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2023年2月20日发(作者：)1/13
方闳与南宁社会保险事业局劳动和社会保障行政答复二审行
政判决书
【案由】行政行政管理范围行政作为劳动和社会保障行政行政行为种类行政复
议
【审理法院】南宁（柳州）铁路运输中级法院
【审理法院】南宁（柳州）铁路运输中级法院
【审结日期】2020.05.29
【案件字号】(2020)桂71行终172号
【审理程序】二审
【审理法官】杨斌韦圆圆梁耀美
【审理法官】杨斌韦圆圆梁耀美
【文书类型】判决书
【当事人】方闳;南宁社会保险事业局
【当事人】方闳南宁社会保险事业局
【当事人-个人】方闳
【当事人-公司】南宁社会保险事业局
【代理律师/律所】周严广西祥泰律师事务所
【代理律师/律所】周严广西祥泰律师事务所
【代理律师】周严
【代理律所】广西祥泰律师事务所
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【法院级别】中级人民法院专门人民法院
【终审结果】二审维持原判二审改判
【字号名称】行终字
【原告】方闳
【被告】南宁社会保险事业局
【本院观点】方闳提交的证据真实合法，但不能达到证明其目的，对其证明目的本院不予采
信。本案中方闳因认为用人单位没有为其缴纳养老保险等经费，向市社保局投诉举报，要求
市社保局按相关规定受理和查处。
【权责关键词】合法违法受案范围举证责任质证关联性新证据证据确凿证据不足缺席判决维
持原判改判撤销原判发回重审政府信息公开
【指导案例标记】0
【指导案例排序】0
【本院查明】经审查，一审判决书“另查明，2017年2月20日，方闳以青秀区政府为被告
提起诉讼，……\"有笔误，时间应是2017年7月20日，本院予以指正。除此之外，一审判决
确认的证据合法、有效，据此，本院二审查明的事实与一审法院查明的事实一致。本
院二审另查明，2017年7月20日，方闳以青秀区政府为被告向南宁市中级人民法院提起诉
讼，请求：一、确认青秀区政府作出的《关于对〈请求确认南新人劳社保[2002]23号文件无
效的请示〉的告知书》违法；二、明确方闳的工作身份，并补发原职级的工资福利待遇，补
缴安置到位前的养老保险经费。南宁市中级人民法院作出（2017）桂01行初242号裁定书，
以青秀区政府作出的《关于对〈请求确认南新人劳社保[2002]23号文件无效的请示〉的告知
书》不属于行政诉讼法受案范围为由，驳回方闳的起诉。方闳不服，向广西壮族自治区高级
人民法院提起上诉，广西壮族自治区高级人民法院于2020年4月29日作出（2018）桂行终
896号裁定书，驳回方闳的上诉，维持原裁定，该裁定并未对方闳工作身份的问题作出认
定。
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【本院认为】本院认为，本案中方闳因认为用人单位没有为其缴纳养老保险等经费，向市社
保局投诉举报，要求市社保局按相关规定受理和查处。根据《社会保险法》第十条第一款
“职工应当参加基本养老保险，由用人单位和职工共同缴纳基本养老保险费\"的规定，用人单
位与职工之间存在劳动关系是用人单位缴纳社会保险费的前提。本案中，市社保局依职权调
查后发现关于方闳的工作身份问题尚未明确，其与青秀区政府、青秀区卫计局之间的身份关
系仍有争议，尚不能确定缴纳社保保险费的义务机关，遂据此作出本案《告知书》，告知方
闳在其身份未作出判定前，暂时无法处理投诉事宜，待身份关系明确后进一步对投诉作出处
理，该告知书已针对方闳的投诉事项进行了处理及答复，其认定事实清楚，适用法律正确。
但是市社保局作出《告知书》的时间超过了判决确定的期限，一审法院认定该程序违法，不
予撤销，处理适当，本院予以认可。综上所述，上诉人方闳的上诉请求均无事实及法律
依据，依法应予驳回。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法，依法
应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决
如下：
【裁判结果】驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人方闳负担
（已缴纳）。本判决为终审判决。
【更新时间】2021-12-2916:41:23
方闳与南宁社会保险事业局劳动和社会保障行政答复二审行政判决书
南宁铁路运输中级法院
行政判决书
(2020)桂71行终172号
当事人上诉人（一审原告）方闳。
被上诉人（一审被告）南宁社会保险事业局，住所地广西壮族自治区南宁市青秀
区怡宾路东悦巷某某。
