2024年3月22日发(作者：)
2021年第
1 期北京政法职业学院学报总第
113期中图分类号:D922 文献标识码:A 文章编号:1672—9285（2021）01—0075—06从法治治理到治理法治王 群[2][1]——突发疫情“大考”下地方治理效能提升【摘 要】 地方是突发疫情防控的实施者，地方治理奉法，疫情防控治理效能就显著。疫情的突发应急性要求地方治理打破常规治理思维，甚至采取超常规治理措施，而这些措施一旦使用不当，公民人权保障和国家法治秩序就会面临威胁，鉴于此，有立法权限的地方人大及其常委会须加强属地疫情防控的预防性立法；地方政府要以法治政府建设为抓手，强化疫情防控的法治思维和法治能力；地方各级司法机关严惩涉疫情犯罪须坚持主客观统一原则，警惕个人极端暴力犯罪；强化疫情防控公众守法意识的培育，以“两个区分”提升公众“知法”能力，以良善社会政策促进公众“守法”自觉。【关键词】 地方治理 突发疫情 法治政府 治理效能习近平总书记指出，“疫情防控越是到最吃劲的时候，越要坚持依法防控”。[3]地方是疫情防控具体实施者，其依法防控意识和能力直接影响整体治理效能，本文围绕“疫情”“治理”“应急”“法治”等关键词，既立足当前抓实做好疫情常态化防控，防止冬春季疫情反弹，更谋划未来可能突发疫情下地方治理从法治治理到治理法治的长效机制，总结利弊得失，提炼经验问题，聚焦突发疫情“大考”下地方治理在法治轨道上统筹推进何以可能、如何可行的问题。一、加强属地疫情防控的预防性立法立法是国家治理法治化的前提，党的十一届三中全会关于法治建设“十六字方针”开宗明义就是“有法可依”，而科学立法是“有法可依”方针在立法理念上的进一步拓展，它是地方面对突发疫情治理法治化的基本保障，决定法治视野下地方治理能干什么、怎么干和如何干好。（一）疫情防控立法中地方立法供给不足我国目前已初步建构起关于疫情防控的立法体系，从《宪法》《刑法》《突发事件应对法》《传染病防治法》再到《突发公共卫生事件应急条例》等法律法规无不对疫情防控中相关行为进行了详尽规定，同时，为增强相关立法的可操作性，最高司法机关及时跟进司法实践中疑难问题，先后出[1] 本文系重庆市教委研究生教育教学改革研究项目“党校法律硕士研究生特色课程体系的建设与实践”的阶段性研究成果，项目编号：yjg203131。[2] 王群：中共重庆市委党校法学教研部副教授，四川省社会科学院与西南政法大学联合培养博士后，法学博士。
[3] 习近平：《全面提高依法防控依法治理能力 为疫情防控提供有力法治保障》，《人民日报》2020年2月6日，第1版。75
王 群：从法治治理到治理法治台《关于依法惩治妨害新型冠状病毒感染肺炎疫情防控违法犯罪的意见》等系列相关司法解释文件，进一步织密疫情防控的治理法网，但与此形成反差的是，疫情防控地方立法却相对滞后，具体而言，就是地方结合本区域实际情况能动性制定涉疫情防控的地方性立法意识不够，方法不多，能力不强。由此，面对突发疫情“大考”，地方性法规找不到、用不上、跟不进的现实窘境就显现出来，而地方立法机关为了纾解这种现实立法困境，往往采取突击立法、应急立法、模仿立法等被动立法方式弥补，只是这种仓促地方立法的直接后果就是相关地方性法规在价值导向上易“秩序依赖”甚于“人权保障”，在功能导向上易“惩罚效应”强于“激励效应”，在效果导向上容易情“控”大于“防”，最后相关地方立法的前瞻性、精细性和体系性很难适应地方治理现代化的要求。[4]鉴于此，有立法权限地方立法机关应加强前瞻思维，围绕属地疫情防控的“盲点”“痛点”“难点”问题提早深度调研，发现问题，总结经验，做到早谋划、早规范、早指引，以预防性地方立法践行生命至上理念，以良法为地方疫情防控善治提供坚强保障。
