保障性住房政策
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2023年2月12日发(作者：)1/9
第一章我国保障性住房总述
一、保障性住房的发展
（一）保障性住房的发展阶段
从1994年我国提出住房制度改革以来,我国保障房政策的发展经
历了五个阶段：保障房建设提出、保障房体系初步确立、保障房建设
缺位、保障房建设回归和加大保障房建设,即走过了由\"提出\"到\"确立
\",经历了\"缺位\",到\"回归\",再到\"加大\"的一个曲折发展过程.
〔二〕保障性住房的政策发展
1994年,福利分房转向住房货币化,首次提出经济适用房保障房
体系.为贯彻落实《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问
题的决定》,深化城镇住房制度改革,促进住房商品化和住房建设的发
展,1994年7月,国务院颁布了《关于深化城镇住房制度改革的决定》,
指出把住房实物福利分配的方式改变为以按劳分配为主的货币工资
分配方式；建立以中低收入家庭为对象、具有社会保障性质的经济适
用住房供应体系和以高收入家庭为对象的商品房供应体系.该政策标
志福利分房转向住房货币化,由此拉开了住房制度改革的序幕,提出
了建立经济适用房的保障房体系.
1998年,住房货币化迈出实质性步伐,初步确立了以经济适用房
为主的多层次住房供应体系.为贯彻\"十五大\"精神,国务院发布《关于
进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》,指出停止住房
实物分配,逐步实行住房分配货币化,对不同收入家庭实行不同的住
房供应政策,确立了以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体
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系.
20##,住房供应过度市场化,保障房建设缺位.国务院18号文把房
地产业作为了拉动经济增长的支柱性产业,普通商品房取代经济适用
房作为市场的供应主体.随后的几年,住房供应过度市场化,其在一定
程度上导致了保障性住房的建设和供应不足,以至于住房供应中保障
房缺位,商品房市场供求矛盾愈发突出,影响到房地产市场的健康发
展.
20##,保障房成为房地产政策重点,保障房建设重新得到重视.国
务院颁布的《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》,提出\"
进一步建立健全城市廉租住房制度,改进和规范经济适用住房制度,
加大棚户区、旧住宅区改造力度\".该政策标志着加快建立健全以廉租
住房制度为重点、多渠道解决城市低收入家庭住房困难的政策体系的
开始,房地产政策重点重回保障房,保障房建设重新受到重视.该政策
提出土地出让净收益用于廉租住房保障资金的比例不得低于10％,新
建廉租住房套型建筑面积控制在50平方米以内,经济适用房建筑面积
控制在6O平方米左右,购买经济适用住房不满5年不得直接上市交易,
廉租住房、经济适用住房和中低价位、中小套型普通商品住房建设用
地的年度供应量不得低于居住用地供应总量的70％等一系列保障房
相关措施.
20##起,开始加大保障房建设.去年4月l7日,国务院发布《关于
坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》,指出加
快保障性安居工程建设,确保计划580万套保障房开工建设,当年实际
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开工590万套.同年底的\"中央经济工作会议\"提出\"要加快推进住房保
障体系建设,加大保障性安居工程建设力度,逐步形成符合国情的保
障性住房体系和商品房体系\".20##3月6日,在\"十一届全国人大四次
会议记者会\"上,国家发改委透露\"未来五年要建设城镇保障性安居工
程3600万套,今年1000万套,明年1000万套,后面三年还有1600万套,
使保障性住房的覆盖率达到20％.\"
〔三〕十八大报告对保障房的要求
十八大报告提出\"住房保障体系基本形成\"的新要求,所以要建立市场
配置和政府保障相结合的住房制度,加强保障性住房建设和管理,满足
困难家庭基本需求.
第一,加快健全住房保障制度.按照党的十八大报告提出的要求,住房
保障制度建设的基本方向是：加快建立市场配置和政府保障相结合的
住房制度,完善符合国情的住房体制机制和政策体系,立足保障基本
需求、引导合理消费,加快构建以政府为主提供基本保障、以市场为
主满足多层次需求的住房供应体系,逐步形成总量基本平衡、结构基
本合理、房价与消费能力基本适应的住房供需格局,向着实现广大群
众住有所居的目标迈进.
第二,加强保障性住房建设和供给.要加快保障性住房建设速度,
坚持从我国国情出发,满足基本住房需要；坚持政府主导、政策扶持,
引导社会参与；坚持加大公共财政的投入,同时发挥市场机制的作用；
坚持经济、适用、环保,确保质量安全.多渠道筹集廉租房房源,完善
租赁补贴制度.重点发展公共租赁住房,逐步使其成为保障性住房的
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主体.加快各类棚户区改造,规范发展经济适用住房.建立稳定投入机
制,加大财政资金、住房公积金贷款、银行贷款的支持力度,引导社会
力量参与保障性住房建设运营.完善土地供应政策,增加住房用地供
应总量,优先安排保障性住房用地,有效扩大普通商品住房供给.优化
规划布局和户型设计,落实工程质量责任.
