预算的作用

预算的作用

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2023年3月16日发(作者：中国电子科技集团公司第三十研究所)公共预算及其功能 政府预算是政府财政收支活动的集中反映，公共财政的职责就是提供的公共产品和公共服务，这些产品与服务的数量与质量在公众面前的具体反映就是政府公共预算。现代预算管理的核心就是通过对公共资金的筹集和配置，来影响和保持经济的增长和效率的提高。所以，就本质分析，预算体现为一种分配稀有资源的活动，需要在各类潜在的支出目标之间作出选择。这种分配与选择，深深受到本国特定时期经济、政治和社会发展要求以及国家整体资源和国民承受能力的影响与制约。具体而言，预算指的是政府在每一个财政年度的全部活动范围和公共收支计划。预算反映着政府介入社会经济生活的范围、规模和程度。美国经济学家阿图?埃克斯坦说道："要了解联邦政府将要做些什么或已经做了什么，看一看联邦政府预算就足够了。"（阿图?埃克斯坦：《公共财政学》，３１页，中国财经经济出版社１９８３年版）就预算的实质性内容分析，它实际上反映着政府基本的价值倾向与追求，以及政府的政策目标。 为使预算制度能够促成经济政策任务的完成以及实现科学管理的效果，各国政府当局及公共管理学者提出了一些具体的预算方法：1，品种项目预算。品种项目预算是根据花费种类如人力、设备等做出资源分配决定的过程。这是一种较为早期的预算方法，也是大多数政府部门中最常用的方法。它具有统一的预算表格，表格每行的左边为每一项物资的名称（如电脑，奔4），右边为价钱（9800元）；所以这种预算称之为品种项目预算，在品种项目预算中根据非常具体的为下一个财政年度估计的项目或目标，如工资、办公用品或印刷成本，进行资金分配。古往今来，所有的政府都制定某种形式的品种项目预算。自古代印度、埃及、巴比伦和中国的宫廷时代起就需要以某种方式来记录开支情况。到了20世纪初，一些西方国家的政府在政治和行政改革的压力下，为铲除财政腐败，开始制定统一的行政预算，其指导思想是，预算是控制公共行政官员、保证政府道德的一种有效手段。 品种项目预算提供高度的财政和行政管理控制。公共部责承担。一般情况下，该部门还有中心预算部门和部门预算办公室预防超额和疏忽门对消费负责。确定这些消费计划的权力或控制通常由行政管理和立法部门共同负责。审计和监督比较容易操作，主要目标旨在加强消费限制并保证资源只能用在专门为之拨款的限定的目的上。品种项目预算容易操作，故而用途广泛，一项调查显示，在20世纪90年代中期，美国还有约四分之三的市、县仍在使用这种传统的方法，只不过其中很多是和另一种预算方法共同使用的。但也存在一些局限性，如由于缺乏抽象性，过于简单，在较低的机构最能发挥其作用，而不适合复杂的目的；同时由于缺乏灵活性，消费目的非常精确地限定了资源的使用，所以一旦发生意外，如超过平均量的大雪堵塞了街道，发生重大自然灾荒，或经济疲软引起失业人数迅速上升等情况而提出的要求，常常使精心制定的预算计划无法实现。2，绩效预算。绩效预算是根据达到的可计量结果来进行资源分配的过程，也叫做以结果为基础的预算。它与品种项目预算的主要区别一是在于其定向，即绩效预算重视功能、行为和计划，而不是计划单一的品种项目。例如，在确定了某部门的工作目标后，行政和立法部门的预算编制人员对于下一年全部计划只决定拨一次款，并不规定品种项目或只有两三种消费种类。区别之二是绩效预算涵盖的管理活动更多。现在它不仅考虑输入，也考虑输出；预算官员的任务不光是准确的财会控制，还有对各种活动进行分类，对机构方案及其绩效进行描述，以及研究各种工作/成本考核标准等。例如，在品种项目预算中，行政官员可以提出：为保证明年办公有足够的回形针，需要花多少钱？或者为保证明年的公园保养，需要多少维护公园的费用？而在绩效预算中，行政官员提出的不光是有关输入的问题，还要提出与输入有关的问题：有多少张纸需要用回形针整理？公园能够为多少人服务？换言之，重要的是方案的绩效，所以我们要研究的是，每一枚回形针平均能别几张纸？或每个公园平均有多少人去？也即回形针和公园的绩效如何？绩效预算的最大优点是对那些要改进部门和政策工作的人提供了灵活性，增加的自主分配资源以期得到可能的最高利润的基础是把制度的定向由官方统计转变为以绩效为基准。部门领导人、管理人员和一线雇员需要更仔细地检查他们完成的任务以及他们的绩效如何。绩效预算的原则要点是帮助行政官员按照重要的政策目标评估运作绩效，它产生运作单位的工作绩效的宝贵数据，形成功能方面的预算类目，提供了工作成本计量以促进提高绩效。由于政府工作有时涉及无形成本、抽象成本，难以确立工作衡量的标准；强调单一年度预算与计划的配合，对组织之未来目标政策设计无法连贯；绩效预算强调成本效率，对国家资源之整体规划比较忽略。3，投资预算。