公墓管理暂行办法
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2023年2月16日发(作者：十三五教师)1
第一章公墓管理工作概述（1-22）
☆核心提示
现代公墓作为殡葬改革的载体，是社会主义精神文明建
设的重要内容之一。公墓管理是构建社会主义和谐社会进程
中充分体现民政“以民为本、为民解困、为民服务”理念的
工作。随着社会的发展，公墓已由简单、单一的处理骨灰或
遗体功能演变为多功能的集合体。在公墓管理中越来越多的
现代化工具和手段得到应用，从而使公墓管理更加现代化，
并走向科学化、制度化与规范化。
☆学习的目的
1、了解我国公墓产生及其演变过程以及现代公墓的产生
和发展过程。
2、熟知公墓建立过程中的总体规划以及选址和审批等程
序。
3、了解公墓的运营过程与环节。
4、认识并了解绿色公墓和公墓管理现代化所包含的内容。
☆关键词
公墓；公墓管理；绿色公墓；公墓现代化。
公墓——2007年5月14日国务院《殡葬管理条例》
修订征求意见稿第十七条“公墓是依法设立的安葬遗体、
骨灰或者安放骨灰的场所”明确了公墓的定义。而《新华
词典》的解释是：公墓是规划出来供埋葬死者之用的土地。
公墓反映地理条件、宗教信仰、社会观念以及美学和卫生
上的考虑，有时因陋就简，有时富丽堂皇，甚至超过生者
的居住区。
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公墓主要是指人去世后，将遗体或骨灰式遗物统一集
中到一个统一的地点。这是人类发展历史上的文明和进
步。其大致分为如下类型：
1.皇陵园：皇陵园是中国几千年来古代，封建传统专
制的历史产物，它主要是以权利而形成。安葬皇帝及其国
君地方。
2.纪念性公墓：它是指烈士陵园或因某一事件的发
生，而形成的安葬或纪念地方。比如：四川汶川特大地震
死难者纪念墓、唐山大地震死难纪念墓地（灾难）等等。
3.普通公众公墓：是指安葬社会各界群众去世的地
方，一般以安葬骨灰为主，安葬遗体的公墓主要是未实行
火葬的地区。
4.特色公墓：因信仰不同，尊重宗教，民族差异等形
成的陵园，以安葬和纪念各自主体的陵园。比如：回民公
墓（墓地）、公墓等等。
5公益性公墓：主要是广大农村地区设立的集中安葬
骨灰的地方，没有专人管理。
公墓管理——广义的公墓管理是指国家运用行政和法
律手段来指导、规范、监督公墓的营建和使用活动。狭义
的公墓管理是指公墓服务机构的内部管理，即为使公墓建
造、维护、经营、服务、人力、财务等各种业务，能按预
定目标顺利地执行、有效地调整而所进行的系列管理、运
营的活动。
公墓管理的基本任务是合理地组织人力资源，使供、
产、销、服务各个环节相互衔接，密切配合，人、财、物
各种要素合理结合，充分利用，以尽量少的劳动消耗和物
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质消耗，生产出更多的符合社会需要的产品——物质的和
精神的。
绿色公墓——绿色公墓源于绿色殡葬，绿色殡葬就是
指充分运用先进科学技术、先进的设施设备和先进的管理
理念，以促进殡葬安全、生态安全、资源安全和提高殡葬
综合效益的协调统一为目标，以倡导殡葬标准化为手段，
推动人类社会协调、可持续发展的殡葬模式。“绿色殡葬
把生态和可持续发展思想纳入殡葬改革之中，是在“树立
科学发展观，构建和谐社会”和“建立资源节约型、环境
友好型社会”形势下殡葬的理论创新与实践，也是中国殡
葬改革的正确方向，这也决定了公墓要注重生态修复和环
境景观建设，坚持走生态化和艺术化的道路。
公墓现代化——是指以现代技术创新和科学管理为
宗旨，运用现代化管理手段，使公墓的硬件与软件管理，
走向科学化、制度化与规范化管理的活动过程。
第一节公墓的产生与演变
一、中国的墓葬制度
二、公墓的发展历程
㈠从商朝“集中公墓制”到秦汉“独立陵园制”的演变
㈡现代公墓的产生与发展
㈢我国现代公墓的种类
三、公墓的功能
㈠安葬、祭奠的实物形态
㈡寄托哀思与怀念
㈢生态旅游功能
㈣文化教育功能
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第二节公墓管理的法规
从国务院办公厅到省政府、省民政厅、石家庄市政府和
市民政局下发关于公墓管理的文件、通知、法规有上百件。
现行的主要法规、规章有：
《殡葬管理条例》（国务院令第225号）；
《河北省殡葬管理办法》（省政府令第212号）；
《公墓管理暂行办法》（民政部民事发[1992]24号）；
《国务院办公厅转发民政部关于进一步加强公墓管理
