，保障经济社会的平稳较快发展，已经成为地方政府重要的工作内容。因
此，各级政府必须通过拓展政府环境第一性义务即政府环境职责，提升政府公信力；强化政
府环境第二性义务即政府环境法律责任，增强政府执行力；健全完善政府环境管理责任、加
强环境服务责任。要树立保护环境就是保护生产力、就是促进发展、就是政绩的观念，算清
环境污染的经济账、政治账，从以人为本、执政为民的高度，重视涉及到群众切身利益的环
境污染问题，把解决影响群众利益的环境问题作为实践“三个代表”重要思想，全面落实科
学发展观，构建和谐社会的重要举措，正确处理经济发展和环境保护的关系，切实履行环境
保护法定主体责任，认真执行环境与发展综合决策制度，支持环保部门依法行使职能，真正
做到环境与发展并重，进而以环境保护优化经济发展。同时，各地政府不能拖、不能等、不
能推，必须迅速行动起来，真抓实干，认真解决涉及群众切身利益的环境问题。
(二)环保部门要加强环境监管和环境执法
环境保护是预防污染事件发生的重要“防火墙”，把牢环保这一关口，就增加了一道安
全阀。环境保护是一项防止污染项目上马破坏生态环境的重要手段，是保障经济社会健康和
谐发展的重要制度设计。各级环保部门要充分发挥职能作用，坚持依法办事，严格环评审批，
加大环境监管和环境执法工作力度。要严把新建污染项目的准入关，加强污染的源头控制，
认真执行“三同时”制度，强化环保验收措施，实施全过程监督，防止新建项目布局不合理
和污染物难以治理而引发的污染纠纷。要加大对现有排污企业的监管力度，增强监测的频次，
缩短监测周期，对违法排污企业必须严惩不贷，防止企业偷排、直排污染物而损害群众利益
的事件发生。要及时妥善处理企业事故性污染物排放后引发的纠纷处理工作，充分保障群众
的合法权益。及时消除环境监管的盲区盲点，严防行政不作为，特别是失职、渎职现象的发
生。
(三)企业法人要承担环境保护法定义务和社会责任
作为经济组织实体的企业承担着重要的社会责任，必须履行保护环境的法定义务。我国
法律规定，防治污染主要是以企业为法律规制对象。《环境保护法》和与其配套的单行法《大
气污染防治法》、“水污染防治法》等法律，规范了企业应遵循的保护环境的职责，针对不
同的范围对企业提出了保护环境的要求。《环境保护法》规定：“一切单位和个人都有保护
环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”。在各项有关环境保
护的法律中明确规定环境法律责任主体为“排放污染物的企业事业单位”、“造成环境严重
污染的企业事业单位”、“排污单位”等，因此，企业应严格遵守各项环保法律法规，摆正
保护环境与提高经济效益的关系，切实履行保护环境的法律义务，坚决杜绝一切破坏环境的
行为，在谋求经济利益的同时，充分考虑环境公益，认真履行保护环境的社会责任。
(四)社会各界要建立“联保共建”的环境保护大机制
要坚持“综合治理，城乡统筹，部门联动，防控并举”的思路，探索新载体，构建大机
制，积极开展“联保共建”活动，深入实施“环保惠民”工程。要下更大的决心、花更大的
力气，强化对突出环境问题的综合整治，加强重点污染治理，组织开展环境问题排查，
集中整治重点区域、重点企业污染，努力消除各种环境隐患，维护人民群众环境权益和
身体健康。要着眼长远，加快污水处理厂、垃圾处理场等环保基础设施建设，逐步改善环境
染污治理和环境承载能力。要充分发挥相关部门的法定职能作用，集聚全社会的环境保护要
素资源，建立环境保护“统一战线”和生态文明建设“共同体”，提升公众的环境保护意识，
调动社会各界的积极性，凝聚各方面的力量，共同努力，让人民群众喝上干净的水、呼吸到
新鲜空气、吃到放心食品、生活在健康的环境中，确保环境安全、人民幸福、社会和谐。
(五)要落实环境污染群体性事件处理责任
环境污染群体性事件处理，要坚持“属地管理、谁主管谁负责”的原则。各级党政主要
领导，要对环境污染纠纷的协调处理工作以及由此引发的群体性事件的预防处置负总责；各
有关部门，要落实责任，切实做到“守土有责”；各级环保部门，要切实履行对环境保护管
