2024年3月26日发(作者：)
唯 ・聚焦“十二五 规划／２０１ １・１ “十二五’’时期江苏法治建设的思考 缪蒂生 （江苏省司法厅，江苏南京 ２］００２４） 摘 要：在总结“十一五”、开启“十二五”的关键历史时期，法治江苏建设也面临着新的发 展机遇。应当认真总结“十一五”法治建设经验，认真思考如何抓住新的发展机遇。认真落实中 央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议对未来五年我国法治建设提出的明 确要求，“全面落实依法治国基本方略，完善中国特色社会主义法律体系，维护法制权威，推进 依法行政，公正廉洁执法，加强普法教育，形成人人学法守法的良好社会氛围，加快建设社会主 义法治国家”。 关键词：十一五；十二五；法治建设 中图分类号：Ｄ９２０．Ｏ文献标识码：Ａ文章编号：１００４—１６０５（２Ｏｌ１）０１—０００４—０５ 当代中国经济社会全面发展，法治已经成为必 公正工作的意见》，并组织开展了建设法治江苏合 然要求与选择。改革开放以来，特别是进入２１世 格县（市、区）活动等，法治江苏建设已作为我省战 纪以来，江苏法治建设蓬勃开展，取得了丰硕成果， 略发展的基本方略实际落实到具体的建设进程中， 为江苏经济社会快速科学发展提供了有力保障。 取得了显著成效。 在总结“十一五”、开启“十二五”的关键历史时期， １．党在民主法治进程中的执政能力显著提高。 法治江苏建设也面临着新的发展机遇，应当认真总 我省高度重视加强党的执政能力建设，各级党委科 结“十一五”法治建设经验，认真思考如何抓住新的 学执政、民主执政、依法执政的水平不断提高。表 发展机遇，认真落实中央关于制定国民经济和社会 现在：执政理念不断更新，各级党组织和领导干部 发展第十二个五年规划的建议对未来五年我国法 深入贯彻科学发展观，牢固树立社会主义法治理 治建设提出的明确要求，“全面落实依法治国基本 念，深入贯彻依法治国方略，维护宪法和法律权威， 方略，完善中国特色社会主义法律体系，维护法制 组织领导推进依法治省各项工作；执政方式不断改 权威，推进依法行政，公正廉洁执法，加强普法教 善，各级党组织和领导干部严格依法行使执政权 育，形成人人学法守法的良好社会氛围，加快建设 力，支持人大依法履行国家权力机关的职能，领导 社会主义法治国家”。 和支持政府依法行政，支持和保障司法机关依法独 立行使司法权；执政基础不断巩固，切实加强基层 一、认真总结“十一五”时期 江苏法治建设的基本经验 党组织建设，扩大了执政的群众基础。同时不断深 化干部人事制度改革，在实现全面小康社会的四大 多年来，特别是２００４年以来，法治江苏的全面 类ｌ８项２５条指标体系的基础上，研究制定了省管 深入实施，开启了我省法治建设的崭新局面。继 领导班子、领导干部实绩考核标准和公众评价 《法治江苏建设纲要》颁布不久，省政府制定了《全 体系。 面推进依法行政、建设法治政府的实施意见》，省委 ２．地方法律制度日益完善。按照“不抵触、有 转发了省委政法委《关于建设法治江苏、促进司法 特色、可操作”和“急需为先、以民为本、特色为重、 作者简介：缪蒂生（１９５６一），男，江苏如东人，江苏省司法厅党委书记、厅长，江苏省监狱管理局第一政委、教授，主要从 事司法改革前沿问题研究。 ４