意见的通知》（国办发[1998]25号）；
《中共河北省委办公厅、河北省人民政府办公厅关于切
实加强公墓管理的通知》（冀办字[2001]96号）；
《河北省公墓建设规划》（冀民[2000]151号）；
《关于进一步深化殡葬改革促进殡葬事业科学发展的
指导意见》（民发[2009]170号）。
一是公墓的性质（不是殡葬改革方向和目的），只是一
个过渡。周恩来总理说：“从土葬到火葬是一次革命，从保
留骨灰到不保留骨灰又是一次革命”。1992年8月民政部《公
墓管理办法》第三条指出：“公墓是为城乡居民提供安葬骨
灰和遗体的公共设施。公墓分为公益性公墓和经营性公
墓。……。经营性公墓是为城镇居民提供骨灰或遗体安葬实
行有偿服务的公共墓地，属于第三产业”。
二是关于公墓建设的控制：1998年5月（国办发
[1998]25号）《关于进一步加强公墓管理的意见》指出：“各
省、市、自治区、直辖市民政部门要根据《殡葬管理条例》
的规定，结合实际尽快制定公墓建设规划，由同级人民政府
审批，报民政部备案。……·火化区的公墓是实现阶段处理
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骨灰的过渡形式，不是我国殡葬改革的方向，因此，要严格
限制其发展.今后，各地民政部门必须严格按照《殡葬管理条
刘》的规定和公墓建设规划，从严审批兴建公墓”。
三是公墓的选址：民政部1992年8月颁布的《公墓管
理暂行办法》第四条规定：“建立公墓应当选用荒山脊地，
不得占用耕地，不得建在风景名胜区和水库、湖泊、河流的
堤坝以及铁路、公路两侧”。
四是关于公墓的审批。1997年7月国务院总理令颁布的
《殡葬管理条例》第二章第八条规定：“建设公墓，经县级
人民政府和设区的市、自治州人民政府的民政部门审核同意
后，报省、自治区、直辖市人民政府民政府民政部门审批”。
五是公墓规划：2004年12月经河北省人民政府批准的
冀民[2004]134号《河北省殡葬设施建设规划》——《河北省
殡葬文件汇编》87页。第三条第二款指出：“本规划出台前
已批营批建的公墓列入规划，尚未建有经营性公墓但有殡仪
馆（火葬场）建设规划的设区市、县（市、区）允许建一处
公墓。
根据上述政策石家庄市已建公墓有双凤山陵园（所在位
置鹿泉市抬头村）、燕赵龙凤陵园（所在位置鹿泉市山尹村
乡东郭村）、正定县常山陵园（所在位置正定县小孙村）、平
山县古中山陵园（所在位置上三汲乡访驾庄村）共4个，短
时期内不可能再批建公墓。
六是公墓建设的规模：冀民[2004]134号《河北省殡葬
设施建设规划》——《河北省殡葬文件汇编》88页倒数第三
行：
墓穴式公墓为每10万城镇人口不超过30亩（人口数10
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万×死亡率6‰×购买率20%×使用年限20年×到期继续使
用系数1.5×每墓占地面积2平方米/667+办公绿化交通机动
区），格位式公墓骨灰安放量不超过3000个（人口数10万
×死亡率6‰×购买率20%×使用年限20年+机动数量）。同
时考虑公墓之间的合理布局，公墓之间的距离不少于10公
里，以避免重复建设”。
七是墓穴面积和墓碑规格：
墓穴面积：省民政厅、物价局、土地管理局冀民民
[1994]18号规定：单穴（葬一具骨灰）0.6平方米，双穴（葬
两具以上骨灰）1.2平方米以内。到了1998年国办发[1998]25
号文件第二项第二条规定：“今后埋葬骨灰的单人墓或者双
人合葬墓占地面积不得超过一平方米。…….墓地和骨灰存放
格位的使用年限原则上以20年为一个周期”。
墓碑规格：省民政厅、物价局、土地管理局冀民民
[1994]18号规定“凡在公墓内立碑为志，为国内公民服务的
墓区，碑高不超过0.8平方米，碑露地面部分的面积不得超
过0.4平方米，…….”。
八是收费管理：冀价行费字[2005]第38号《河北省殡葬
收费管理暂行办法》——《河北省殡葬文件汇编》“第七条
公墓收费的管理。
公墓是指为公民死亡后提供骨灰和遗体安放、安葬的设
施。公墓收费是指殡葬单位在遗体安放、安葬过程中提供有
偿服务所收取的费用，其收费周期为20年。为农村村民…
公益性…不得对外…。
㈠按照民政部门殡葬设施规划，经民政部或省级民政部
门批准建立为公民提供有偿服务的公墓，其收费管理办法由
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省级物价部门统一制定。
㈡公墓收费分为基本项目收费和特需服务项目收费。基
本项目收费包括：土地租赁费、墓地（墓穴、骨灰存放格位）、