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法定代表人唐明，该局局长。
委托代理人肖奔，该局工作人员。
委托代理人周严，广西祥泰律师事务所律师。
审理经过上诉人方闳因诉被上诉人南宁社会保险事业局（以下简称市社保局）作
出行政答复一案，不服南宁铁路运输法院作出的（2019）桂7102行初425号行政判决，
向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。
一审法院查明一审法院查明，2017年12月27日，方闳向市社保局提交投诉举报
材料，主要内容为：方闳为南宁市青秀区人民政府（以下简称青秀区政府）前身新城区
政府任命的城区计划生育局主任科员，根据当年政策，方闳于2005年8月以后已不是机
关工作人员。城区政府按规定于2005年3月到南宁市养老保险所办理了机关转企业的相
关手续。方闳现在的社保登记资料用人单位显示为南宁市青秀区卫生和计划生育局（以
下简称青秀区卫计局）（编外），但用人单位一直没有为方闳缴纳养老保险等经费，青
秀区政府告知方闳自行到市社保局处办理，但市社保局又说个人不能办理，应由用人单
位办理。为此，方闳向市社保局进行投诉。同时方闳还提交了《青秀区劳动保障管理中
心政府信息公开申请答复书》、《南宁市机关工作人员分流到企业工作补建基本养老保
险个人账户审定表》、《南宁职工参加社会保险增减变动花名册》两份（增、减各一
份）等材料。
市社保局收到投诉后，向青秀区卫计局发出《南宁市社会保险稽核检查通知
书》。2018年1月10日，青秀区卫计局向市社保局作出《关于方闳同志有关说明》，内
容主要为：方闳不是该局在职在编员工，更不是财政资金聘用外聘人员，不宜享受公务
员医疗补助和基本医疗保险、生育险。同月29日，市社保局工作人员打电话给方闳，口
头告知方闳已对青秀区卫计局进行了稽核，方闳要求市社保局书面回复，但市社保局未
书面回复，方闳于2018年8月7日向法院起诉市社保局不作为。该案经法院一审、二
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审，判决市社保局于判决生效之日起十个工作日内对方闳的投诉举报进行书面答复，二
审判决于2019年4月1日生效。
2019年4月30日，市社保局向青秀区政府发出《南宁市社会保险稽核检查通知
书》，青秀区政府于2019年5月7日作出《关于方闳缴纳社会保险事项的情况说明》，
内容主要为：方闳原为新城区人口和计划生育局主任科员，于2002年按当时的政策参加
分流学习，2005年11月，政府编办已为其办理销编手续，其不再具有公务员身份，亦与
城区相关部门不存在劳动合同关系。2017年9月10日，方闳以青秀区政府为被告向南宁
市中级人民法院起诉，要求确认其工作关系及身份，该案正在审理当中。方闳缴纳社会
保险的问题应根据法院作出生效判决后再确定。
2019年5月10日，市社保局作出《关于方闳反映有关社保问题的告知书》（以
下简称《告知书》），内容主要为：方闳在投诉材料中称青秀区政府和青秀区卫计局未
按规定为方闳缴纳基本养老保险费，经实地核查，青秀区政府向市社保局提供的材料反
映，2005年11月城区编制办已为方闳办理了销编手续，方闳不再具有公务员身份，亦与
城区相关部门不存在劳动合同关系。方闳已于2017年9月10日在南宁市中级人民法院
对青秀区政府提起诉讼，要求确认方闳的工作关系和身份。故市社保局认为因方闳与青
秀区政府、青秀区卫计局的身份关系存在争议，前述诉讼尚未作出判定，市社保局暂时
无法处理方闳投诉事宜，市社保局将在方闳身份关系明确后进一步对投诉作出处理。并
送达给了方闳。方闳不服，起行政诉讼，请求依法判决：1.确认市社保局2019年5月10
日出具的《告知书》违法；2.本案诉讼费由市社保局承担。
另查明，2017年2月20日，方闳以青秀区政府为被告提起诉讼，诉讼请求为：
一、确认青秀区政府作出的《关于对〈请求确认南新人劳社保[2002]23号文件无效的请
示〉的告知书》违法；二、请求明确方闳的工作身份，并补发原职级的工资福利待遇，
补缴安置到位前的养老保险经费。目前该案还在审理当中。
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一审法院认为一审法院认为，根据《社会保险法》第六十条第一款“用人单位应
当自行申报、按时足额缴纳社会保险费，非因不可抗力等法定事由不得缓缴、减免。\"的
规定，有单位的职工，社会保险费的缴纳义务人为用人单位。又根据《社会保险法》第
六十三条第一款“用人单位未按时足额缴纳社会保险费的，由社会保险费征收机构责令
