2024年4月1日发(作者：)
从行政法原理看中国的疫情防控发布时间：2021-12-16T01:59:13.987Z 来源：《科技新时代》2021年10期 作者： 沈嘉[导读] 突发的新冠肺炎疫情影响了中国乃至全球，对全人类敲响了警钟。时至今日，疫情仍在反复。南京师范大学泰州学院 【摘要】突发的新冠肺炎疫情影响了中国乃至全球，对全人类敲响了警钟。时至今日，疫情仍在反复。在疫情防控期间，中国不仅在国民经济的发展和生存上受到重创，各种防疫措施引发的法律问题也不断走进公众视野，引起了关注和热烈讨论。本文从行政法基本原则出发，就中国疫情防控中对小区实施的"封闭管理"措施的性质、合法性、不足和改进措施方面进行论述。 【关键词】行政法原理 中国疫情防控 行政法原则 小区"封闭管理" 2020年初爆发的新冠肺炎疫情使敲响了防疫警钟，如今，疫情防控成为各国不可忽视的任务。我国作为第一个防控疫情的国家，在中国共产党的正确领导下，在各级政府和社会各界的积极参与下，我国分阶段防控艾滋病疫情取得了胜利，进入了"对外防出口，内防反弹"的常规防控拥有属性。然而，在防控过程中，有关行政法的问题贯穿始终，现就从行政法原理来浅谈中国的疫情防控。 一、疫情防控中行政机关应遵照的行政法基本原则 行政法的基本原则是指反映行政法本质和具体制度规则内在联系的共同性规则，其通过指导我国行政法的制定、修改和废止，指导行政法的统一进行适用和解释，弥补法制管理漏洞。[1]根据国务院《全面推进依法行政实施纲要》，行政法六大基本原则均为依法行政的基本要求。在新冠肺炎疫情防控中，行政机关依法行政需要具体遵循以下几个原则。 （一）合法行政原则 合法行政原则主要包括法律优先和法律保留两个方面。政府在做出的行政行为必须以法律为依据，包括在采取强制性应急措施，其中限制公民人身自由的强制措施，是只属于法律规定的范畴。紧急措施虽然是由行政机关来行使决定，但并不是不受任何约束，必须以遵循法律为前提。 （二）合理行政原则 合理行政原则在疫情防控中主要涉及到的是比例原则。首先，行政机关所采取的行政措施，采用的方式与其实现的目的应该具有关联性。其次，手段的采取应该有底线，在有多种选择时，采取的方法应是对公民权益损害最小的。最后，相关法益与目的之间要均衡。如果采取的措施所造成的损失已经远远超出了所保护的利益，就缺乏了必要性，违背了合理原则。 （三）程序正当原则 程序正当原则包括公开、参与和公正三个子原则，在疫情防控中主要涉及的是行政公开和公众参与两个方面。行政公开是实现公民知情权的重要途径，也为公众参与提供了前提条件，只有将当前最真实、有效的疫情信息及时地公之于众，让公众知道疫情的发展程度，才能使公众积极参与，共同抗疫。 （四）诚信原则 诚信原则主要包括诚实守信和信赖保护两个方面。信任保护原则是指人们对国家公共权力行使的结果基于合理的信任制定计划或采取措施，由此产生的信任利益应得到保护。在卫生防疫行政管理中，信赖保护原则主要用于判断行政相对人在行政行为中无过错，即无过错原则下的信任值得保护。 （五）高效便民原则 高效便民原则主要包括高效原则和便民原则。在疫情的特殊阶段，高效原则无疑是中国疫情防控取得胜利的关键之一。高效原则的含义是指行政机关应依法高效率、高效益地行使职权，在最大不同程度上方便人民、服务群众，从而可以更好地实现国家行政资源管理的目标。在新冠型肺炎防治行政管理中，政府应时刻牢记高效便民原则，确保疫情控制取得实效。 二、浅谈中国新冠肺炎疫情防控形式--小区"封闭管理" （一）小区"封闭管理"在行政法上的性质定位 "封闭管理"又名"军事化管理"，在常态下主要适用于军队、学校等需要对集体进行约束的场所。本身此类应用于军队、学校等场所"封闭管理"行为与行政法上相关行政行为并无直接联系，而在新冠肺炎疫情防控中，中国各地首次将"封闭管理"应用于"小区"，"小区"相较于军队和学校有着更为宽泛的覆盖面，这使得"封闭管理"与行政法上的行政强制措施有了关联。
根据《中华人民共和国行政强制法》第二条规定即定义了行政强制性措施，同时也表明了此次疫情防控中对小区进行的"封闭管理"行为属于行政法领域中的行政强制措施，具有预防、保障的特点。 （二）小区"封闭管理"合法性论述 1.宪法作为行政法的根本法源，具有"母法"地位，所以首先对小区"封闭管理"的合宪性作一定论证。虽然《中华人民共和国宪法》第三十五条和第三十七条规定了公民合法享有自由且公民的人身自由不受侵犯，但在新冠肺炎疫情这类公共突发卫生事件中，因为其符合对公民人身自由进行限制的法定条件，即：主体是合法的国家机关（当地行政机关）；法定理由是保护国家安全，阻绝具有高传染性的新冠肺炎病毒在人与人之间传播；执行程序是当地行政机关依照"疫情防控指挥部"下达的通知对小区进行统一封闭管理，属法定程序，所以此种限制公民人身自由的情形具有合宪性。 