不平等的代价
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2023年2月20日发(作者：)WTO农业协议中的不平等性
世界农产品贸易在很长时期一直是作为特例游离于关税与贸
易总协定的管理和约束之外。农业长期以来在许多国家受到很强
的政府干预。导致这种干预的原因包括稳定和增加农民收入，保
障粮食安全，保障国民经济其他部门的发展，提高农业产出等等。
这些理由往往是出于社会和政治方面的考虑，而不是出于纯粹经
济方面的考虑。农业贸易保护主义政策严重扭曲国际农产品贸易，
其实施代价也让各成员方日益不堪重负。乌拉圭回合的重要成果
之一就是首次将农产品贸易全面纳入到世界多边贸易体制的有效
管理之中。乌拉圭回合有关农产品贸易达成的多边协议及各成员
的减让承诺构成了世界贸易组织农产品贸易框架的核心内容。乌
拉圭农业协议被认为是发达国家对发展中国家做出的让步（作为发
展中国家在GATS及TRIPS中让步的回报），但是与WTO中其他工
业产品协议相比，农业协议仍是一个软约束的协议，在许多方面
对这个领域的纪律约束仍然相对软弱。而且，由于实力因素，在
WTO农业协议中，发展中国家的利益仍然没有得到足够的重视和充
分的体现。在对现有规则深入分析的基础上，我们发现该协议仍
然存在许多不平等。
一、WTO农业协议的主要内容
WTO农业协议的主要内容包括三个方面：1.市场准入，即对进
口限制的规范；2.国内支持，即政府对国内主产的支持；3.出口
补贴，即政府对出口的支持
关于市场准入的规定
(1)关税化
乌拉圭农业协议规定各成员方不得在协议生效后保留、使用
和重新使用非关税措施，原使用的非关税措施必须转换成关税等
值，进行关税化，以对农产品贸易进行单一关税管理。在乌拉圭
回合中有4个国家利用例外规定，即日本、韩国、菲律宾对大米，
以色列对羊肉要求推迟关税化。对乌拉圭回合后加入的新成员因
时限要求无法利用这一例外规定。
许多发达国家对一些农产品实施了高关税及多种非关税壁垒，
因而关税化后对有些农产品的总关税相当高。如美国的食糖关税
为XX.X%；欧盟的啤酒关税为XX%；日本的小麦产品关税为XX.X%；
加拿大的奶油关税为XX%。这些关税很明显是禁止性关税。
(2)关税减让和关税约束
根据乌拉圭农业协议，各成员方应对其关税水平，包括普通
关税和非关税措施转换的关税等值进行减让并约束，即各成员方
对农产品实施的关税应在基准期（19XX年—19XX年）水平基础上
按规定幅度削减，并且在以后不得超过这一水平。
(3)最低市场准入和现行市场准入
由于部分农产品关税化后的关税过高，成为禁止性关税，因
此为了帮助国际农产品贸易在基准期基础上有所扩大，各成员方
必须对最低市场准入和现行市场准入进行承诺。最低市场准入承
诺的规定为：对于原使用非关税措施、后进行关税化的农产品，
如果在基准期（即19XX～19XX年）的进口不足国内消费量的5%时，
则该国应承诺建立最低市场准入机会。在协议实施期间的第一年
（19XX年）该国应给予的进口准入机会为基准期国内消费量的3%，
在实施期结束时，应扩大到5%，现行市场准入规定为：对于原使
用非关税措施、后进行关税化的农产品，在基准期的进口超过国
内消费量的5%时，协议要求该国维持或增加已经存在的市场准入
机会。
(4)关税配额管理
为保证最低市场准入和现行市场准入机会的实现，各国应建
立关税配额制度，即根据最低市场准入和现行市场准入承诺进口
的一定数量的农产品享受较低或最低的关税，而超过该进口量的