其限期缴纳或者补足。\"的规定，市社保局作为社会保险费征收机构，在用人单位未为其
职工按时足额缴纳社会保险费时，责令限期缴纳或补缴的对象为该职工的用人单位。本
案中，方闳确实与青秀区政府之间存在工作关系的争议，该诉讼尚未终审判决，谁是方
闳的用人单位尚不能确定，即无法确定谁为方闳缴纳社保保险费的义务机关。据此，市
社保局作出的《告知书》称因方闳与青秀区政府、青秀区卫计局的身份关系存在争议，
前述诉讼尚未作出判定，市社保局暂时无法处理方闳投诉事宜，市社保局将在方闳身份
关系明确后进一步对投诉作出处理的答复并无不妥。方闳称市社保局《告知书》违法无
事实和法律依据，一审法院不予支持。
关于程序方面的问题。方闳于2017年12月27日投诉后，因市社保局只进行了
口头回复，方闳认为市社保局不作为进行了诉讼，该诉讼的裁判文书最终于2019年4月
1日生效，判决要求市社保局在判决生效之日起十个工作日之内依法对方闳投诉进行书面
回复。判决于2019年4月1日生效后，市社保局于2019年5月10日作出了本案《告知
书》，市社保局作出《告知书》超过了判决确定的期限，程序违法，但未对方闳的实际
权利义务产生影响，故一审法院决定不予撤销。
综上所述，市社保局作出《告知书》认定事实清楚、适用法律正确，但程序违
法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条的规定，判决确认市保局于2019年
5月10日作出的《告知书》程序违法，但不撤销。
二审上诉人诉称上诉人方闳上诉称，一审法院事实认定不清，市社保局的《告知
书》违反南人社发[2016]52号文件规定。1.市社保局的《告知书》没有依据社保转移接
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续的相关规定答复，只是口头告知方闳，青秀区政府未按规定转移接续相关经费，也没
有转移接续各项社会保险关系，称不属于市社保局追缴的范围，但并没有告知相关法律
法规规定，也没有书面告知。2.市社保局没有按照2010年9月最高人民法院颁发的《关
于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释（三）》第一条规定的内容答复，也不符
合南社保发[2016]49号文件及《社会保险法》的规定。(1)2017年8月以前，青秀区政
府是否为方闳办理社会保险手续，这是市社保局首先要答复的问题。但市社保局一直没
有回答清楚，更没有作出合法的解释。市社保局及一审法院对特殊文件规定有重大误
解。根据方闳一审提交的南办发[2001]102号文件规定，市社保局是知道“参照\"的含
义，比如不是公务员但参照公务员医保待遇，就不可能再要求出具公务员身份的证明，
方闳是分流人员，参照企业社保制度，就不可能再有劳动（人事）关系了，办理社会保
险手续不要求明确劳动（人事）关系。市社保局及一审法院强行按一般规定答复和判
决，违反了“特殊规定优于一般规定\"原则。(2)2017年8月以后，青秀区卫计局已经明
确办理了社会保险手续，也已经缴纳了工伤、失业保险，市社保局口头说养老保险和工
伤保险、失业保险是可以分开办理的，也没有告知法律依据。(3)对于2016年1月至6
月的医疗保险差额欠费问题。这是属于追缴的范围，却没有依法追缴，对这种情况不追
缴，市社保局也没有告知法律依据。3.市社保局仅对追缴问题作出答复，没有对青秀区
政府的违法行为作出处理。二、一审判决证据不足，一审法院没有执行由市社保局举证
的规定。1.社保转移接续所提供的材料、办理程序应该由市社保局举证。2.根据“市社
保局对……自谋职业或辞职的分流人员，参照企业社会保险制度，由原单位代其……参
加社会保险\"的规定，还需要另外附加存在用人单位的条件，附加存在人事（劳动）关系
的条件，市社保局对此没有举证说明。3.青秀区政府以用人单位的名义在社保机构办理
了社保手续，却要求方闳出具工作关系证明的法律依据，此项应是市社保局的举证责
任。4.市社保局没有举证说明，涉案的行政裁定书与答复关于转移社保关系（资金）的
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法律政策有什么关联性；裁定书与不答复不处理青秀区卫计局的违法行为有什么关联
性。5.市社保局把投诉举报仅限于追缴，没有法律依据。6.以未被法院受理诉求的行政
裁定书作为证据，是否具有法律效力，市社保局没有举证证明。7.方闳已经超过法定退
休年龄，已经造成无法享受社会保险的损失，相关部门仍然找借口推诿拖延的相关法律
依据，市社保局没有举证证明。8.对于方闳一审提交的某些证据，一审法院没有认定，
也是错误的，这些证据均与市社保局违法及造成方闳损失有密切的关联性。三、一审判
