伦敦人口
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2023年2月18日发(作者：)龙源期刊网
大伦敦地区空间战略规划的评介与启示
作者：赵景亚殷为华
来源：《世界地理研究》2013年第02期
摘要：自1944年阿伯克隆比主持编制了世界上第一部特大型城市区域规划-《大伦敦规
划》以来，每一阶段的伦敦地区发展规划都主要立足于自身需求和可行的程序性工具，以利于
指导首都地区未来20-30年的发展。进入21世纪，作为英国第一个引入空间发展战略的地
区，伦敦先后三次制定出台了大伦敦地区规划。本文以不同社会经济发展背景下的伦敦规划演
变为基础，重点对大伦敦地区空间发展战略规划（2011）的核心内容、重要特点及其相关启示
进行评介和分析，以期促进我国特大型城市区域的规划创新。
关键字：空间战略规划；大伦敦地区；评介与启示
中图分类号：K915文献标识码：ADOI：10.3969/.1004-9479.2013.02.006
随着21世纪经济全球化和知识经济的深入发展，为了增强国际竞争力和提高城市治理能
力，伦敦先后三次制定实施了《大伦敦地区空间战略规划》（2004版、2008版及2011版，简
称《伦敦规划》）。在我国快速的城市化进程中，特大城市区域的发展正面临人口、经济、交
通、生态等问题的严峻挑战。由此，“新城建设、精明增长、城市更新及多中心发展”等成为城
市区域治理和规划的实践主题。本文对2011大伦敦地区空间发展战略规划的核心内容、重要
特点及其相关启示进行评析，旨在探讨其对我国特大城市区域规划创新的有益启示。
1演化视角下的大伦敦地区规划
1.1基于田园城市概念的新城发展（1920年代初—1960年代末）
英国的霍华德（EbenezerHoward）于1898年出版了《明日：一条通往真正改革的和平道
路》（1902年修订版更名为《明日的田园城市》），提出以田园城市的概念和方案促进实现
城乡结合，以解决各种城市问题[1]。这是城市规划史上第一次将城市问题的解决视角置于城
市之外的区域。之后，盖迪斯（PatrickGeddes）于1915年出版了《进化中的城市：城市规划
运动和文明之研究导论》，运用区域规划的综合研究方法，系统阐述了人文主义规划思想，并
明确提出：真正的城市规划须首先是区域规划[2]。
受上述区域规划思想的影响，1944年阿伯克隆比（PatrickAbercrombie）主持编制完成了
伦敦地区的总体发展规划。该规划对战后伦敦重建以及大伦敦地区的平衡发展做出了贡献
[3]。特别是，为疏解伦敦都市区过分拥挤的人口和产业，大规模的新城建设运动由此展开
[4]。其中，作为第三代新城，密尔顿·凯恩斯凭借合适的人口规模和次级区域中心城市功能而
成为英国新城建设的成功典范。
1.2从兴盛→低谷→复兴（1960年代末—1990年代）
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1965年成立的大伦敦城市议会（GreaterLondonCouncil，G.L.C）标志着伦敦地区进入了
相对统一的规划管理阶段。G.L.C负责大伦敦地区发展战略规划以及交通规划等。为了改变大
伦敦规划中同心圆封闭布局模式，1969年G.L.C制定了《大伦敦发展规划》，它通过规划建
设三条向外扩展的快速交通干线，以期在更大区域范围内实现地区经济、人口和城市的合理均
衡发展[5]。由于G.L.C与32个自治市管理机构间的现实矛盾、伦敦不同地区间存在人口、经
济发展脱节问题，直到1976年该规划才被中央政府批准。这表明G..L.C并未有效发挥统一规
划管理的作用。
1979年起，保守党政府推行新公共管理主义的政府管理改革。通过提倡新自由主义和推
崇市场机制，采取私有化措施分割出政府管理中部分的公共服务职能。根据1985年《地方政
府法案》，由国家环境部承担伦敦的战略规划职能。此时，因规划领域聚焦于内城复兴，区域
层次的战略规划一时被终止或废弃，并于1986年撤消G.L.C。之后，遗留的规划权力真空被
各级政府和社会团体的力量所填充。彼得·霍尔（PeterHall）曾指出：英国不再需要代表1960
年代以来过时潮流的策略性规划机构，私人经济将处于主导地位[6-7]。直到1997年劳工党重
新执政，重构地域空间关系成为核心议程之一。以直选的伦敦市长和大伦敦议会政府等区域组