任何进口则征收关税化后的高关税。承诺的最低市场准入和现行
市场准入量构成关税配额量。
(5)特殊保障条款
农业协议的特殊保障条款分数量触发与价格触发，即当关税
化的产品进口量增加幅度过大或进口产品价格过低时，可增收附
加关税以对国内市场进行保护，但保障措施的实施不得影响关税
配额内产品的进口。农业协议的特殊保障条款与一般保障条款不
同在于前者不必考虑是否对国内产业造成危害，也不必与出口国
举行磋商，因此，特殊保障条款为已经受到高度保护的农产品提
供了进一步的保护。
关于国内支持的规定
乌拉圭协议对不同的国内支持措施进行分类处理：一是产主
贸易扭曲的政策，被称为“黄箱”或“红箱”政策，用“支持总
量单位”(AMS)来进行数量表示。但是，这里没有对任何单一产品
的补贴限制。没有这种约束，成员方可以在国内综合支持总量减
让承诺要求范围内自由选择任意产品进行任意程度的补贴。对于
其他贸易伙伴来说，这带来了相当大的不确定性，因为他们不能
预先知道这个成员方的各种农产品的竞争力。二是不需要减让承
诺的政策：“绿箱”政策、特殊及区别对待的政策（被称为S&
D政策）和“蓝箱”政策。“绿箱”政策被认为对市场只有极小扭
曲作用，指政府执行某项农业计划时，其费用由纳税人负担而不
是从消费者中转移而来，且对生产者没有影响的农业支持措施。
“蓝箱”政策主要指个别国家在实施主产限制计划中对主产者进
行的直接付款。
农业协议规定的最低豁免是：发达国家任何一年对特定产品
的国内支持。黄箱政策范围内不超过该产品生产总位的5%，对非
特定产品的国内支持不超过农产品生产总值的5%，可免于减让，
不让入综合支持量。对于发展中国家这两个标准都为XX%。
如果一个成员方在基准期没有对农业的国内支持，它以后也
不能采用相关的补贴，除非在最低豁免的标准之下。
关于出口补贴的规定
乌拉圭回合之前的各轮谈判只是成功地对工业品出口补贴进
行了有效的限制，该轮谈判首次在削减农业出口补贴上取得了进
展。农业协议要求成员方承诺削减现有的补贴农产品出口的数量
与农产品出口补贴的预算开支（对农产品加工品的出口补贴只需削
减预算开支）。如果在基准期没有对某种农产品进行出口补贴，乌
拉圭农业协议禁止该国将来对该产品实施出口补贴。
特殊与差别待遇
最不发达国家被免除削减关税、国内支持。出口补贴的义务，
不过这些国家也必须约束所有的农业关税。
对于其他发展中国家而言，可以享受更低的削减义务和更长
的实施期。
另外WTO协议中对净食品进口发展中国家的特殊问题有所关
注，协议注意到应提高食品援助工作的效率，也注意到了净食品
进口发展中国家的一些特殊困难，只不过缺乏具体行动的方案。
二、乌拉圭回合农业协议中的不平等现象
乌拉圭回合农业协议最重要的意义便是把农业纳入了国际贸
易规则体系的规范。一些主要发达国家长期以来补贴支持农产品
主产与出口，以至他们占据了国际农产品出口市场的绝对优势，
现在他们必须按规定的义务削减对农产品生产与出口的补贴支持。
乌拉圭回合农业协议对世界农业贸易的发展将产生重大影响。主
要表现在：(1)农业谈判达成的关税化、关税削减和约束、出口补
贴和国内支持的减让承诺，在一定程度上减少了对农业保护以及
对世界农产品生产和贸易的扭曲。(2)农业保护的透明度有所增加，
农产品贸易的安全性与可预见性有所提高。(3)协议建立了农产品
贸易争端解决程序，增强了国际农产品贸易的稳定性。(4)考虑了
发展中国家的特殊困难，给予发展中国家一定的优惠待遇。但是
由于实力因素，在WTO农业协议中，发展中国家的利益仍然没有