质量为上”的工作思路，紧紧抓住发展这个第一要 务，坚持以科学发展观为指导，切实加强地方立法 工作，努力为全省经济社会发展提供有力的法制保 障。仅十一五期间，就制定地方性法规４５件，修订 ５件，修改３９件，废止９件，内容涉及发展市场经 济、发展社会事业、维护人民群众合法权益、保护资 源环境、民主法制建设等各个方面，其中，环境类、 民生类的立法数占全部立法数的６Ｏ 以上。 ３．依法行政工作深入推进。深化行政管理体 制改革，积极理顺政府与企业、市场和社会的关系， 努力建设与市场经济相适应的高效精干、公开透明 的服务型政府，政府职能实现进一步转变。积极推 进政府工作法治化建设，加大政府信息公开力度， 加快行政审批制度改革，提高行政效率。２００６年 以来，共制定和修订省政府规章３８件，并分别在 ２００７年和２Ｏ１０年组织了两次大规模的政府规章 的清理工作。２Ｏ１０年对１３２件现行有效的政府规 章分门别类地提出保留、废止、失效和修改的建议， 使得政府行为得到进一步规范。 ４．司法体制机制改革进一步深化。以宪法和 法律为依据，整合司法资源，深化司法改革，努力形 成权责明确、相互配合、相互制约、高效运行的司法 体制。合理分配审判权，加强和完善人民陪审员、 人民监督员制度建设。强化和规范法律监督，不断 深化审判公开和检务公开，保障审判权、检察权的 依法独立、公正行使。加大生效裁判的执行力度， 切实解决执行难的问题。稳步推进量刑建议、庭前 证据交换、普通程序简化审等改革措施。不断完善 包括律师、公证、基层法律服务、司法鉴定在内的法 律服务体系，拓展服务领域，创新服务方式，充分发 挥其在经济社会发展和促进司法公正中的作用。 加强对社会弱势群体的法律援助工作，进一步降低 门槛，扩大范围，确保应援尽援，最大限度地实现社 会公平与正义。 ５．民主法治基础不断夯实。以开展建设法治 江苏合格县（市、区）活动为载体，形成法治江苏建 设上下联动、条块结合的整体推进机制。２００６年， 省委办公厅、省政府办公厅印发了《关于开展建没 法治江苏合格县（市、区）活动的方案》，省依法治省 领导小组指导各地建立健全了相应的工作机构、工 作制度和工作措施，制定下发了考评体系和考评办 法。全省还广泛开展了“民主法治建设合格乡 （镇）”、“民主法治示范村（社区）”、“民主法治示范 唯 ・聚焦“十二五”规划／２０１１・１ 单位”、“诚信守法示范企业”等系列创建活动，以点 带面，推动法治建设向纵深发展。 ６．法制宣传教育成效显著。制定出台了《江苏 省法制宣传教育条例》，使法制宣传教育走上制度 化、规范化的轨道。严格落实领导干部法制讲座制 度、理论中心组学法制度、党校（行政学院）培训制 度。全省所有市、县（市、区）都实施了人大任命干 部任前法律知识考试制度。把法律知识的掌握情 况作为公务员职业准人的重要考核内容和晋升依 据，全面完成公务员普法轮训，公务员依法行政的 意识和能力明显增强。各地充分发挥电视、广播、 报刊、网络等媒体作用，广泛开辟法制宣传专栏、专 版，开展“法律六进”、“送法下乡”等法制宣传教育 活动，全面提升了广大公民的法律意识和法治 观念。 江苏法治建设在不断实践的基础上，也形成了 初步的经验。一是始终坚持在党委统一领导下推 进。我省法治建设的历程，就是发挥党委总揽全 局、协调各方的核心领导作用的历程，就是建立健 全党委领导、各方协同、整体联动的领导体制和工 作机制的历程。特别是省委将法治江苏建设列为 省委常委会研究的重点工作之一，各级党委、政府 把法治建设纳入区域经济社会发展总体规划，列入 党政领导干部综合考核体系，都是党统一领导法治 建设精神的体现，为法治江苏建设的推进，提供了 坚强的组织和领导保障。 