理监督和执法职能，及时调查处理环境污染纠纷，努力当好党委、政府的参谋。各有关职能
部门要加强协作配合，形成整体合力，努力构建党委政府统一领导、有关部门各司其责、齐
抓共管的格局。
要实行严格的责任追度，对因工作失职、防范不力、处置不当、造成严重后果的单位和
个人，要按照有关规定追究其责任；对排查调处矛盾不力，能解决的问题不去解决，导致矛
盾激化，引发群体性事件，造成重大影响的，要严肃追究有关人员的责任；对已发生的重大
群体性事件，党政领导和主管部门隐瞒不报或迟报、漏报而贻误时机，或处置失当，造成事
态扩大的，要按照有关规定，严肃追究责任。及由此引发的群体性事件的预防处置负总责；
各有关部门，要落实责任，切实做到“守土有责”；各级环保部门，要切实履行对环境保护
管理监督和执法职能，及时调查处理环境污染纠纷，努力当好党委、政府的参谋。各有关职
能部门要加强协作配合，形成整体合力，努力构建党委政府统一领导、有关部门各司其责、
齐抓共管的格局。要实行严格的责任追究制度，对因工作失职、防范不力、处置不当、造成
严重后果的单位和个人，要按照有关规定追究其责任；对排查调处矛盾不力，能解决的问题
不去解决，导致矛盾激化，引发群体性事件，造成重大影响的，要严肃追究有关人员的责任；
对已发生的重大群体性事件，党政领导和主管部门隐瞒不报或迟报、漏报而贻误时机，或处
置失当，造成事态扩大的，要按照有关规定，严肃追究责任。
我国贫富悬殊状况仍在拉大收入分配改革再起步
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收入分配关系到每一个人的钱包，向来都是一个敏感话题。从2006年公务员工资制度改革
开始，中国新一轮收入分配改革在争议中走走停停。
如今，在国际金融危机背景下，这轮改革再次起步。
今年4月29日，国务院常务会议通过了《关于2009年深化经济体制改革工作的意
见》，提出加快出台《关于加强收入分配调节的指导意见及实施细则》(下称《指导意见》)。
据报道，10月21日，中国国际交流中心常务副理事长、原中共中央政策研究室副
主任郑新立表示，由国家发改委就业和收入分配司制定的收入分配调节方案已上报国务院待
批。相关权威人士透露说，诸项改革可能于今年内陆续出台。
贫富悬殊仍在拉大
相关数据显示，从1978到2006年，我国居民收入年均增长6.7%，这跟中国高达两
位数的经济增速形成鲜明对比。而且，中国社会的贫富差距突破了合理的限度也已是不争的
事实。
根据联合国开发计划署的统计数字，中国目前占总人口20%的最贫困人口占收入或
消费的份额只有4.7%，而占总人口20%的最富裕人口占收入或消费的份额高达50%。突出表
现在收入份额差距和城乡居民收入差距进一步拉大、东中西部地区居民收入差距过大、高低
收入群体差距悬殊等方面。
说到贫富悬殊，不可避免地要提到一个概念——“基尼系数”。
基尼系数是在全部居民收入中用于不平均分配的百分比。基尼系数是判断收入分配
公平程度的重要指标，这个指数在0和1之间，数值越低，表明财富在社会成员之间的分配
越均匀。国际上通常把0.4作为收入分配差距的“警戒线”。一般发达国家的基尼指数在
0.24到0.36之间。
相关人士告诉记者，由于基尼系数的计算过程比较繁杂，计算方法也不统一，目前
我国国家统计局并不统计基尼系数这一指标。
根据世界银行的报告，1960年代，我国基尼系数大约为0.17~0.18，1980年代为
0.21~0.27，从2000年开始，我国基尼系数已越过0.4的警戒线，并逐年上升，2006年已
升至0.496，2007年达到0.48。
世界银行报告同时显示，最高收入的20%人口的平均收入和最低收入20%人口的平均
收入，这两个数字的比在中国是10.7倍，而美国是8.4倍，俄罗斯是4.5倍，印度是4.9
倍，最低的是日本，只有3.4倍。
这也就意味着，改革开放以来，我国由世界上居民收入最平均的国家之一，变成世
界上居民收入差距较大的国家之一，城乡、区域、行业、群体之间的收入差距持续扩大。