（二）疫情防控地方预防性立法的关键首先，坚持科学立法。立足地方疫情防控的具体的现实的普遍的疑难问题，大兴求真务实之风，主动加强地方涉疫情防控问题和措施的真调研、真探究，尤其要认真琢磨地方疫情防控实践中应运而生的“土办法”及其蕴含其中新智慧，摸清地方疫情防控中的重难点，识别地方疫情防控中的盲漏点，汲取其他地方疫情防控经验教训并同本地实际创造性结合，将其中较为成熟经验做法通过法定程序上升为地方立法，务求实效。既要有常规立法，从地方疫情防控的总体要求、基本原则、政府相关职责、相关主体权利义务、法律责任和保障机制建构地方疫情防控立法总框；还要有特色立法，针对政府疫情防控应急行政，既要授权其在医疗卫生、防疫管理、隔离观察、场所管理、社区管理等方面便宜行政之权力，但也必须同时明确政府在应急行政中所要遵循的法定程序及其行为责任，尤其要进一步厘清相关市、区县、街道乡镇、社区和村民自治组织各自的职权和责任，向相关主体传递什么可以做。什么应当做以及什么不可以做的明确信号，做到“紧急状态有法治，紧急状态更要厉行法治”。需要指出，针对在疫情防控中隐瞒病情等关键信息的不法行为人，除追究法律责任外，还可以探索立法激励方式引导行为人积极作为。又考虑疫情客观上存在传染病传播跨区域性的可能性，有立法权相关省市还应在国家领导下结合实际积极推动建立疫情防控区际合作机制。[5]其次，坚持依法立法。地方疫情防控立法必须严格恪守国家法制统一原则，要对宪法法律要有敬畏之心，践行之实，必须严格根据上位法律依法立法，绝不能也不允许为了图疫情防控手段之便利，就肆意突破《立法法》中有关法律保留事项的规定，例如，通过地方立法规定本属于中央立法事权的有关犯罪和刑罚，通过立法授权地方政府对公民政治权利的剥夺和对人身自由的强制措施和处罚，等等。此外，依法立法还须严格遵循相关立法程序，做到地方立法信息依法主动及时公开、广泛听取人大代表等各方面的意见，保障公众对地方疫情立法的知情权和参与权，做到民主立法。[6]需要指出，保障公众参与地方疫情立法并不意味着立法机关应当唯公众声音是“从”，这里要求地方立法机关要有较高的立法技艺，要在人声鼎沸的“众意”中识别真正的“公意”，不能因为有公众提出了挖路、公布他人姓名、住宅和联系方式等隐私信息的立法建议，立法机关就要与其“共谋”，甚至以“公众”名义全盘吸收意见进行所谓“民主立法”。依法立法之民主化程序要求立法机关和公众在理性化程序中就疫情防控立法的充分商谈，借助互联网或其他场所呈现各自观点和支撑材料，理解彼此关切并在此过程中进行意见的交锋、博弈、妥协和承认，在视域融合的基础上达成意见的“重叠共识”，即便暂时不能达成意见一致，仍保持双方继续商谈的可能性，增强立法实效。[7][4] 张勇：《论大数据背景下涉疫情个人信息的法律保护》，《河南社会科学》2020年第4期，第56页。[5] 鲁全：《公共卫生应急管理中的多主体合作机制研究》，《学术研究》2020年第4期，第14-20页。[6] 王群：《论司法解释制定中的公众参与》，《江淮论坛》2018年第5期，第112-116页。[7] 吴楼平：《反思平衡:罗尔斯理论转向的方法论基础》，《哲学动态》2020年第3期，第92页。76
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113期二、强化疫情防控中的法治政府建设法治政府建设是突发疫情“大考”下地方治理体系和治理能力现代化的关键。地方既要善于运用以往法治政府建设的成功经验，还要以疫情防控为契机发现法治政府建设中的新问题，以发展眼光、辩证视角不断提高政府行政的法治化水平。（一）政府疫情防控决策守法诚信守法诚信是现代法治政府建设的鲜明特征，地方政府应急行政必须恪守法治底线，在法治的轨道上依法行政，政府应急治理合乎法治的意识和能力历来是衡量法治政府建设水平的试金石。
