2024年4月1日发(作者：)
审计广角»新冠疫情背景下建设工程合同索赔策略♦李璐璐/江苏开放大学摘要/新冠疫情发生后，大批在建工程项目遭遇大规模停工危机，各种损失与索赔不可避
免。住建部和各级地方政府相继发布相关指导性文件，然而关于合同索赔的具体实施细则仍
存在一定争议。本文通过分析建设工程索赔的概念和新冠疫情的法律属性，深入领会各级地
方政府指导意见精神，从法理视角分析和探讨了新冠疫情背景下建设工程合同工期索赔和费
用索赔的纠纷处理策略,旨在为疫情复工后建设工程合同索赔顺利实施提供参考。关键词/新冠疫情
建设工程
索赔
工期
费用2020年初,新冠疫情席卷全球, 程项目合同履行过程中,合同当事人一
当事人请求人民法院变更或者解除
各地在建工程项目遭遇大方由于对方不履行或未能正确履行合
合同的，人民法院应当根据公平原
规模停工危机。人员窝工或隔离、材料
同义务或者由于其他非自身因素受到
则，并结合案件的实际情况确定是否
设备供应不及时或价格异常波动等情 经济损失或权利损害,通过法定程序向
变更或者解除。”综上所述，不可抗力
形造成的各种损失不可避免,大量建设
对方提出经济或时间补偿要求的行
强调当事人对客观事实的不可预见
工程项目合同索赔事件此起彼伏。为。建设工程索赔主要包括工期索赔
性,并认定发承包双方对无法履行合
2020年2月10日，全国人大常委会法与费用索赔,大多由承包人提出。同约定的法律免责;而情势变更强调
工委明确提出因疫情防控不能履行合
（二）新冠疫情的法律属性合同双方权利义务的明显失衡，并赋
同属不可抗力。2020年2月起，住建
关于新冠疫情的法律属性，当前
予一方诉请合同变更或解除的权利。部和各级地方建设行政主管部门相继
司法界存在两种说法:不可抗力与情
不可抗力与情势变更在建设工
发布相关指导意见，提出加强新冠疫
势变更。程施工合同中可能存在一定交叉重
情防控期间的合同履约变更管理，合
《中华人民共和国民法总则》第
叠，同一个工程项目合同中，存在疫
理顺延合同工期。然而，关于合同工
一百八十条规定：“因不可抗力不能
情对停复工的影响为不可抗力，对人
期和费用索赔的具体实施细节，如工
履行民事义务的，不承担民事责任。
材机价格上涨的影响为情势变更.因
期顺延的起止点、合同变更的情况认 法律另有规定的，依照其规定。不可
此当事人应结合具体情况分别适用
定等仍存在一些争议。本文将从法理
抗力是指不能预见、不能避免且不能
与处理。视角展开分析，探讨新冠疫情背景下建
克服的客观情况。”《最高人民法院关
设工程合同工期索赔和费用索赔的纠
于适用〈中华人民共和国合同法〉若
二、建设工程合同索赔时效纷处理策略，旨在为疫情复工后建设工
干问题的解释（二）》第二十六条规定:
《中华人民共和国合同法》第一
程合同索赔的顺利实施提供一些参考。“合同成立以后客观情况发生了当事
百一十八条规定：“当事人一方因不
一、相关概念与法律属性人在订立合同时无法预见的、非不可
可抗力不能履行合同的，应当及时通
抗力造成的不属于商业风险的重大
知对方，以减轻可能给对方造成的损
（一）建设工程索赔的概念变化，继续履行合同对于一方当事人
失，并应当在合理期限内提供证明。”
建设工程索赔通常是指在建设丁
明显不公平或者不能实现合同目的，
强调了合同索赔的时效性。对于建
审计月千^
/
2021
/
2
/总、第394期
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审计广角设工程合同，《建设工程施工合同（示
范文本）》（GF-2017-0201）第
19.1
条
规定明确了建设工程合同的28天索
赔时效,承包人需在知道或应当知道
新冠疫情事件发生（最晚不得晚于各
省启动重大公共卫生事件一级响应
时间）后28天内递交索赔意向通知
书。若承包人于一级响应28天后提
出索赔，则自动丧失合同工期与费用
索赔权利。三、新冠疫情下的合同工期
索赔（一）合同工期予以顺延的情形根据相关指导意见和法院审判
指引，疫情对建设工程施工合同的履
行产生实际影响且属于下列情形的，
承包人有权提出合同工期索赔，发包
人应当予以相应顺延：1.
建设工程合同约定的开匚0期
在疫情影响期间之前，而竣工日期在
疫情影响期间或之后的。根据北京市《关于新冠肺炎疫情
防控期间复工工程进-步做好造价
管理工作的指导意见》（以下简称北
京市《指导意见》）第13号文件，“疫情
影响期间”是指按相关文件规定需采
取疫情防控措施期间，即各级政府决
定启动重大突发公共卫生事件一级
响应之日起至疫情宣布解除或相关
文件规定的疫情防控措施停止执行
之日止「疫情影响期间”不仅包括上
述疫情防控期间，还包括疫情解除之
后市场仍受到疫情影响的持续期间。2.