得到足够的重视和充分的体现。在对现有规则深入分析的基础上，
我们发现该协议仍然存在许多不平等现象。
“肮脏的关税化”与关税峰值
乌拉圭回合谈判后，许多WTO成员对其关税进行了大幅度的
削减，人们普遍认
为关税已不再是国际农产品贸易的主要问题。然后，事
实上的高关税、高保护问题仍然存在。即使在乌拉圭回合的所有
减让得到全面落实之后，仍将存在不少峰值关税（即XX%以上）。
首先，由于乌拉圭回合选择19XX～19XX年为关税化的基期，而这
段时期，世界许多农产品的价格处于80年代的最低点，国际价格
与国内的保护价格之间的差别很大，因此许多产品关税化后的关
税达到相当高的水平，而且远远离于当时（19XX年）的关税水平，
这就是被称为“肮脏的关税化”的问题。其次，由于农业协议没
有建立核实新关税水平的严格程序，各成员方在关税化过程中大
都夸大其关税等值，使一些国家关税化后的关税水平比以前使用
的非关税措施带来的保护程度高得多。一些国家在承诺关税约束
时，把其定在较高水平下，使其承诺的关税约束水平远远高于其
实际关税水平。再次，关税减让承诺以所有产品关税的简单算术
平均数为基础，因此通过对无关紧要产品关税大幅度削减的同时
尽可能保持重要产品的高保护水平。同样可以满足减让承诺要
求。
由于上述原因，尽管乌拉圭回合农业协议的执行，将使农产
品关税平均水平大大下降，但许多成员的许多重要农产品的关税
仍将维持非常高的水平，将仍然存在大量的关税峰值，这对农产
品保护是具有实际意义的。如美国、加拿大、欧盟和日本农产品
之间的税率变幅很大，针对重要产品的关税多数在XX%至XX%的范
围之内，在极端的情况下，其关税峰值甚至可达XX%以上。
关税升级问题
除高关税外，关税升级也是个非常严重的问题。虽然农业部
门名义关税升级的程度已经减小，但发达国家在乌拉圭回合后的
关税差（即某种加工产品与其初级投入品之间的关税差）半数以上
仍然是正值，名义关税升级的平均值为XX%。因此，对于发展中国
家的农产品加工业来说，关税升级依然是一个严重的问题。
权利与义务的不平衡
乌拉圭回合农业协议规定发达国家对他们使用的进口限制与
国内支持应分别削减XX%、XX%，对他们使用的出口补贴预算以及
出口补贴农产品出口数量分别削减XX%、XX%。这意味着采用这些
保护措施的国家到实施期后仍然可以维持相当程度的保护，而那
些在基准期没有采用这些保护措施的国家却不能在将来采用超过
最低豁免程度的保护。原先给国际农产品贸易市场带来扭曲的国
家被允许维持相当程度的扭曲，而过去没有这样做的国家却基本
上被禁止在将来使用这些措施，这显然是不公平的。
市场准入机会与关税配额分配
在高约束关税下，成员方对重要产品的市场准入机会承诺是
十分有限的。在乌拉圭协议执行期内，大米市场的准入机会比目
前的市场准入量权增加107.6万吨，小麦增加80.7万吨，其他谷
物可增加175.7万吨，奶制品增加72.9万吨，肉增加42.1万吨，
水果和蔬菜增加48.5万吨，食糖增加29.2万吨，植物油增加XXX
万吨，棉花增加6.1万吨。另外，最低市场准入量或关税配额的
分配很容易被其提供者和主要出口方达成协议而直接进行分配，
这样使农业协议可能导致新的贸易歧视。而且，有些国家把配额
分配给需求不大的小类产品，这也可能导致关税配额实际利用不
足。这些“灰色区域”（即规避农业协议有效约束的方式）的存在
将严重削弱乌拉圭回合农业协议的真实作用。
不公平农业贸易仍然存在
乌拉圭回合农业谈判中，成员方对农业保护程度的削减，是