织为主体的区域治理和规划实践才得以再次复兴。
1.3新千年的全球城市区域规划（大伦敦地区空间战略规划）
劳工党重新执政后，大力推行把国家、市场以及人民结合在一起的“第三条道路”。主张通
过合作政府将碎片化的政府部门重新聚合。进入21世纪以来，在全球化、信息化、网络化进
程日益加速的背景下，伦敦作为世界著名的全球城市区域之一，由于长期缺失一个权威管理主
体和战略规划机构，面临着城市规划难以统一、战略规划缺乏指导、部门利益冲突不断、相关
政策难以整合等诸多问题[8]。根据1999年的大伦敦管理局法案，2000年设立了大伦敦管理局
（GreaterLondonAuthority，G.L.A），它主要负责住房交通、规划管理、经济发展、环境保
护、社会治安维持、火灾和紧急事务处理、文化体育和公众健康等[9]。G.L.A分别制定了
2004年、2008年及2011年版《大伦敦地区空间发展战略规划》（简称伦敦规划）。最新的
《伦敦规划2011》于2011年7月正式公布，它是最具权威性的大伦敦城市空间综合发展战略
规划，对社会、经济、环境、交通等重大问题进行战略分析和有效应对。
2大伦敦地区空间战略规划的制定背景和主要内容
2.1制定背景
2.1.1人口增长与住房需求激增
从1971年至2009年，伦敦人口一直处于稳定增长的态势。截止到2009年，伦敦人口达
到775万人，比上年增加8.5万人。其中，有306万人居住于伦敦城与内伦敦地区，469万人
居住在外伦敦的自治镇。据预测，到2016年伦敦将新增人口70万，至2031年伦敦人口将会
达到882万，住房新增加399万套[10-11]。在伦敦人口规模迅速扩张的同时，其人口结构特别
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是年龄结构和种族构成也发生了巨大变化，不断趋向年轻化和多元化。随着伦敦人口的不断增
长，无论是内城还是外城，都面临着更多的住房需求。与此同时，人口组成的多变也要求住房
结构的多样化。
2.1.2经济发展缓慢和基础设施不足
自2008年金融危机爆发，伦敦经济处于缓慢增长态势。据预测，2011至2031年伦敦的就
业率将处于较平缓趋势甚至稍有下降。对于不断增长的人口而言，经济和社会发展将处于不利
形势。因此，对外，伦敦须不断增加与中国、印度等其他新兴市场的国际贸易；对内，鼓励民
间投资和国内消费拉动内需。当前，人口增长、经济低迷及追求生活品质等问题使伦敦的生
活、交通、环境等基础设施面临巨大考验。主要表现在：公共资源供给不足、现有基础设施利
用率有待提高及公共设施投资网络亟需优化等。因此，伦敦必须确保未来有足够的基础设施来
支持其经济社会生态等的增长和改善。
2.1.3城市生活质量和社会贫困的改善
伦敦是世界上最关注生活质量的城市之一。其关注焦点主要集中在：住房需求、公众健康
的公平性、自然环境与居住区环境质量、市中心服务设施、交通网络、绿色开放空间等方面。
城市的不同地区对生活质量的期望值差异也表现出伦敦地区发展的不均衡。事实上，伦敦的两
极化非常严重，与其相关的社会贫困问题也非常显著。从地理区位看，贫困人口主要集中在内
伦敦的东北部、西伦敦和东伦敦等地区。从人口结构角度看，伦敦的儿童、工薪阶层、老人等
收入贫困率比英国的其他城市都高。这种两极分化的状态与一系列的社会诸多不良问题如吸
毒、犯罪等有着密切关系。
2.1.4伦敦奥运会（2012）的遗产利用
2012年在伦敦东部利亚山谷地区成功举行第30届夏季奥运会和残奥会。它结束后将为伦
敦留下一笔宝贵的遗产—奥运公园及其主要的场馆设施等；而临时场馆用地将成为未来城市发
展的建设用地。针对奥运会和残奥会进行全过程规划紧密结合和同时进行，奥运公园的遗产总
规划框架是城市棕地开发和再生及后续发展的基础。伦敦希望通过这一举世瞩目的体育盛会，
将衰落的东区转型为功能更新的邻里社区；改善运输基础设施更好地连接伦敦中心区和郊区；
改善河流通道和优化运河网络。为东部伦敦提供机会发展成为一个示范性的可持续发展城市新
区。因此，如何充分利用奥运设施、文化资源等是当务之急。
2.2主要内容
2.2.1基本框架
作为综合性的城市空间发展战略规划，《伦敦规划2011》详尽阐述了未来20-25年伦敦的
经济、环境、交通和社会的整体发展框架。其下属33个自治市（镇）的地方规划必须与其规