第三,加强保障性住房管理.要建立健全分配和运营监管机制：一
是规范准入审核,根据当地经济社会发展水平、居民收入、住房状况,
合理确定保障对象住房困难、家庭收入〔财产〕的具体标准,定期调
整并向社会公布.二是严格租售管理,经审核符合条件的家庭,应当在
合理的轮候期内安排保障性住房.三是加强使用管理,建立住房保障
管理信息系统,完善保障性住房和保障对象档案,动态监测住房保障
对象家庭人口、住房和经济状况变化情况,充分发挥社会监督作用.
四是健全退出机制,廉租住房、公共租赁住房承租人经济状况改善,
或通过购置、继承、受赠等方式取得其他住房,不再符合相应的住房
保障条件的,应当在规定期限内腾退.五是改善房地产市场调控,把保
障基本住房、稳定房价和加强市场监管纳入各地经济社会发展的工作
目标,规范房地产市场秩序,促进房地产市场健康稳定发展.
二、保障性住房的现状
〔一〕保障性住房的现状
据统计,截止20##底,在全国的657个城市中,已有512个城市建立了廉
租住房制度,建立率达到了77.9%；在20##的前三个季度,全国经济适
用房投资完成额同比增长了30.5%,比20##同期加快21.6个百分点；在
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20##,《国务院办公厅关于促进房地产市场健康发展的若干意见》〔国
办发〔2008〕131号〕,意见中要求多渠道筹集建设资金,并加大保障
性住房建设力度,全国在建的廉租住房共有63万套；在20##,全国共完
成新建以与改扩建各类保障性住房200万套,各类棚户区改造达到130
万户,农村危房改造76.9万户；在20##,全国城镇保障性住房建设项目
以与各类棚户区改造项目共开工410万套,占计划的70%,农村危房改
造共开工68万户,占计划的56%.
〔二〕20##重点城市的保障房建设现状
,今年市计划配租配售4.5万套保障房,截至10月底已经配租配售了
1.8万套.年底前,本市将加大配租配售公开摇号工作的力度,保证完
成既定目标.
广州.今年4万套保障房的开工目标又再宣告超额完成.广州市住房保
障办公布了截至今年10月31日,广州保障性住房开工任务完成情况.
数据显示,不包含货币补贴,广州已开工41759套,占计划总数
104.40%.
##,今年市开工保障性安居工程项目共65个、共计73553套.##市政府
宣称,年初制定的今年新开工7.3万套保障房的任务提前并超额完成.
三、我国保障性住房的问题
进入2l世纪以来,我国政府十分重视住房困难的中低收入者的安
居工程,投人大量的财政资金用于兴建保障房,取得了阶段性的成
效.\"十二五\"期间要进一步加快保障性安居工程的进度,要建设3600
万套保障性住房,使得保障房占比达到整个住房市场的2O％.过去我
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国保障房的建设取得了前所未有的成就,未来,我国还将继续加大投
入,进一步发展保障性安居工程.但是,目前我国保障房建设还存在很
多问题.
保障房资金可持续难度较大
我国支持保障房建设的政策以与融资渠道主要有以下几个途径：
土地净收益中用于保障房建设的比例不低于10％的资金；各地用于保
障性住房的土地使用免征土地使用税；住房公积金增值收益扣除计提
贷款风险准备金和管理费用后的全部余额；全国社保基金用于保障房
建设的资金；中央以与各省市财政预算安排的建设保障房的资金；社
会捐赠的保障资金,其他资金.
从以上可以看出,除了土地出让收益的10％为硬性约束外,其他资金
来源极不稳定,也存在漏洞.首先住房公积金增值收益存在极大的风
险,加之收益本身不高,扣除贷款风险准备金和管理费后所剩无几.其
次省级市县政府负债累累,财政预算安排更是形同虚设.从政府自利
性角度来看,保障房的建设阻碍了地方政府收取更多的土地出让金,
如果没有硬性的约束,这项资金来源也是难以得到有效的保障.中央
预算投资虽然能得到很好的发挥,但是投入仍然较少.社会捐助资金
更是困难,由于商品房暴利和持续的繁荣,加上社会人士对保障房的
人士不够,政府引导不积极,目前的状况是很不理想的.
资金一直是保障房建设的大难题.以20##为例,如果10130万套保
障房全部竣工,就需要1.3万多亿元.算大账,中央和地方各级政府投
入4OOO多亿元,企业和个人要出5OOO多亿元,银行贷款等社会投资要
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出3OOO多亿元.在所有投入中,中央财政20##安排了1522亿元,剩余的
需要地方投入.根据住建部、财政部等部门测算的结果,20##尽管保障
房的开工量比20##有所减少,但今年的在建工程量将达到1800万套的
历史新高,因此资金的需求量比20##可能持平甚至更多.建设规模的
大幅增加,建材、人工等建设成本不断上升,则进一步加剧了保障房建
设的资金压力.