管理费、墓地工程费、墓地养护和绿化费。公墓特需服务收
费是指在安葬过程中应丧主的要求提供的特殊服务项目，其
收费管理方式同于殡葬特需服务收费的管理。（特需殡葬服
务项目由殡葬服务单位向当地民政主管部门提出，经民政部
门会同当地物价部门核准立项，其收费标准由殡葬服务单位
根据服务成本自行制定，报当地物价、民政部门备案。严禁
以特需服务为名，变相分解收费项目、变相提高收费标准）。
㈢省属公墓的收费标准由省级物价部门核定，市、县所
属公墓的收费标准由设区市（扩权县）物价部门按照省定颁
发核定并报省级物价部门备案后执行”。
九是公墓销售：国办发[1998]25号规定：公墓要凭用户
出具的火化证明（火葬区）或死亡证明（土葬区），提供或
出售墓穴和骨灰存放格位，使用规范的安葬、安放凭证。
最高人民法院研究室关于买卖骨灰存放格位行为的效
力问题的答复（2001年7月9日法研[2001]52号）：“公墓内
用于存放死者骨灰的格位，具有特殊用途，是国家特别管理
的设施。除凭火化证明、死亡证明或者为自用目的购买的骨
灰存放格位外，其它买卖骨灰存放格位的活动违反了民法通
则第五十八条及其它有关规定，属无效民事行为”。《河北省
殡葬法规汇编》第35页。
冀民[2001]19号《关于进一步规范经营性公墓经营方式
的通知》对销售方式明确规定：“经营性公墓只能凭火化证、
死亡证销售墓穴或骨灰存放格位，坚决禁止以升值为诱饵误
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导群众批量购买的销售行为”。
十是实行年检制度：冀民[2006]89号制订了《河北省经
营性公墓年检暂行办法》——《河北省殡葬文件汇编》178
页。该办法规定：由省民政厅组织进行年检，其程序为：⑴、
省厅下发通知；⑵、公墓按通知填写年检审批表当中的自查
表，有法人代表签字并加盖公章；⑶由省厅组成年检小组，
通过明察暗访、听取汇报和实地察看等方法，对全省经营性
公墓逐一检查；⑷在实地察看的基础上，由省厅组成的年检
小组对年检审批表中的年检评分表进行打分。
也可以由省民政厅委托社区的市民政局进行年检。
年检需要准备的材料：
⑴、《公墓年检审批表》一式三份；
⑵、经营性公墓年度总结；
⑶、《公墓经营许可证》正、副本；
⑷、工商部门颁发的经营证照；
⑸、物价部门批准的《收费许可证》和收费标准；
⑹、会计年度结算报表；
⑺、其它需要提供的材料。
另外还制定了年检的具体内容和打分标准。
十一业务事故处理。冀民[2003]32号《河北省殡仪馆公
墓业务事故处理暂行办法》——《河北省殡葬文件汇编》71
页。
该办法将殡仪馆和公墓的业务事故定性为：在殡殓、火
化、骨灰存放等业务中，因殡葬单位有明显过失，造成丧事
承办人经济、精神损失的事故；并将事故分为三级——一级
事故为未经丧事承办人同意提前将尸体火化；二级事故为—
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—因殡葬单位保管不当，尸体发生肢体和器官严重损坏或高
度腐烂；三级事故为——骨灰失窃、骨灰发生错误、接运尸
体发生错误、错认尸体造成火化错误、错认尸体造成更衣错
误、礼厅班次重复出租、尸体损坏等。
该规定还明确规定：一级事故赔偿5000元；二级事故
赔偿3000元；三级事故赔偿中骨灰失窃和错认尸体火化赔
偿3000元，骨灰发生错误赔偿1000元。
同时指出了哪些情况不属于业务事故。
★2009年的12月3日民政部（民发[2009]170号）《关
于进一步深化殡葬改革促进殡葬事业科学发展的指导意见》
（第3页、第5页）。
第三节公墓管理工作的发展趋势
一、公墓的定位
二、公墓的骨灰处理多样化
三、绿色公墓——公墓发展的新趋势
四、公墓管理的现代化
㈠、公墓管理现代化的内容
1、管理理论的现代化；
2、管理思想的现代化；
3、管理机构的现代化；
4、管理方法的现代化；
5、管理手段的现代化；
6、管理人员的现代化。
㈡、实现公墓管理现代化的途径
1、树立全新的管理思想；
2、组建全新的公墓管理机构；
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3、运用现代化的管理方法；
4、提高公墓管理人员的综合水平。
本章总结
1、法规——了解国家和省、市对公墓管理的一般政策法
规。
2、知识——了解中国的墓葬制度及其发展、公墓发展的
新趋势。
3、能力——理解公墓的价值与功能，熟知公墓管理现代
化的基本内容。
4、情感——树立“以人为本”的公墓管理理念。
☆下一课我们讲《公墓服务》。