决适用法律错误。方闳认为本案应该适用的法律是：行政机关之间转移接续分流人员社
保的相关法律法规、在社保机构办理了社会保险手续不依法变更的相关法律法规。方闳
投诉举报，一是基于被举报人向市社保局申请办理社保转移接续；二是基于被举报人未
完成转移接续、未依法变更造成方闳无法参加社会保险，无法享受退休待遇。三、市社
保局在一审提交的证据中，表明方闳与青秀区政府曾经存在人事关系，后因方闳成为分
流人员，并因辞职文件取消了公务员编制。在该辞职文件没有被取消前是生效的，即使
双方有工作争议，但不影响该生效文件的实施。四、方闳举报的问题实质是未如实申报
（瞒报、谎报）的违法问题，市社保局却不如实申报。根据最高人民法院的司法解释，
市社保局处理社保追缴不在于是否有工作争议，而在于是否办理社保登记手续。对于用
人单位不如实申报办理的，是不减免其缴纳义务、继续追缴，还是依法处理其瞒报行
为，追究其侵权责任，都是市社保局应该依法答复的问题。但市社保局没有履行该职
责。综上所述，一审法院认定事实不清，证据显属不足，适用法律错误。特请求二审法
院依法判决：1.撤销南宁铁路运输法院作出的（2019)桂7102行初425号行政判决书。2.
判令市社保局2019年5月10日出具的《告知书》违法;3.一审、二审诉讼费由市社保局
承担。
二审被上诉人辩称被上诉人市社保局答辩称，一、关于方闳提出的市社保局没有
按规定答复与对青秀区政府的违法行为作出处理的问题。根据方闳在2017年12月27日
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向市社保局提交的《请求向前追补缴纳社会保险费的投诉举报》，方闳系投诉青秀区政
府以及青秀区卫计局一直没有为其本人缴纳养老保险费等经费，要求市社保局向用人单
位追补缴社会保险费。经对青秀区政府以及青秀区卫计局进行实地稽核，市社保局已于
2019年5月10日向方闳书面出具《告知书》，依法对方闳的上述投诉问题进行书面答
复，告知因青秀区政府以及青秀区卫计局未认可其职工身份，且其对青秀区政府提起的
要求确认工作身份关系的行政诉讼尚未作出判定，需要在身份关系明确后再行处理并无
不当。至于方闳在上诉中提出的社保转移接续等问题属于程序问题，且不属于投诉内
容，市社保局已全面履行答复职责。由此可见，市社保局所作出的告知书未违反法律规
定，不应确认为违法。关于方闳在上诉中还要求市社保局对青秀区政府的违法行为作出
处理的问题，鉴于方闳与青秀区政府之间的诉讼尚未结束，且青秀区政府是否存在违法
行为亦未能确认，方闳该请求尚不具备处理基础。二、关于方闳主张一审判决证据显属
不足的问题。根据举证原则，关于方闳是否属于分流人员，属于何种分流人员，是否应
当由原单位缴纳社会保险，原单位缴纳社会保险的期限以及如何缴纳的举证责任在方闳
而不是市社保局，此亦不是本案审理的范畴。在方闳的《请求向前追补缴纳社会保险费
的投诉举报》中，方闳主要投诉内容为“但用人单位一直没有为本人缴纳养老保险等经
费\"。又鉴于方闳对青秀区政府提起的诉讼的第二项诉请为：“请求明确方闳的工作身
份，并补发原职级的工资福利待遇，补缴安置到位前的养老保险费。\"因该案件的判决结
果与本案投诉举报的处理具有重大的关联性，而该案件又尚未作出生效判决，现方闳提
出的补缴请求有待生效判决作出后再行处理。市社保局作出的告知书有《南宁市社会保
险稽核检查通知书》、《关于方闳同志有关说明》、《关于方闳缴纳社会保险事项的情
况说明》以及《应诉通知书》等证据为证，证据确凿。方闳主张本案判决证据不足明显
没有依据。三、关于方闳提出的一审判决适用法律错误的问题。本案方闳投诉举报的是
用人单位社会保险费的追补缴纳，理应适用《社会保险法》的相关规定，本案法律适用
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准确，方闳主张一审判决适用法律错误没有依据。综上所述，方闳所作出的告知书并未
违反法律规定，不应确认为违法，一审判决正确无误。市社保局在此提请二审法院依法
驳回方闳的诉讼请求，维持一审判决。
二审期间，方闳提交证据：1.南宁市人力资源和社会保障业务反馈单，拟证明市
社保局没有履行追缴职责。2.2016年10月31号打印南宁市社会保险参保缴费证明（个
人专用），拟证明市社保局没有履行告知义务。方闳举报后，其仍然隐瞒，没有依法及
时追缴。3、广西壮族自治区高级人民法院（2019）桂行终896号行政裁定书，拟证明：
1.南宁市中级人民法院未受理方闳要求确认青秀区政府作出的《关于对〈请求确认南新
人劳社保[2002]23号文件无效的请示〉的告知书》违法的诉讼请求，广西壮族自治区高