[8]例如，行政机关根据疫情防控情势需要对有传染病扩散风险的公民采取隔离措施，须准确理解《传染病防治法》第39条关于隔离规定的完整内容，根据该条文，法律对病人、病原携带者，疑似病人，密切接触者等不同主体法律分别规定了隔离治疗、单独隔离和医学观察等措施。这就是说，政府在采取隔离措施时应秉持合比例性行政执法原则，而不宜为了追求防疫效率动辄不区分情况一律集中隔离或居家隔离，选择性忽略甚至排斥“单独隔离”这一法定隔离措施的运用。毋庸讳言，较集中隔离和居家隔离，单独隔离更能避免交叉感染，更能保护特定被隔离人的身心健康。即便是短时间地方政府可调配的应急资源难以满足体量庞大疑似病人的“单独隔离”的全部要求，也宜向行政相对人说明理由并积极创造条件加以改善，而不能以客观条件难以实现就心安理得的“沉默”。此外，政府疫情防控决策守法诚信，还要求政府相关行政决策的持续性和稳定性，不能朝令夕改；政府行政决策必须尊重和保障人权，不能搞地域歧视，要着力避免某些不问公民实际健康情况，单纯以公众是不是来自风险地为由“一刀切”地拒绝进入所在地；政府疫情防控决策要有法律授权，恪守“法无授权不可为”的法治理念，非要采取紧急行政措施不可，地方政府要积极争取相关有立法权限的地方人大及其常务会的支持，通过人大的应急立法提升政府行政行为的合法性，增强政府行政行为的公众认同性，以合乎法治的政府疫情防控决策进而提升政府行政行为的治理实效。[9]（二）政府疫情防控决策公正公开公正公开是现代法治政府建设的基本内容，地方政府应急行政必须恪守公正公开的原则。尽管人们对政府疫情防控决策何谓“公正”的理解存在多种可能性，但最起码至少在形式上相关决策必须保有内容和结果上的可预期性。例如，政府疫情防控禁令宜附有实施期间，即规定该禁令从什么时候开始，什么时候结束。决策者需要考虑这样的一种情况，如果禁令措施没有规定实施期间，就会在客观上给人一种“时间”上的无限延伸感，禁令措施实施期间的不确定性，客观上既不利于公民根据既有计划妥善安排行动，也增加其不必要时间成本和行动成本。例如，疫情防控期间政府根据实际情况要求特定区域公民禁足或者减少出行无疑是必要的，但这种限制是不是说不用规定任何实施期间呢？显然不是。禁足等行政决策如果没有规定固定实施期间，就极易让公民看不到时间的“头”，公众焦虑就会泛滥甚至诱发社会秩序的混乱。当然，也有人担心规定禁令措施“实施期间”，如果期间届满，疫情防控境况未得到明显改善怎么办？其实，这种忧虑完全无必要，期间届满情况如果没有明显改善，政府依法再次延长并规定新的实施期间即可。总之，法治政府视野下的决策公正公开要求政府真正坚持以人民为中心，“设身处地”地换位思考，提升相关决策的公众可预期性。[10]（三）政府疫情防控执法规范严明执法严明是现代法治政府建设的基本要求，地方政府应急行政必须严格坚持执法严明的立场。要尽量减少疫情防控中差异化的执法强制现象，避免同案不同罚。对此，可针对性制作并发放基层[8] 郑琳：《论行政机关协助执行行为的可诉性》，《行政与法》2020年第4期，第92页。[9] 童之伟：《“法无授权不可为”的宪法学展开》，《中外法学》2018年第3期，第570页。[10] 郝铁川：《中国改革开放以来法治现代化的范式转型》，《法学》2019年第5期，第3页。77
王 群：从法治治理到治理法治疫情防控执法规范化手册或操作指南，发布相对统一的疫情防控行政裁量基准，努力做到面对违法行为“一把尺子量到底”，彰显法律适用人人平等的宪法精神。此外，疫情防控执法严明不是说行政强制越多越好，尤其是避免对一般违法行为人过度使用武力这类即时性行政强制措施，疫情防控中行政强制措施不得不使用的，政府也应当坚持合比例行政法治原则，努力将执法措施对民众生活的不利影响降到最小。特别是对于需要强制隔离进行医学观察的确诊/疑似患者，要注意观察并留意病患家中是否有未成年人或者孕妇、老年人等行动不便或者生活不能自理等特殊群体人需要照顾，并根据实际情况尽量协助解决其困难，彰显现代行政执法的温度。概言之，执法严明不仅是要考虑法律的规定是什么并严格执行之，更要思考在法律范围内如何更好地合乎比例地依法行政，让人民群众在每一次严明执法中感受公平正义。三、严惩涉疫情犯罪须恪守主客观统一原则突发疫情会让社会矛盾短时间内多发、频发，甚至以违法犯罪面貌呈现。推进地方治理法治化要求司法机关严格依据法律办事，恪守法治原则公正司法，抓住关键问题精准司法，利用信息技术智能司法，高质量地打击犯罪，保护人民群众生命财产安全和身体健康。