投资预算是设计用来说明从长期观点看哪种意见将产生高的利润，从而提高资源分配决策质量。伴随着比较及时准确的信息，公共部门领导人可以在不相上下的预算方案中作出较好的选择，设法达到可计量的结果。 如同绩效预算一样，投资预算确定公共部门服务和计划要达到的结果以及计量在可供选择的策略和消费水平情况下提供上述项目所花费的成本。但是，在测定所取得的结果的价值时，投资预算超过了传统的制度。通过制定可计量结果和评估取得这些结果的成本及效益，由政府作出的决策也可以由利率的信息来指导。 运用投资预算方法，公众可以预期政府将要面临的问题和机遇，有可能得到较大回报率的投资选择便会得到肯定。把绩效测量同所取得的结果的货币价值联系在一起也是绩效责任制的一个关键。各级提供服务的系统将会受到鼓励去集中精力取得最大进展以达到首选的结果并不断寻求改革以提高绩效。这样，投资预算有助于保证有效的工作得到回报，而工作较差也会得到相应的结果。此外，投资决策还能提高公众的参与意识。公开地确定优先投资项目，确立所要求的目标并规定可计量的结果，是投资预算的一个先决条件。由于公共投资的结果是根据始终如一的衡量标准加以报道，这就可以帮助新闻界和公众看清政府在哪些方面进行工作，以及如何投资改善人民生活和强化对社会的管理。 量化公共部门投资取得的结果是投资预算面对的一项难题。在这方面，要进行两种估计：一是估计一下不采取行动将来会发生什么事情；二是估计一下由于公共部门的投资所取得的结果。 美国学者阿克西罗德（Axelrod）认为，政府预算的功能大致有以下8个方面：①为达到施政优先次序、目标及政策所从事的资源配置。预算反映各种势力争取政府资源的记载，它记录着这场竞争中的胜负情况，通过社会公开的辩论和慎思的过程，试图将资源作"合理、公正"的分配。②通过税收和借贷（公债）筹措预算财源。预算为政府筹措财源的计划书。税收应由谁负担？负担的效度比例是多少？政府财务应否借贷？借贷的比例应是多少？政府筹措资金的方案大多呈现在预算计划书中。③通过同货币政策的协同，以预算展现的财政政策稳定经济发展。国家可以通过预算所展现的财政政策与货币政策等工具来促进经济增长、通货膨胀及就业率，作为经济调节的工具，但此项功能的效果，学术界仍有不同意见。④促使政府机关对预算资源使用达到效率、效能和运用责任。政府通过年度的预算程序及既定的预算制度，对于预算的使用状况给予定期的检查，通过绩效检讨，来追踪首长的行政责任，并进而对政府官僚体系给予适当的监督。⑤控制支出的合法性、确定性并与政府决策相吻合。预算的原始功能即是支出的控制，希望政府每一项的支出都符合法律、确实及诚实的要求。按月按季度的核拨及在核准的会计制度下，对政府的支出予以适当的控制。⑥提供不同层级间资金转移的机制。中央政府的税基（Tax Base）往往大于地方政府，因此，在多数国家中，地方政府需依赖中央政府的资金转移（补助款）以支付其日常的运作。这种转移不仅让地方政府能执行其应尽的职责，也可以达到均衡全国地方的财政之不公平。⑦作为预算计划的社会和经济发展的工具。预算可作为政府中、长期社会和经济发展计划，而这些计划则需靠政府的预算支持方能落实。⑧经由财政的监督权，驱使政府机关使其计划实施更具经济、效率和效能。预算不仅在于对预算的收支的控制和计划的规划，亦注重对于计划、方案的实施上，是否达到合理、公平的情况。亦即对于预算实施中及实施后，进行完整周全的监督和评估。 就总体来看，预算的基本功能主要体现在它对公共支出的控制上。根据西方一些公共管理学家的分析，政府官僚机构提供公共物品或服务同私人部门提供私人物品或服务之间，有着很大差别：①在政府官僚机构中，并不存在提供同种公共物品或服务的竞争。缺乏竞争意味着意味着缺乏刺激，从而降低公共部门的服务效率；②政府机构的官僚们并不以利润最大化作为其工作目标。由于追求利润必然要降低成本，不以营利为目的的政府机构所提供的公共物品或服务，往往要与相对较高的成本相伴随；③公共物品或服务通常不以价格形式出售，因此，社会成员在对公共部门的工作进行评价时，其敏感程度肯定低于市场价格。 既然政府官僚们不以营利为目的，而是将公共机构权力的极大化作为追求的目标，公共权力的大小又与其所控制的社会资源的数量正相关，从而与政府预算的规模正相关，其结果也就不言自明：追求公共机构权力的极大化必然带来政府预算规模的极大化。这意味着，如不对公共支出加以有效的控制，很可能会出现公共物品或服务的供给过剩。预算恰恰就是控制公共支出规模的一个有效手段。一方面，政府的全部收支项目及其规模都纳入预算，预算能够全面地反映政府的收支状况；另一方面，预算作为公共选择的一个重要内容，必须经过国家立法机关的审批才能生效，并最终形成国家的重要立法文件。这就使得政府的支出被置于公民、代议机关的监督和制约之下，而通过这一监督和制约，实际形成了对公共支出规模的有效控制。