2.从行政法原则角度论证，就先从依法行政这一大原则入手，而贯彻践行依法行政原则就必须遵守法律优先和法律保留原则。法律优先原则要求行政机关实施的行政行为必须依照法律法规和规章的规定，缺少法律规章的明文规定，行政机关不得随意侵犯相对人的法益；法律保留原则将行政机关对相应行为的实施限定在取得法律授权的框架中。[2]《中华人民共和国传染病防治法》第四十二条中有"封闭可能造成传染病扩散的场所"的规定，这表明在符合条件的情况下，行政机关有权对公民的人身自由进行限制。 3.从行政行为合法性角度进一步论证，小区"封闭管理"属于行政行为中的行政强制措施，但此次疫情下的行政强制措施和一般情况下的行政强制措施确有不同之处，小区"封闭管理"是在紧急状态下行政权做出的扩大化的行政行为，本质上是一种行政机关的特殊授权。因其具有的紧急性和特殊性，故从行政行为的合法要件来一一判断其合法性。 首先，行政行为的主体要件和行政行为的权限要件合法。在新冠肺炎疫情防控中，行政行为主体是政府，行政行为实施者是小区物业。根据《中华民族人民民主共和国国家传染病防治法》第四十二条，县级以上政府有权做出对小区实施"封闭管理"的决定，根据《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第二条第三款规定，居委会有协助不设区的市、市辖区的人民政府或其派出机关开展工作的义务，而小区物业受居委会管理，故合法的行政主体在其行政权范围内行使权力，由此确定其权限也合法。 其次，行政行为的内容要件合法。在新冠肺炎疫情防控中，封闭行为的内容有合理性且主观上动机和目的正当，是防止新冠病毒传播的最有效手段之一。故该行政行为的内容有事实依据、合乎立法目的，其内容合法。 最后，行政行为的程序要件合法。本次疫情防控中，行政主体实施小区"封闭管理"措施时，依照正当程序，坚持信息公开。虽然在公众参与方面稍显不足，但鉴于疫情来势凶猛、形势紧急，该行政行为是在紧急状态下实施的应急强制措施，考虑当时状况的紧急性和公众参与所要消耗的时间和效率成本，来不及让公众参与也情有可原，所以总体上并不妨碍其程序正当。 综上所述，小区"封闭管理"这一行为合法。 （三）小区"封闭管理"实施中的不足 虽然在理论上该行政行为合法合理，但在具体实践中却出现了偏离，衍生出了许多与行政机关本意相悖的行为。 1.强制性的外出制度。封闭小区的公告中原文明确提出"倡导"每户每两天指派1名家庭成员外出采购生活物资，而在大部分小区在实施过程中都采取了变相的强制手段，更有甚者强制规定了外出时间、设置了处罚措施等，一些不合理的强制规定激化了居民和物业间的矛盾。 2.其他不合理规定。封闭管理中，部分小区将业主和租客区别对待，拒绝外地租客进入小区，而外地业主携带相关证明即可进入；甚至还有拒绝医护人员返回小区、用挂锁或木板等封闭物强制隔离住户等，这些实践中的偏离衍生出来的一系列强制规定，其强制手段明显超出了合理范围，有值得诟病之处。 （四）对小区"封闭管理"出现问题的反思 以上种种问题，究其原因，首先是该规则制定过程的不透明，紧急情况下缺少公众参与，民众无法了解各地政府制定规则的考量，合乎人情的就会出现无法理解配合小区的物业管理的情况；其次是实践中缺少监督，基层防控工作的监管力度不够，导致出现偏离情况；最后是部分地区制定实施该措施时违背了比例原则，采取"一刀切"式管理模式，在尚且存在多种选择情况下，地方政府没有选择损害最小的措施。 所以，针对以上不足之处，提出以下改善措施：（1）首先，要明确即使在紧急状态下也要保障公民最低限度的人身权利[3]，即严格遵守比例原则，对公民人身自由的限制必须在合理范围内进行；保障公民的平等权，拒绝差别化歧视；要逐步将公众参与纳入紧急状态解决方法的体系内。（2）其次，加大对基层防控工作的监管力度。行政机关和执法人员要严格依法行使权力，地方各级司法行政机关要切实发挥监督指导作用，同时要完善基层投诉举报机制，充分发挥公众监督作用。（3）最后，可以适当借鉴国外经验，使我国应急法律规范逐步专门化、体系化；尝试构建应急机构，并专门化、专业化机构人员等。[4]
最后，以上内容，如有不当之处，敬请指正。
参考文献： [1]马工程教材.《行政法与行政诉讼法学》第二版.P27 [2]杨寅.行政决策程序、监督与责任制度［M］.北京：中国法制出版社，2011.
[3]全永波.论突发公共事件中公民权利保护机制的构建［J］.浙江海洋学院学报（人文科学版），2006，（2）：18-23。 [4]马工程教材.《行政法与行政诉讼法学》第二版.P226