建设工程合同约定的竣工日期
在疫情影响期间之前，但由于发包人
原因导致项目未能在约定竣工日期
内完工，工期延误后发生疫情的。《中华人民共和国标准施工招标
文件》规定:在履行合同过程中，由于
发包人的原因造成工期延误的，承包
人有权要求发包人延长工期和（或）增
加费用，并支付合理利润。由于发包
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审计月刊/
2021
/
2
/总第394期人原因将匚期延迟至疫情影响期间
的，发包人影响天数和疫情影响期间
天数应一并予以工期顺延。根据北京市《指导意见》第14、15
号文件精神，除上述两种情形外，疫
情影响期间开标和订立合同的T：程，
不适用不可抗力的免责保护，也不适
用情势变更原则；由于承包人原因造
成工期延误至疫情影响期间的.承包
人将疫情作为抗辩理由的，一般也不
予支持。（二）合同工期予以顺延的时间对于合同工期顺延时间的起始
日期，司法界存在一定争议。一种观
点认为应从疫情爆发日起算，另一种
观点认为应从合同履行地人民政府
启动重大公共卫生事件一级响应时
间起算。本文赞同后者，原因是疫情
初步爆发于湖北武汉时，疫情的传播
范围有限，危害性尚未得到权威证
实，对其他地区的经济文化和社会发
展影响尚未凸显，客观上对建设工程
施工并未造成实际影响。当各级人
民政府正式启动一级响应后，各地才
开始发布文件，加强交通管制，采取
各种相关管理措施，建筑企业的生
产、运输、施工等合同履行的必要条
件才开始逐步受到实质影响，因此将
建设工程所在地政府启动响应时间
作为疫情影响事件的工期顺延起始
日期更为符合实际情况。合同工期顺延时间的截止日期,
与合同工期顺延时间的起始日期相对
应，应以建设工程所在地人民政府宣
布一级响应降级或解除的日期为准。
相关政府管理部门对建筑施工企业开
复工有另行规定的,以后者为准:此外，工程项目开复工后由于疫
情的延续性，施工过程中可能仍会受
到交通管控等事件的持续影响或干
扰,若承包人据此提出工期索赔，发
包人应首先考察延误干扰事件是否
发生在关键线路上，位于关键线路是
给予承包人工期补偿的基础；然后判
断干扰事件是否事前无法预测，若能
够提前预测，为避免损失扩大,承包
人是否积极采取了相关补救措施;是
否可以作为施工降效进行费用补偿
等；根据具体问题具体分析后，再行
考虑是否给予合同工期补偿。四、新冠疫情下的合同费用
索赔（一）
疫情防控费用《住房和城乡建设部办公厅关于
加强新冠肺炎疫情防控有序推动企
业开复工工作的通知》（以下简称《住
建部通知》）明确提出，“因疫情防控
增加的防疫费用,可计入工程造价”。疫情防控费用是指疫情防控期
间，施工需增加的口罩、酒精、消毒
水、手套、体温检测器、电动喷雾器等
疫情防护物资费用，防护人工费用，
因防护造成的施工降效及落实各项
防护措施所产生的其他费用。安徽
高院《涉新冠肺炎疫情房地产纠纷
案件审判指引》第七条规定，因疫情
防控增加的防护措施等费用，应当
按照当事人的合同约定处理；合同
没有约定，承包人请求按照主管部门
制定的政策性文件调整合同价款的，
一般应予以支持。（二）
人材机价格调整《住建部通知》规定：因疫情造成
的人工、建材价格上涨等成本，按照
合同约定的调价方法调整合同价
款。此规定延伸出两个含义：一是仅
强调了合同约定情形下的合同价款
调整方式，对合同未约定的情形未作
约束；二是仅指出人工、建材价格上
涨后的调价，未提及机械费用上涨的
调整。基于此，本文将在《住建部通
知》的基础上，重点探讨合同未做约
定情形下的人工、建材费用索赔和机
械费用索赔。[.可调价格合同下的人材费用索赔
《建设工程工程量清单计价规
范》第3.4.2条规定,由于国家法律、法
规、规章和政策发生变化；省级或行
业建设主管部门发布的人工费调整；
由政府定价或政府指导价管理的原
材料等价格进行了调整等因素出现.