划原则、政策导向相一致。它主要包括两部分：规划部分和政策部分（图1）。两者之间是提
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供依据和提供政策保障的互为依托关系。前者涉及伦敦地方发展、市民生活、经济、气候变
化、交通、居住空间以及规划的实施、监督和反馈等方面[12]。后者涉及战略性政策、规划决
策和自治市发展框架准备。其中：“战略性政策”为地区发展提供战略方向；“规划政策”是经由
伦敦市长和其他规划机构决定实施的政策；地方发展框架是G.L.A对自治市地区发展规划框架
的建议，重点针对两类地区：一是当地特殊环境与伦敦其他自治市明显不同的可灵活调整区
域；二是需要对当地发展环境作更具体分析的区域。
2.2.2主要内容
对于加强城市经济竞争力，伦敦将继续鼓励传统产业如金融业、信息与通信技术、交通服
务、旅游经济等的发展，并利用丰富的研发与创新资源，不断推动新产业部门和新企业的持续
增长和基于低碳经济发展目标的产业创新和政策创新。
对于促进城市社会融合，伦敦将采取四个措施：（1）提供足够的多元化住房、就业机会
和基础设施等，满足不同人群日益增长的物质文化需求；（2）增加对劣势群体的政策倾斜
（住房发展战略、健康保障公平性战略），减轻贫困者负担；（3）提高就业者教育或技能水
平、促进劣势地区经济复兴等，增加就业以解决社会贫困和公平分配；（4）设计多元化的融
合社区，促进不同族群社会的和睦发展。
对于保护城市生态环境，伦敦将通过“绿色城市”设计，鼓励绿化工程，增加城市绿地空
间，来为城市“降温”，适应环境变化；通过“低碳城市”设计，应用分散化的能源网络和利用可
再生能源来减少碳足迹，减缓气候变化；通过对自然环境和生物栖息地的强化保护，使城市充
满活力、不断增长和实现多样化。
对于空间分区战略导向，伦敦制定了潜力增长区、机遇增长区、强化发展区及复兴地区等
特殊发展区域的分区战略，制定针对性的地区发展规划；通过对外伦敦、内伦敦及中央活动区
的产业发展和交通网络的分析，为减缓不同圈层经济社会差异、区域协调发展和区域合作提供
路径参考。
3大伦敦地区空间战略规划的重要特点
3.1有效构建多元参与机制
新区域主义倡导区域建立有效的多元参与机制，构筑充满活力、机遇的弹性联系网络，促
进信息交流、政策调整以及整个区域经济和社会的自我学习和创新[13]。《伦敦规划2011》体
现了新区域主义多元参与理念，它是在G.L.A与公众的交流互动中产生，从编制到实施反馈都
鼓励不同利益主体积极参与。自2009年10月其草案公布到2011年7月正式出台，先后经历
了两次为期3个月的公众咨询和独立专家小组的公众审核。政府对公众定期公布《早期修改意
见》和《进一步修改意见》的反馈。此后，伦敦市长将规划文稿、公众意见、专家报告等移交
国务大臣并由其决定规划的最后修改。而且，各层级政府部门、公私组织及社会公众参与、协
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作及监督伦敦规划的实施。例如，监测小组的成员主要来自地方政府机构、企业以及自愿者组
织和社区、教育界、少数裔的代表。
3.2高度关注社会公平问题
《伦敦规划2011》特别注重为全民创造公平的生活机会。首先，对特殊人群（社会弱势
群体、遭社会排斥的人群等）的空间集聚、区位特征等进行研究。根据区域社会文化特点、弱
势群体分布、需求类型等，通过地区间相关部门、社区组织的战略合作，为其提供多样化设施
与服务。其次，通过为弱势群体创造实现其自身潜能、才华的环境、机会和路径，鼓励其参与
社会发展与城市建设活动，在实现其自身价值的同时也有助于消除社会贫困、排斥和歧视，促
进社会融合。为此，市长还出台了增补规划指导手册《实现融合环境》。2012年伦敦残奥会
的成功举办为体现残疾人士的社会价值作了有力注解。在健康医疗公平方面，建议通过研究问
题分布及空间特征，结合《健康影响评估》，整合规划、交通、住房、环境、健康政策等，对
居住环境重新定位、规划，通过建筑设计形式、社区构建形式的不同组合，打造多元化融合平
衡社区，消除社会隔离和歧视，增加居住环境对健康的有益影响。在住房方面，《规划》决定
每年至少增加32，000套经济适用房（其中60%为社会廉租房，40%为中档住房），以期向弱
势群体提供住房保障和给市民更多的选择机会。
3.3突出强调经济增长与环境保护并重