相当有限的。根据各成员的减让承诺，全球农业的国内综合支持
总量将由基准期19XX亿美元减少到执行期末的1620亿美元，出口
补贴由213亿美元减少到138亿美元。农产品国内支持和出口补贴
主要是发达国家对其农业和农产品提供的，发展中国家所占比重
很小。事实上许多发展中国家对农业实施征税采取负保护措施，
今后对农业的支持在很大程度上受制于国内的财力，因此乌拉圭
农业协议的执行对发达国家和发展中国家之间在农业支持和出口
方面的差距不会有实质性的意义，由此产生的不公平贸易仍然存
在。正如前文所说，农业国内支持减让是以总量为基础的，对特
定产品的特定政策没有任何要求，没有这种约束，成员方可以在
国内综合支持总量减让承诺要求范围内自由选择任意产品进行任
意程度的补贴，对于其他贸易伙伴来说，这带来了相当大的不确
定性，因为他们不能预先知道这个成员方的各种农产品的竞争力。
因此，乌拉圭农业协议对减少农业保护的作用就更为有限。
对国内食品主产的需要缺乏充分考虑
乌拉圭农业协议的理念是在农业领域实现完全开放的国际贸
易，它以价格体系和比较优势的至高无上为前提。这意味着一个
国家应该进口比本国产品更便宜的农产品。从理论上来说，这可
能是正确的，但在实践中，这可能会给一些发展中国家带来灾难
性后果。
如果一个国家有足够的外汇储备，他可以依赖进口廉价的食
品；但是那些缺乏外汇储备的国家，如果总是依赖进口主要的食
品的话，他将面临严重困境。而大多数发展中国家经常处于外汇
储备匮乏的境地。在这种情况下，如果他们严重依赖食品进口，
当他们不能得到足够的外汇储备去购买食品时，他们的人民就得
遭受饥荒之苦。一个国家可以推迟工业品的进口，但他显然不能
推迟对基本食品的提供。从这个意义来说，一个国家在国土资源
允许的范围内自己生产必要的食品应该是明智的，就算国内主产
比进口更为昂贵。
非商业化农业
大多数发展中国家的大部分农业，都不是以商业化企业的形
式存在的。许多农民耕作农田是继承祖业的需要，他们一般没有
其他的技术和工作机会。这种小农经济以家庭为单位进行生产。
另外许多发展中国家的农场规模大都很小，这些农场主和农业生
产者根本无法抵挡发达国家的高度商业化、高技术、大规模的农
业企业的竞争。而发展中国家根本无法一下子解决由于全球竞争
而使大量小农场主和小农经济生产者破产带来的就业压力。
食品净进口国
食品净进口发展中国家的困难得到了一定的关注，但是协议
中没有提出具体的行动方案。而只有同情是不能解决问题的。
有关“必要的克制”条款的歧视
农业协议第13条款“必要的克制”也被称为“和平条款”。
“和平条款”包含两类免除削减承诺的国内支持补贴。一类是本
协议附件2裁定的国内支持措施（包括政府提供的一般服务。对生
产者的直接支付、收入保险、结构调整援助等），这些措施是发达
国本普遍采用的措施，在“和平条款”中明确规定这类措施是不
可起诉的补贴。另一类是本协议第6条规定的国内支持措施，其
中包括发展中国家普遍使用的投资补贴和农业投入补贴。“和平
条款”对此类措施则没有这样的豁免。只是提到“在发起任何反
补贴税调查时应表现出必要的克制”，这只是软约束的模糊措辞。
对这两类措施的待遇显然是歧视性的、缺乏公平的。
三、应对策略
WTO农业协议虽然有相当的进步意义，但是从发展中国家的立
场来看，该协议仍然存在许多不平等现象。乌拉圭农业协议仍然
不利于国际农产品贸易的健康发展。不平等的国际机制将强化强
者对国际市场的占有以及对国际价格的控制，给弱者带来经济的
混乱甚至社会政治的不稳定。最终弱者的混乱动荡也会缩小对强