级人民法院也不受理；2.该起诉源于《关于同意方闳同志辞职的通知》文件，该文件没
有撤销以前，是生效的，所谓未被受理的起诉，不影响该文件的实施。3.市社保局以未
被受理的起诉为借口不予处理方闳的投诉举报没有法律依据。经质证，市人社局认为证
据1、2确实是在系统中已经存在过的缴费记录，因为现在还没明确方闳与用人单位的人
事关系，因此不能说明单位应当履行缴费义务。如确定方闳与青秀区政府、青秀区卫计
局不存在工作关系，那么这些缴费记录可作退费处理。对于证据3的真实性无异议，但
关联性不确定。本院认为，方闳提交的证据真实合法，但不能达到证明其目的，对其证
明目的本院不予采信。
市社保局未提交新证据。
本院查明经审查，一审判决书“另查明，2017年2月20日，方闳以青秀区政府
为被告提起诉讼，……\"有笔误，时间应是2017年7月20日，本院予以指正。除此之
外，一审判决确认的证据合法、有效，据此，本院二审查明的事实与一审法院查明的事
实一致。
本院二审另查明，2017年7月20日，方闳以青秀区政府为被告向南宁市中级人
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民法院提起诉讼，请求：一、确认青秀区政府作出的《关于对〈请求确认南新人劳社保
[2002]23号文件无效的请示〉的告知书》违法；二、明确方闳的工作身份，并补发原职
级的工资福利待遇，补缴安置到位前的养老保险经费。南宁市中级人民法院作出
（2017）桂01行初242号裁定书，以青秀区政府作出的《关于对〈请求确认南新人劳社
保[2002]23号文件无效的请示〉的告知书》不属于行政诉讼法受案范围为由，驳回方闳
的起诉。方闳不服，向广西壮族自治区高级人民法院提起上诉，广西壮族自治区高级人
民法院于2020年4月29日作出（2018）桂行终896号裁定书，驳回方闳的上诉，维持
原裁定，该裁定并未对方闳工作身份的问题作出认定。
本院认为本院认为，本案中方闳因认为用人单位没有为其缴纳养老保险等经费，
向市社保局投诉举报，要求市社保局按相关规定受理和查处。根据《社会保险法》第十
条第一款“职工应当参加基本养老保险，由用人单位和职工共同缴纳基本养老保险费\"的
规定，用人单位与职工之间存在劳动关系是用人单位缴纳社会保险费的前提。本案中，
市社保局依职权调查后发现关于方闳的工作身份问题尚未明确，其与青秀区政府、青秀
区卫计局之间的身份关系仍有争议，尚不能确定缴纳社保保险费的义务机关，遂据此作
出本案《告知书》，告知方闳在其身份未作出判定前，暂时无法处理投诉事宜，待身份
关系明确后进一步对投诉作出处理，该告知书已针对方闳的投诉事项进行了处理及答
复，其认定事实清楚，适用法律正确。但是市社保局作出《告知书》的时间超过了判决
确定的期限，一审法院认定该程序违法，不予撤销，处理适当，本院予以认可。
综上所述，上诉人方闳的上诉请求均无事实及法律依据，依法应予驳回。一审判
决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人
民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
裁判结果驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人方闳负担（已缴纳）。
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本判决为终审判决。
落款
审判长杨斌
审判员韦圆圆
审判员梁耀美
二〇二〇年五月二十九日
法官助理谢瑜
书记员庞嫱
附法律依据附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（1）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维
持原判决、裁定；
（2）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变
更；
（3）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后
改判；
（4）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发
回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得
再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
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