《伦敦规划2011》提出伦敦的经济发展目标主要是实现国内经济与人口的增长，满足国
内发展需求。通过向各种产业提供适应其发展的产业环境来促进伦敦多样化经济的发展，增强
国际竞争力，使其经济成果惠及整个大伦敦地区。然而，在新的环境形势下，如何应对气候变
化威胁，是规划的核心内容，也是联结各方面政策的纽带。为此，市长编制了气候变化适应策
略及减缓策略、能源策略，以及废物管理、空气质量、水和生物多样性保护等相应策略。结合
环境保护策略，《伦敦规划》将经济发展规划、交通规划、气候变化规划等综合考虑，促进伦
敦经济逐渐向低碳经济转型，通过高科技产业、绿色商业部门、可更新能源部门、循环经济、
互联经济等新兴产业部门的发展，绿色城市的设计、公共交通系统的整合完善等，不断降低碳
强度，提高资源利用率，适应并减缓城市气候变化。以建筑减排为例，它对居住性和非居住性
建筑设定减排目标的三个阶段（2010-2013年，2013-2016年，2016-2031年），将阶段性减排
任务量化，争取在2031年实现伦敦“零碳”排放。
3.4协调整合区域空间发展战略与交通规划
《伦敦规划2011》强调空间发展规划与交通规划紧密结合，促进城市土地开发利用与交
通设施提供的高效匹配。为满足不同空间发展要求，依据与现有及潜在的交通线路建设相关
性，划分出增长型地区、发展廊道地区、机遇型地区、强化开发地区及复兴地区（见图2）。
其中，两大增长型地区、三个发展廊道连西启东、横贯南北，为城市区域经济与社会发展提供
市场契机；33个机遇发展区，其中1/2沿泰晤士河发展；强化发展区，主要是利用其现有的地
区资源、设施条件（如公共交通设施），提高其发展强度和开发密度；正遭受较为严重的社会
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隔离和经济衰败的复兴地区，更是吸引多元投资以完善交通等基础设施建设。如从伦敦西部的
希思罗机场延伸至东区的轻轨建设方案，将高度整合东区土地开发利用与现有或预建的交通系
统进行，实现大伦敦地区以及更广空间范围的便捷联通，为经济衰退地区的复兴提供有利的硬
件支撑。
3.5科学制定区域规划实施-监督-反馈体系
《伦敦规划2011》的实施是多元参与和集体行动的成果。它的实施主体包括G.L.A组
织、交通管理机构、伦敦开发机构、大都市政策机构以及伦敦的消防救灾规划机构等、各自治
区政府和其他法定性机构及私人机构、社区及自愿者。它的规划实施过程具有严密的程序和法
定性，除了伦敦政府出台系统性的相关规划法案外，规划本身在下一届政府任期也将根据合法
程序进行必要的检讨，确保《规划》实施的承接性，凸显“政策优势”。伦敦市长作为规划的组
织领导者，与许多机构和组织一起工作，深入参与社区生活，接受民众监督和意见，确保规划
实施的科学合理，凸显“智慧优势”和多元参与的“制度优势”。成立的专门监督小组协调各机构
工作，对规划进行整体性的监控；建立的全国性年度监测报告制度，定期对地方发展框架进行
监测评估，并以年度审查报告的方式反馈伦敦战略规划的运行状态，凸显规划实施的“系统优
势”。正是这种科学合理的区域规划实施-监督-反馈体系，促使《伦敦规划2011》实现不断进
行动态完善和更新。
4对我国特大型城市区域规划的启示
4.1亟待加强新区域主义规划理念
基于治理理论、新制度主义理论及组织网络理论的新区域主义，不仅强调空间地域的经济
增长与环境保护、社会平等的协调发展，更加关注具体地域如何制定与实施有效的空间战略规
划[14-15]。《伦敦规划2011》的编制、实施、监督、评估反馈过程中，充分地体现了新区域
主义理念，有效地促进了区域行政主体、部门主体等纵向和横向合作，以及社会多元力量参与
规划编制与实施。相比而言，以我国的上海为例，其城市规划编制体系主要通过总体规划、分
区规划、控制性编制单元规划和控制性详细规划等四个层次逐级推进，但分层规划重在强调分
级管理，而不善区域治理；由于部门分割和行政界限的存在，整体性协调指导职能难以发挥。
因此，应该积极倡导新区域主义规划理念，尤其是特大型城市区域规划的制定和实施，不仅需
借助其行政组织优势，还需以多维和开放的视野，整合多尺度的城市区域规划，促进各领域、
各部门的网络合作和全新治理体系的建构。
4.2综合协调经济发展与社会公平、环境保护
《伦敦规划2011》关注经济发展与社会公正、生态环境的协调平衡。由于我国传统的区