者产品的需求，乃至波及强者的稳定与安全，同时。这种不平等
的国际机制也给强者带来扭曲和严重的财政负担。因此不平等的
国际机制是不能持久的，新一轮贸易谈判必须充分考虑发展中国
家的利益，增加国际贸易体制的公平与均衡，促进国际经济关系
健康、稳定、持续的发展。在新一轮贸易谈判中，作为最大的发
展中国家中国已成为WTO的正式成员，发展中国家成员方在WTO中
已占绝对多数，要实现更为平等的目标是完全可能的。为此，发
展中国家要缩小分歧，统一立场，协调行动。针对现存问题，我
们为使WTO农业协议更为完善与平等，
提出我们的改进意见：
1.对发达国家仍然存在的过高的关税峰值，可考虑设立一定
标准的关税上限，超过此上限的关税应一律削减到此标准以下，
同时对高关税产品都应设立关税配额，关税配额之内的进口适用
低关税。
2.进一步减少发达国家农产品关税仍然存在的关税升级，以
促进发展中国家农业生产的产业结构升级。采用适当的协调减税
方式有助于削减发达国家过高的关税，并减少关税升级的程度。
3.从公平的角度看，对有些在基准期没有采取进口限制、国
内支持、和出口补贴等保护措施的成员，应保留他们在将来有限
度地使用这些措施的权利。
4.现在关税配额的管理应增加透明度，并根据最惠国原则进
行分配，避免因双边协议而对其他国家歧视，而且应采取有效措
施克服配额“利用不足”的管理漏洞。关税配额作为非关税措施
转向关税措施的过渡形式，随着关税水平的下降，将逐步失去意
义。近期来说，应要求成员方采取合理、公平、有效的方式管理
关税配额，履行自己的最低市场准入和现行市场准入承诺。
5.协议应正式包含有关国内支持总量的计算模式的详细内容，
各成员方可以按照标准要求重新检查核实成员方的减让承诺，这
样可以减少成员方错误计算的可能性。
6.有关国内支持总量在具体产品上的分配应增加可预见性。
一个可行的办法是要求成员方提前公布国内支持总量分配的计划，
这种计划可以是三年一次。
7.对缺乏足够、稳定的外汇储备来源以支付食品进口的发展
中国家，应有权鼓励发展国内食品生产，在一定限度之内，他们
可以限制廉价的食品进口和提供国内生产支持。
8.对于大多数发展中国家普遍存在的大量小农场主和主要是
以维持生计为目的的小农经济生产者，应允许灵活地给予进门限
制和国内支持等措施的保护。有必要根据农业就业人口来区分农
业谈判对不同国家造成的社会影响，需要特别重视农业谈判对发
展中国家的影响。考虑到发展中国家解决粮食安全和农村就业的
特殊困难，有进一步削减发达国家仍然过高的农业保护水平的同
时，应给予发展中国家特殊的灵活性。
9.对食品净进口发展中国家，应有具体的行动方案比如食品
援助、提供专项优惠贷款等来减轻他们的困难，而食品出口国应
承担一定的责任。
10.协议第6条所涵盖的国内补贴特别是发展中国家普遍使用
的投资补贴和农业投入补贴，也应与立协议附件2规定的国内支
持措施一样，完全豁免反补贴税的调查。
【参考文献】
1UNCTAD:ThePostURTariffEnvironmentfor
DevelopingCountryExports,TD/B/COM.
1/14,October19XX.
2SecretaryofWTO:WTONegotialionof
Agriculture,20XX.
3张汉林等，《WTO与农产品贸易争端》，上海人民出版社
20XX版。
4唐正平、郑志海，《入世与农产品市场开放》，中国对外
经济贸易出版社20XX版。
5张静河，《世贸组织农产品协议：规范与承诺》，黄山书
社20XX版。