二是始终坚持以科学发展观为指导。江苏法 治建设，不仅在立法、行政、司法、法制宣传之间，始 终坚持和谐统一，协调发展，而且从每一个五年普 法规划重点对象、重点内容的确定，到每一次立法 规划对全省经济、文化、公共事业的统筹，从城市、 乡村不同地域宣传教育手段的区分，到《法治江苏 建设纲要》长远目标体系的建立，都体现着科学发 展观循序渐进、统筹兼顾的精神。 三是始终坚持植根于江苏实际。按照法制的 基本原则，根据中央对法治建设的统一要求，江苏 法治建设一直紧密结合地方实际，积极融入全省发 展大局，把法治建设与平安建设、诚信建设、绿色建 设、文化建设等战略同步实施。通过立法强化可持 续的科学发展观，促进新型工业化发展模式；通过 改革现有城乡二元结构的相关体制，探索户籍制度 的彻底改革，完善农村社会保障制度；通过建立健 全保护生态资源的各种制度，严厉打击破坏生态环 ５
一复 ・聚焦“十二五”规划／２０１１．１ 境的行为；通过加强信用制度建设，进一步改善江 苏的市场环境，等等。 四是始终坚持惠及人民群众。人民群众是法 秩序，使法律规则成为经济活动的主要依据与最高 准则，努力营造一个能够适宜经济发展、保障资本 经营安全与效率的规范而公平的法治环境。 ２．化解新时期社会矛盾纠纷，对进一步完善法 治秩序提出了新要求。“十二五”时期，江苏经济社 会发展将呈现一些新的阶段性特征，特别是人均 ＧＤＰ超过７０００美元以后，经济形态和增长动力将 会发生重大变化，社会领域将产生深刻变革，一些 深层次矛盾随着社会结构的变化和利益格局的调 治江苏建设的主体，也是法治建设成效的最终评判 者。我省始终坚持从法治的基本要求出发，着力推 动事关民生的法律法规的贯彻落实；坚持立足维护 人民群众的合法权益，着力解决群众最关注、最现 实、最突出的问题；坚持完善法规制度，着力加强维 护群众合法权益的机制建设，最大限度让人民享受 到了法治建设的成果，也才使法治江苏得到了全省 ７７００万民众的支持认可。 二、认清“十二五”时期 江苏法治建设面临的新要求 党的十七届五中全会在综合判断国际国内形 势的基础上，深刻指出，我国发展仍处于可以大有 作为的重要战略机遇期，既面临难得的历史机遇， 也面对诸多可以预见和难以预见的风险挑战。省 委十一届九次全会，通过了关于制定江苏省国民经 济和社会发展第十二个五年规划的建议，明确提出 了把江苏的明天建设得更加美好的战略目标和任 务要求。法治建设作为保障经济社会发展的重要 力量，也面临着新的时代要求。 １．加快经济发展方式转变，对进一步提供法治 保障提出了新要求。市场经济也是法治经济。把 市场经济主体行为和市场秩序纳入法治化轨道，这 是发展社会主义市场经济的客观要求。江苏作为 东部沿海发达地区，作为被中央寄予“两个率先”厚 望的重要省份，在用法治规范市场经济秩序、促进 经济良性科学发展上走出了一条卓有成效的实践 道路。特别是改革开放以来江苏每一次大的经济 转型，都是在法律关系不断调整、法治实践不断进 步、法律体系不断完善的进程中得以顺利实现的， 地区生产总值更是已经连续十余年保持两位数的 强劲增长势头。进入“十二五”时期，江苏将处于第 三次经济转型之中，其核心是由依靠物质资源消耗 向创新驱动转变。在这一新的历史阶段，可以预 见，各类经济主体将更加活跃，经济关系将更加复 杂，特别是涉外经济活动将更加频繁，在国际贸易、 知识产权、新兴产业等方面将会催生大量复杂的法 律事务。