域规划存在公共性缺失的弊端，尽管其对社会发展、生态环境保护等有所涉及，但大多为一种
“标签”[16-18]。为此，我国城市和区域发展注重经济增长效率的同时，需要研究和关注城市社
会公平与环境保护，重视社会资源配置的公正与公平。进入新世纪以来，针对环境生态总体恶
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化趋势，我国确立了科学发展观的国家战略方针。对于上海、北京等国内特大型城市区域而
言，转型期的城市区域规划应借鉴大伦敦地区空间发展战略规划，综合协调经济增长、社会公
平及环境保护的理念和措施，切实从根本上改变以经济增长为唯一目标的发展模式，将实现社
会公平和环境健康纳入到城市区域空间发展规划的价值目标体系和实施对策中，最大程度地促
进社会公平和保护生态环境。从而，加快发展经济的同时，更加突出社会资源配置的公平公正
和尊重城市生态系统的自身特性。
4.3逐步提高公众参与意识和能力
《伦敦规划2011》不断完善的重要动力之一是公众热情参与的积极性。公众参与是规划
过程必不可少的环节。它是不同人群表达利益诉求和责任分担的一种手段，同时也是获取社会
支持和实现社会公平的保证。显而易见，规划应当鼓励社会的全纳性参与。然而，在我国，由
于公众缺乏对规划的参与意识和能力，加之各种非政府组织不仅数量少而且影响力有限，导致
长期以来规划的制定和实施都由政府和专业人员来完成。因此，城市与区域规划的社会公众参
与亟待加强。随着社会媒体力量的渗入增加，国内规划事件频频见诸报端。这不仅反映了公众
对规划的关注程度逐渐增加，也为公众参与规划提供了及时公开的路径。当前阶段，特大型城
市区域规划应以行政组织机构和专业的规划能力为依托，积极探索引导公众有效参与的合适方
式和途径：一方面，强化政府部门和关键企事业单位、重要非政府组织的参与；另一方面，加
大规划的宣传力度和提供必要的规划专业人员援助，提高公众的知情度和参与能力。
4.4协调衔接多尺度空间规划层次
《伦敦规划2011》的分区政策是重要的核心内容。它通过不同分区的刺激和扶持政策并
与交通规划的有效配合，促进城市不同空间地域的协调发展。由于国内外的大城市区域规划实
践表明，其规划内容不仅愈加复杂，而且多尺度规划间的联系也更趋密切。尤其是，以“多中
心城市体系”为目标的特大型城市区域，更须重视城市总体规划、分区规划以及特殊区域（开
发区、新城等）规划之间的衔接协调。尽管我国《城乡规划法》明确了分区规划的法律地位，
但实际操作中编制主体缺位、分区规划的技术标准和成果规范尚未明确等问题，致使分区规划
的衔接性不足[19]。例如，上海的新城建设中存在空间规划的定位不清，与工业园区的关系不
明、政策支撑力度不够、基础设施建设不足等问题，严重制约了新城发展和多中心城市体系建
设[20]。为此，借鉴大伦敦地区规划中的强调功能区治理和模糊行政边界的有益做法，我国特
大型城市区域急需建立合理的规划层次体系，建立多尺度的空间规划的衔接机制，通过与交通
规划的协调配合，进行针对性的资源配给和分类政策支持。
4.5积极探索规划实施保障机制
《伦敦规划2011》的实施保障机制相对完善。首先，它通过政策的相关行动者之间所达
成稳定的网络关系，即通过不同层级地方政府、公私部门及社会公众的协作，推进实施城市区
域规划的以实现其有效的城市区域治理；其次，完善的政策法案为治理主体提供了法律依据。
自1946年颁布《工业分布法》、《新城法》到2009年《大伦敦政府法案》等，以法律的形式
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制定和颁布区域发展政策的方式不仅直接赋予具体规划以相应法律地位，建立起保障区域规划
有效实施的法律体系，与此同时，公众可以利用城市和区域规划适当地制约地方政府的行政行
为；再者，动态监控和评估体系（实施方案、项目设计和监测指标等）为《伦敦规划2011》
的实施和调整提供了现实“标尺”。我国城市区域的规划虽然具有法律效力，但往往缺乏事实上
的空间约束性，从而，在一定程度上造成空间利用和开发的失控局面。因此，我国的城市区域
规划急需摒弃“重结果轻过程”和“重制定轻实施”的固有顽疾，不断为有效推进规划实施的保障
机制努力。
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