“基尼系数过低和过高都不正常。过低意味着极度平均，过高意味着贫富差距过大。
一般来说，基尼系数0.3为正常。我估计目前中国的基尼系数在0.5左右。”中央党校政策
研究室副主任周天勇教授向《中国经济周刊》分析。
“收入分配问题，从浅层次看是经济问题；但从深层次看，则主要是体制问题、政
策问题。对收入分配问题，一定要从体制运行、发展战略、政策调整和宏观决策机制等方面
来研究和解决才有成效。”人力资源和社会保障部劳动工资研究所所长苏海南向《中国经济
周刊》分析。
《指导意见》重点考虑薪资
贫富差距过大已经引起党中央、国务院的高度重视。
“将出的《指导意见》主要是理顺国家、企业、老百姓三部分的分配结构关系，同
时也包括二次分配中财政收支中拿出多少用于社保、教育等问题，甚至三次分配中的慈善事
业也都涉及到了。”苏海南表示，《指导意见》实际上是贯彻落实党的十七大关于进一步完
善收入分配制度大政方针原则的一个具体体现，是一个全局性的宏观指导意见。
“《指导意见》就是按照十七大提出的‘限高、促中、提低’的要求怎么做实，可
以说跟每个人都息息相关。”《指导意见》在今年5月份上报国务院之前的征求意见稿，曾
征求过国家发改委社会学所所长杨宜勇的意见。作为研究社会学的资深专家，杨宜勇感同身
受。
“调整收入分配结构关键看两个比重：一是初次分配中劳动报酬的比重；二是国民
收入分配中居民收入分配的比重。而初次分配政策是这次《指导意见》出台的重点。《指导
意见》将会提出要在初次分配中适当提高劳动报酬的比重，改变目前初次分配中资本所得偏
多、劳动所得偏少的局面。”杨宜勇向《中国经济周刊》表示，此次收入分配调整是双方面
的，高的要往低处调，低的往高处调，进一步缩小贫富差距。
杨宜勇还向《中国经济周刊》透露，垄断行业高收入、事业单位薪酬改革、离退休
人员工资以及低保等方方面面在《指导意见》中都会得以体现。“在个人所得税方面，《指
导意见》提出了改革的方向，比如个人所得税的征收模式是采用分类征收还是综合征收等”。
然而，《指导意见》提交国务院已近半年，之前有消息说今年有望出台，到现在仍
未有音讯，个中原因引发诸多猜测。
“中国的收入分配问题非常敏感，也非常复杂，涉及的方面非常广，特别是在当前
金融危机影响尚未消失的背景下，出台会更为谨慎。”苏海南向《中国经济周刊》分析说。
杨宜勇认为，实际上，已经有一些在研究过程中达成共识的方案陆续出台了。
例如，9月2日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，决定在公共卫生与
基层医疗卫生事业单位和其他事业单位分三步走实施绩效工资改革，到2010年1月1日起，
事业单位将全面实行绩效工资制。
再如，9月16日，由人保部牵头制定的规范央企负责人薪酬规范文件《关于进一步
规范中央企业负责人薪酬管理的指导意见》发布。这意味着，一直以来备受瞩目、饱受争议
的“央企高管薪酬问题”有望尽快得到进一步约束和规范。
中低收入者将受益
改革开放后，我国第一次收入分配改革始于1980年代。1985年国务院发文规定实
行“企业工资总额与经济效益挂钩”的收入分配制度。
业内人士据此认为，今年展开的收入分配改革将是改革开放以来第二次大的收入分
配改革。此次收入分配改革能否成功，甚至影响到中国经济能否可持续发展。
这并非危言耸听，日前中国社科院针对252名青年经济学者进行调查，结果显示，
88.4%的受调查的青年经济学者认为：“收入分配是否公平，不仅引起各类社会问题，最终
还将从根本上影响经济的可持续发展。”
一直在关注收入分配不公问题的周天勇教授通过研究发现，目前我国的收入结构是
呈倒丁字形，上部是高收入和中高收入的人群，底部是大量的低收入和中低收入者，调节收
入分配改革最基本的还是要增加中低收入人群的收入，其中的关键就是要提高就业率。如果
过剩的劳动力太多，真正失业的人也就会多，劳动的参与率就低，分配能力就下降。
“在国家、资本和劳动三个分配结构中，国家是用权力分配的，企业是用资本分配
的，劳动者主要是用劳动力来分配的。如果劳动者失业了，就意味着国民收入的大部分可能