这更加需要我们运用好法治这一基础性 的保障手段，进一步完善市场主体、市场管理、宏观 调控、知识产权等法律制度，进一步规范市场经济 ６ 整将会进一步凸显，江苏的利益关系和社会矛盾呈 现出多元交织、错综复杂的局面，各级政府将面临 着大量民生类、发展类的新问题、新矛盾。要开辟 和疏通化解社会矛盾的各种渠道，最根本的还是要 引导各种利益主体以理性、合法的方式表达利益诉 求，解决利益矛盾和冲突。这就需要我们在维护社 会公正、关注困难群体、化解社会矛盾、维护社会稳 定等方面充分发挥法治的积极作用，正确处理人民 内部矛盾和其他社会矛盾。因此，如何在法治的轨 道上，运用法律准绳，进一步构建和完善多种调解 矛盾与冲突的机制，化解矛盾纠纷，保证市场主体 利益的协调发展，实现社会和谐，将是江苏“十二 五”期间法治建设面临的一个重大考验。 ３．加强以改善民生为重点的社会建设，对进一 步夯实法治基础提出了新的要求。“十二五”时期， 人民群众对提高收入水平、提高生活质量、改善生 活环境、丰富精神文化生活、扩大政治参与等都充 满了新期待、提出了新需求。坚持以人为本，以发 展的成果不断满足人民群众日益增长的物质文化 需求，这也是江苏新一轮发展的根本出发点和落脚 点。加强以改善民生为重点的社会建设，促进人的 全面发展，是省委确立的“十二五”期间一项重要的 战略任务。做好新时期体现社会公平正义的改善 民生工作，更加离不开法治，对夯实法治这一基础 提出了更高的要求。比如，如何从法规制度层面进 一步健全完善江苏的社会保障体系，公平收入分配 机制；现行的实体法和程序法如何进一步充分发挥 其调整和规范各类社会关系的职能；如何进一步健 全和完善利益救济的长效机制，切实保障社会弱势 群体能够得到法律的及时救助，等等，都是在“十二 五”期间需要不断探索实践的课题。 三、在新的历史起点上加快推进江苏法治建设 进入“十二五”，江苏法治建设也进入到新的发
展阶段，担负的责任更重，受到的期望更高。新一 轮法治江苏建设必须紧紧围绕全省国民经济发展 和社会建设的大局，着重抓好以下四个方面的 任务： １．要进一步坚持以建设法治政府为重点的依 法行政。依法行政是依法治国的主要环节，建设法 治政府是法治国家的主体工程。２００４年３月，国 务院制定和颁布了《全面推进依法行政实施纲要》， 系统规划了我国依法行政的实施蓝图，明确提出经 过１０年左右努力基本实现建设法治政府的目标。 “十二五”是实现这一目标的关键时期。我们要认 真落实国务院《纲要》以及《关于加强市县政府依法 行政的决定》等精神，切实按照创建法治合格县 （市、区）的要求，进一步推进建设法治政府目标的 落实。要在党委的统一领导下，进一步转变政府职 能，将各级政府打造成为人们的社会生产活动提供 经济调节、市场监管、社会管理和公共服务，促进生 产力发展的服务型政府。要进～步规范政府行政 行为，确保政府职能、行政职权和行为规范能严格 遵守法律规定，符合社会文明进步的尺度，符合客 观、公平、正义等道德理念。要进一步落实行政执 法责任制，按照《国务院办公厅关于推行行政执法 责任制的若干意见》要求，规范和监督行政机关行 政执法活动，以责任制约权力，实现行政机关从权 力本位向责任本位的转变，加快建立权责明确、行 为规范、监督有效、保障有力的行政执法体系。同 时，还要进一步深化行政体制改革，优化公务员队 伍培养模式，改善政府组成人员结构，注重使用善 于依法管理的领导干部，提高决策水平，促进依法 行政。 ２．要进一步深化以领导干部学法用法为重点 的法制宣传。