影响合同价款调整的，应由发包人承
担。第9.8.2条规定：当合同没有约
定，且材料、工程设备单价变化超过
5%时，超过部分的价格应按照本规
范附录A的方法计算调整材料、工程
设备费。浙江、湖北等省份发布的指
导意见也指出，合同中没有约定或约
定不明确的，发承包双方可根据实际
情况和情势变更，5%以内的人工和
材料价格风险由承包方承担，超出部
分由发包方承担。综上所述,疫情防
控期间人工及材料（设备）价格发生
重大变化，承包人提出合同费用索赔
的，若上涨幅度在5%以内，发包人可
以不予支持;若上涨幅度超岀5%,发
包人应按照工程计价规范及相关政
策要求予以支持。2.固定价格合同下的人材费用索赔
固定价格合同.俗称“闭口合
同”，顾名思义是指价款一经确定在
约定的风险范围内价款不再调整的
合同。当事人双方在订立合同时已
将合同履行过程中可能发生的风险
提前考虑和判断，并将风险因素一并
包含在合同价格中，因此在合同履约
过程中，一般由承包商承担全部价格
风险，发包人不会给予补偿。然而，
根据《最高人民法院关于依法妥善审
理涉新冠肺炎疫情民事案件若干问
题的指导意见（二）》规定：疫情或者
疫情防控措施导致人T-、建材等成本
大幅上涨，继续履行合同对承包方明
显不公平，承包方请求调整价款的,
人民法院应根据公平原则进行调
整。《江苏省高级人民法院关于审理
建设工程施工合同纠纷案件若干问
题的意见》第九条规定：“建设工程施
工合同约定工程价款实行固定价结
算的，一方当事人要求按定额结算工
程价款的，人民法院不予支持，但合
同履行过程中原材料价格发生重大
变化的除外。”重庆、杭州等地发布的
通知文件也指出，疫情防控期间若出
现人工单价、材料价格大幅波动，合
同约定不调整的，可根据工程实际情
况按照情势变更原则，重新协商确定
价格调整办法。由上述文件可知，当
人工单价、材料价格发生大幅波动，
可能导致合同一方利益受到严重损
害，造成双方权利义务明显失衡时，
应按照情势变更原则予以调价。通过分析司法系统关于固定价
格合同调整的审判案例发现，当人
工、材料单价上涨幅度低于15%时，
法院通常会从尊重合同双方合意的
原则出发，保护发包人的利益期待，
不支持合同价款调整；当单项价格上
涨幅度超过15%,且承包人能够提供
证据证明价格上涨对合同总成本上
升产生重大影响时，按照合同约定价
格结算对承包人显失公平，确属合同
履行情势发生重大变化，法院可根据
承包人诉请结合审判和工程实际情
况调整合同价款。3.施工机械费用索赔施工机械费用的索赔在住建部
和各级省份的指导意见中鲜有提及，
一般也不予支持，其主要原因在于，
人工费、材料费与机械费的机会成本
及费用构成不同。人工费和材料费都属于建设工
程项目的直接生产要素投入。施工
人员由于被项目召集进工地而丧失
其他机会成本,承包人在停工期间若
进行人员遣散将不利于疫情结束后
的开复工，因此其窝工损失或遣散后
的复工召集损失理应由发包人承
担。建筑材料一旦进入工地,其所有
权属于发包人，承包人仅是代为保
管，因而已运至施工现场的材料损坏
审计广角或由于不可预见事件导致未采购材
料的价格波动皆属于发包人应分担
的风险范畴。与人工、材料费不同，
施工机械费不属于建设工程项目的
直接生产要素投入，不可抗力导致的
停工不会造成T.程项目的直接性消耗
（人工费、燃料动力费）,且施工机械所
有权通常属于承包人（投标文件中承
包人一般会列出其自有施工机械用来
证明其综合实力），新冠疫情引起的不
可抗力具有普遍性，工地基本都处于
停工状态,承包人也不会因设备闲置
而失去机会成本。因此，无论从费用
构成还是机会成本来看,项目工地常
用的施工机械并未遭受损失，一般无
需调整。除非是出现不常用的特殊机
械设备,承包人确需租赁且出现了租
赁费用异常上涨的情况，发承包双方
可根据具体项目的实际情况进一步
协商，对风险进行合理分担。以上为依据相关规定和法院审
判案例总结的情势变更情形下的合
同费用索赔处理原则。若发承包双方
就合同费用承担仍未达成一致，可参
考北京市《指导意见》第1号和第3号
文件规定，项目参建各方在签认同期
记录（签证）时可以附注“仅作为确认
事实之用”或类似的表达，以便后续政
策明确后，再公平合理地进行费用核
算,或提请人民法院介入审核。▲基金项目：江苏开放大学（江苏
城市职业学院）“十三五”科研规划
课题（18SSW-ZS-Y-14）。参考文献：⑴徐宽宝.疫情对建设工程施工
合同纠纷案件审理的影响及对策[J].
法律适用,2020（07）.[2]谢爱梅.固定价格的建设工程
施工合同之调整探析[J].中国物价，
2018（07）.审计月刊/
2021
/
2
/总第394期
43