（二）土地供应不足严重影响建设保障房进程
20##保障房建设进程中,广州将下降47％、##下降52％、##下降
38％、下降20％,二三线城市如武汉、成都、无锡、苏州等地均有明
显下滑——这不是对20##各地楼市成交量下滑的预测数据,而是今年
各地保障房建设开工目标较去年的下跌数据.
现以我国三个省的调研为例.土地供应不足严重影响建设保障
房.
湖北省20##下达的保障性住房土地供应计划为1946.6428公顷,
实际供应土地为453.0956公顷,占计划数的23.28%.其中,廉租房用地
供应计划为213.3843公顷,实际供应为91.5536公顷,占计划数的
42.9%；经济适用住房用地供应计划为683.4994公顷,实际供应为
218.9418公顷,占计划数的32.03%；棚区改造用地计划为380.5858公
顷,实际供应土地为57.2992公顷,占计划数的15.06%；农村危房改造
用地计划为669.1733公顷,实际供应为85.301公顷,占计划数的
12.75%.全省已竣工面积116.5881公顷,正在开发建设301.1563公顷,
尚未开工建设35.3512公顷.
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湖南省20##下达的保障性住房土地供应计划为1312公顷,实际
供应土地为189.99公顷,占计划数的14.48%.其中,廉租房用地供应计
划为315公顷,实际供应为26.463公顷,占计划数的8.4%；经济适用住
房用地供应计划为253公顷,实际供应为163.536公顷,占计划数的
64.64%；棚区改造用地计划为387公顷,尚未供应土地；农村危房改造
用地计划为358公顷,尚未供应土地.全省已竣工面积28.499公顷,正
在开发建设123.49公顷,尚未开工建设38.01公顷.
贵州省20##下达的保障性住房土地供应计划为1620.1381公顷,
实际供应土地为870.9299公顷,占计划数的53.76%.其中,廉租房用地
供应计划为285.1614公顷,实际供应为198.3466公顷,占计划数的
69.56%；经济适用住房用地供应计划为244.8317公顷,实际供应为
125.7514公顷,占计划数的51.36%；棚区改造用地计划为101.5687公
顷,实际供应土地为13.118公顷,占计划数的12.91%；农村危房改造用
地计划为988.6522公顷,实际供应为533.7139公顷,占计划数的
53.98%.全省已竣工面积281.093公顷,正在开发建设453.8966公顷,
尚未开工建设135.9403公顷.
（三）保障房建设质量令人堪忧
保障房本是一项惠民工程,承载着众多低收入者的住房梦想.然
而,随着20##1000万套保障房人物收官,反映在保障房上的各种乱现
象也层出不穷.除了保障房资格造假、骗购骗租外,各地频频爆出保障
房质量问题,尤其令人堪忧.
作为中央政府进一步改善民生的重要举措,保障房质量关系到千
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千万万中低收入群众的福祉.由于保障房利润空间有限,刨去税费、土
地成本和资金成本等,建设单位只能获得微利,其难免在购买建筑材
料、施工标准等环节上动手脚,偷工减料,降低成本；再加上时间紧任
务重,不少项目匆匆上马,更是埋下了质量隐患.
（四）法律制度不健全,保障薄弱,欠缺执行力
虽然我国住房保障行政部门连同其他相关部门在制定保障安居
工程的相关政策规定上不断完善.但是,这些条例主要是在指导思想、
基本思路、总体操作规范和禁止事项上加以阐述,却将具体的细则的
制定寄望于积极性不高的地方政府和部门,由于地方对保障房的认识
不足,缺乏行动意愿,所以大打折扣,在制定具体的法律规范上怠于行
使,再加上中央问责机制不健全,政策文件对违反规定的处罚措施也
未详细列明.所以,法律的空缺为地方怠于建设保障房、违规建设保障
房、滥用保障房政策提供了便利的渠道.
（五）缺乏有效的公开机制和社会监督,侵犯社会公平
保障房制度实行以来,由于缺乏有效的公开机制和社会监督,信
息的不对称十分严重.一是政府部门与公众之间的信息不对称,政府
部门占有保障房资金的使用和土地如何开发的完全信息,而公众却难
以得到这些信息,导致政府部门不法人员谋取私利,损害社会公民的
利益.二是政府和申请保障房的个别人员之间的信息不对称.由于目
前政府执法能力和数据库信息技术有限,无法掌握家庭财产明细或付
出高成本去搜寻这些信息不可行,造成政府和个别申请者之间信息的
完全不对称.这些都会侵犯社会公平.