“奉法者强则国强，奉法者弱则国 弱。”民众法律意识的启蒙和培育是一个国家民主 化和法治化进程中不可逾越的环节。江苏法治建 设进程的推进，需要我们不断完善普法工作，优化 普法效果，按照现代法治的精神来构建现代的地方 性普法，将广大人民群众培养成真正的“奉法者”。 多年的法制宣传教育实践告诉我们，做好普法宣 传，关键在于抓好领导干部和公务员等重点对象的 学法用法工作。只有国家行政机关及其公务员真 正做到严格遵循依法行政、合理行政、程序正当、高 效便民、诚实守信、权责统一，才能带动全体人民群 众真正把法律作为至高无上的行为规范，做到制度 嚷 ・聚焦“十二五”规划／２０１ １・１ 与人的良性互动。要着力完善领导干部学法用法 工作机制，建立刚性的考核机制，运用纪律和组织 等手段督促领导干部“真学、善用、坚守”。要着力 丰富普法学法方式，多采取典型案例、视频课件等 教学方式，多组织参与行政复议、旁听案件审理等 实践教学，在生动的法治实践中促使领导干部强化 法治意识、提高法治素养。要着眼于维护社会和谐 稳定，深入推进民主法治建设，结合基层民主法治 创建活动，积极开展面向基层群众的法制宣传教育 工作。要大力宣传与“十二五”经济社会发展、群众 生产生活密切相关的法律法规，在征地拆迁、环境 保护、涉农利益等容易引发社会矛盾的领域，组织 开展专题法制宣传教育，真正提高公民依法办事、 依法表达诉求、依法维护合法权益的意识和能力。 ３．要进一步促进以坚持公正和效率为目标的 司法公正。“迟到的正义即为非正义”。公平正义 是和谐社会的一个基本特征，也是社会主义法治的 价值追求。在江苏法治实践中，要把公平正义作为 制定法律和进行制度安排的重要依据，从源头上防 止社会不公正现象的出现与扩大，并在执法、司法 活动中坚持合理合法、及时高效、程序公正的原则； 把公平正义作为协调社会各个阶层相互关系的基 本准则，依法逐步建立社会公平保障体系；把公平 正义贯穿于权利与义务的辩证统一之中，保证广大 公民特别是各级领导干部要坚持依法行使权利和 履行义务，使遵纪守法成为公民的自觉行为，使公 民的合法权益不受侵犯。同时，要有具体的法律条 文来切实维护司法的权威，让诉讼双方当事人不仅 体会到司法的实体公正，享受到程序公平，而且感 受到司法的效率。要进一步深化司法体制和工作 机制改革，健全权责明确、相互配合、相互制约、高 效运转的司法体制，从制度上保证司法机关依法独 立公正地行使权力，增强司法的权威性和社会公信 力；要强化对政法部门执法活动的监督，进一步完 善执法监督机制，加大执法监督力度，使执法过程 和环节置于社会和群众的监督之下，保证执法公 正；要进一步加强政法队伍建设，完善政法干部队 伍建设领导责任制，不断提高政法队伍的执法水平 和能力。 ４．要进一步弘扬以社会主义法治理念为主体 的法治文化。法治文化是法治社会的内在动力、精 神支柱、思想保证和文化支撑。一个社会能否实现 ７ 法治，一个重要的先决条件是这个（下转第１４页）