是用权力和资本进行分配了，因此，必须提高就业率。而要提高就业率，就应该鼓励更多的
老百姓去创业投资，要有更多的小老板。”周天勇告诉《中国经济周刊》，国家要对中小企
业创业实施减税、减费措施，让大量的中小企业吸收劳动力。
周天勇强调说，“要缩小贫富差距，还要从产业结构方面进行调整。目前，我国40%
的劳动力还在农业，而我国服务业就业比例目前可能只有33%，与我国人均GDP相同水平国
家一般在60%左右。所以，要扩大第三产业的比重，尽快把农业剩余劳动力吸收过来，加大
劳动者参与国民经济的分配。”
《国家中长期人才发展规划纲要(2010－2020年)》颁布
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贯彻落实科学发展观更好实施人才强国战略
《国家中长期人才发展规划纲要（２０１０－２０２０年）》颁布
新华网北京６月６日电（记者李亚杰）《国家中长期人才发展规划纲要（２０１０
－２０２０年）》已经党中央、国务院批准，６日由新华社受权全文播发。
《人才规划》是我国第一个中长期人才发展规划，是当前和今后一个时期全国人才
工作的指导性文件。制定并实施《人才规划》，是贯彻落实科学发展观、更好实施人才强国
战略的重大举措，是在激烈的国际竞争中赢得主动的战略选择，对于加快我国经济发展方式
转变、全面建设小康社会，具有重大意义。
《人才规划》全文约１９０００字，共分序言，人才发展指导方针、战略目标和总
体部署，人才队伍建设主要任务，体制机制创新，重大政策，重大人才工程，组织实施等部
分。
《人才规划》提出了到２０２０年我国人才发展的总体目标，即培养和造就规模宏
大、结构优化、布局合理、素质优良的人才队伍，确立国家人才竞争比较优势，进入世界人
才强国行列，为在本世纪中叶基本实现社会主义现代化奠定人才基础。围绕这一目标，《人
才规划》提出了“服务发展、人才优先、以用为本、创新机制、高端引领、整体开发”的人
才发展指导方针，明确了人才队伍建设的主要任务。一是突出培养造就创新型科技人才，努
力造就一批世界水平的科学家、科技领军人才、工程师和高水平创新团队，注重培养一线创
新人才和青年科技人才；二是大力开发国民经济和社会发展重点领域急需紧缺专门人才，为
发展现代产业体系和构建社会主义和谐社会提供人才智力支持；三是统筹推进党政人才、企
业经营管理人才、专业技术人才、高技能人才、农村实用人才、社会工作人才等人才队伍建
设，培养造就数以亿计的各类人才，数以千万计的专门人才和一大批拔尖创新人才。
《人才规划》提出，要把深化改革作为推动人才发展的根本动力，坚决破除束缚人才发展的
思想观念和制度障碍，构建与社会主义市场经济体制相适应、有利于科学发展的人才发展体
制机制。坚持党管人才原则，创新党管人才方式方法，完善党委统一领导，组织部门牵头抓
总，充分发挥政府人力资源管理部门作用，有关部门各司其职、密切配合，社会力量广泛参
与的人才工作格局。围绕用好用活人才，完善政府宏观管理、市场有效配置、单位用人自主、
人才自主择业的人才管理体制。创新人才培养开发、评价发现、选拔任用、流动配置、激励
保障机制，营造充满活力、富有效率、更加开放的人才制度环境。
《人才规划》还围绕人才工作和人才队伍建设的重点领域和关键环节，提出了“实
施促进人才投资优先保证的财税金融政策”“实施人才创业扶持政策”“实施更加开放的
人才政策”等１０项重大政策，确定了“创新人才推进计划”“青年英才开发计划”“海外
高层次人才引进计划”等１２项重大人才工程。
《人才规划》强调，中央人才工作协调小组负责本规划实施的统筹协调和宏观指导。
各省区市、中央和国家机关有关部门要以《人才规划》为指导，结合本地区本部门实际，编
制地区、行业系统以及重点领域的人才发展规划，形成全国人才发展规划体系。要进一步加
大人才工作宣传力度，营造实施规划的良好社会环境。要以人才学科和研究机构建设、人才
资源统计和定期发布制度建设、人才工作信息化建设、人才工作队伍建设为重点，全面加强
人才工作的基础性建设。