嚷 ・聚焦“十二五 规划／２０１１・１ 我们的工作优势。 四要从推进惩防体系建设的需要出发，加强 三要从推动文化大发展大繁荣和加快建设创 宣教制度建设，建立长效机制。深入推进以惩治 新型国家的要求出发，改进宣传教育的方式方法， 和预防腐败体系为重点的反腐倡廉建设，逐步建 提高工作成效。要着眼于提高全民族文明素质， 成内容科学、程序严密、配套完备、有效管用的反 发挥反腐倡廉宣传教育在建设社会主义核心价值 腐倡廉制度体系，是严肃党的纪律，充分发挥广大 体系中的独特作用，加强理想信念教育和廉政文 党员推进科学发展、促进社会和谐的先锋模范作 化建设，倡导爱国守法和敬业诚信，引导人们知荣 用的重要保证。省委确定２０１０年为我省惩防体 辱、讲正气、尽义务，着力构建传承中华传统美德、 系基本框架形成年。我们要认真落实中央和省里 符合社会主义精神文明要求、适应社会主义市场 关于反腐倡廉制度建设的各项部署，结合宣教工 经济的道德和行为规范。要按照繁荣发展文化事 作实际加强制度建设，积极构建充分发挥教育说 业和文化创新的要求，主动适应群众文化需求和 服力和制度约束力整体功效的党性党风党纪教育 干部教育需求的新变化、新要求，弘扬主旋律、提 机制。要注意把握宣传教育机制内在的系统性要 倡多样化，因地制宜，因人施教，积极探索各种有 求，突出制度建设的整体性、合理性、科学性，统筹 效的方式方法，不断推出主题鲜明、思想深刻、艺 规划，协调发展。作为惩防体系基本框架形成的 术精湛、人们喜闻乐见的廉政文化精品，寓教于 重要标志和成果，省里将出台６个基础性文件，以 理，寓教于文，寓教于乐，不断丰富干部群众的廉 省委名义下发。其中，《关于构建反腐倡廉教育机 政文化生活，通过强化宣传教育的吸引力和感染 制的意见》，既是重要组成部分，又是排在首位。 力之功，以收春风化雨、润物无声之效。要不断探 《意见》对全省反腐倡廉教育方面的一些好做法好 索新形势下宣传教育工作的特点和规律，在坚持 经验进行了总结提炼，上升到制度层面。中纪委 以往行之有效的好经验、好做法的基础上，不断推 ２０１０年初与五个部委联合下发的《关于加强廉政 进理念思路、方式方法的创新，使宣传教育工作更 文化建设的意见》，以及目前正在制定的《关于加 加体现时代性、富于创造性。要尊重群众首创精 强领导干部反腐倡廉教育的意见》，也都是反腐倡 神，鼓励基层探索实践，适时推广好的做法，同时 廉宣传教育方面的重要制度成果。各地各部门要 注意学习借鉴先进地区成功经验。周边省市特别 以贯彻相关文件为契机，进一步加快制度建设步 是沿海地区反腐倡廉宣传教育工作很多做法值得 伐，不断提高反腐倡廉宣传教育的规范性、有效 学习，比如非公企业廉政文化示范点建设、廉政题 性。口 材影视剧创作等，他们的创新创造为我们开拓了 责任编辑：张功杭 思路、提供了借鉴。 （上接第７页）社会有无尊崇法治的文化和心理，是 把法治文化作为与江苏文化建设战略相辅相成的 否培养起了追求法治的信念；一个好的法律制度、 重要内容，尤其要强调牢固树立和始终坚持社会主 法律规范能否得到有效实施，关键取决于人们的法 义法治理念，坚持依法治国、执法为民、公平正义、 治理念。推进“十二五”时期的江苏法治建设，不仅 服务大局、党的领导，坚持社会主义法治的正确方 需要内容良好、体系完备的法律法规和完善的立 向。要继续坚持法治和德治的有机统一，把树立社 法、执法、司法、法律监督制度，而且需要与现代法 会主义法治理念和树立社会主义荣辱观结合起来， 治国家和法治社会相适应的法治文化。法治文化 在全社会确立法治理念、培育法治精神、树立法治 建设是一项艰巨的系统工程，必需遵循其固有规律 信仰，使明德守法成为江苏社会的文明行为、良好 积极推进。这不仅需要不断加强法学学科建设，繁 风尚和先进文化。口 荣法学研究，培养高素质法学人才，而且更需要提 责任编辑：钱国华 升全社会公民特别是执政党党员和领导干部的法 治观念、法治意识和法治理念。“十二五”期问，要 １４