（一）准确把握涉疫情犯罪中的“客观方面”疫情无差别的传染性客观上加剧了社会恐慌感和公众不安全感，在这期间任何普通违法行为的“危害后果”都极易被公众在心理上放大，再加上部分媒体不当宣传的推波助澜，人们对行为的“严重社会危害性”感知就会有意无意“夸大”，愈加倾向于对任何节点任何环节的“不法”打击渐成滚滚民意，司法机关在这种民意裹挟下极易陷入不严惩不足以平民愤的错觉和冲动，即便这种行为并不构成真正的“严重社会危害性”。由此，就会带来对涉疫情不法惩治过程中刑法打击面过大的法治风险。公正司法是地方治理法治的重中之重，更是地方治理法治的基本底线。一个重要方面就是，司法机关在严惩涉疫情犯罪时不能突破主客观相统一的刑事法治原则，不能沉醉于以“人民”的名义过度追求刑事打击主观快感，片面追求不严打不足以平民愤“正义”的画面感，忽略行为人主观方面的依法客观审慎考察，忽略宪法人权保障条款的理解和遵循，必须准确理解并把握涉疫情犯罪的“客观方面”。[11]例如，媒体报道的安徽马鞍山医生江某带病（后查实是疑似新冠肺炎感染者）进行接诊的案件中，当地公安机关以江某涉嫌以危险方法危害公共安全罪对其立案侦查，这就要求公安机关必须有证据证明江某在“带病工作”时须主观方面有故意才行，即江某明知自己患有新冠肺炎，并且希望或者放任疫情传播这一危害结果的发生，否则就很难构成犯罪。[12]公安司法机关营造“有恶必肃”的疫情防控氛围，是其“围绕中心，服务大局”的重要体现，但绝对不能以突破刑事法治底线为代价，否则就会得不偿失。（二）警惕疫情防控期间个人极端暴力犯罪突发疫情客观上会让部分公众尤其是户外零工从业者因此丧失工作机会，失去稳定生活来源的同时还要承担房车贷压力，疫情还可能会让一些家庭因人员伤亡出现破碎，在部分疫情严峻的地方，高效便利的求医问诊可能也会面临暂时困难，他们或焦虑崩溃，或因生活的变故而无法接受，甚至觉得人生无意义，进而心理扭曲地把自己的境况归因于社会的不公平，心理失衡，进而对社会公众产生强烈的报复心理。[13]从2020年6月5日广西幼儿园保安为泄私愤无差别砍杀多名师生到7月7日贵州安顺公交车司机蓄意报复社会将公交车坠湖造成21死亡等事件中，值得人们反思警惕。再[11] 刘艳红：《犯罪构成体系平面化之批判》，《法学研究》2011年第5期，第110-126页。[12] 杨睿、王梦遥：《马鞍山市一医生带病坐诊 涉嫌危害公共安全被立案》，/2020-02-07/，2021年1月9日访问。[13] 解晓彤、汪景涛：《个人极端暴力犯罪与独狼式恐怖主义犯罪比较研究》，《净月学刊》2018年第2期，第97页。78
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113期加上，疫情防控关键期地方把主要精力主要放在疫情防控上，社会治安防控相对薄弱，容易给一些不法分子可乘之机，例如，一些不法行为人心理扭曲使用刀具、炸药等具有较强杀伤性的工具在公共场所对特定或者不特定的多数人实施手段残忍的无差别犯罪，造成严重社会危害后果。鉴于此，地方各级公安司法机关在各类案件侦办和审判中要健全个人极端事件的风险研判机制，对案件涉及因疫情遭受家庭变故或其他重创人员、长期失业闲散人员、长期上访人员、刑满释放人员、长期从事违法活动群体(如吸毒、卖淫、赌博)、刑事犯罪受害人和严重精神疾病患者，尤其是那些诉求表达未解决、不满情绪膨胀的群体和个人要保持警惕，及早发现，及早处置并完善相关治理措施，例如，建构涉疫情个体极端暴力犯罪多部门情报联防联控实事共享机制；加强特殊人群心理疏导和社会保障。需要指出，对可能引发个人极端事件重点人员防控不是把他们当敌人来消灭，而是在生活共同体理念指引下回应他们合法诉求，解决他们实际问题，引导他们积极复归社会。四、强化疫情防控公众守法意识的培育（一）以“两个区分”提升公众“知法”能力知法是守法的基础，如果公众连法律具体规定是什么都不清楚，谈何守法呢？这里面既是疫情防控中的教育公众守法问题，也是国家普法宣传中的如何有效普法问题。笔者认为要至少做好两个“精准区分”。一是精准区分伦理法和法定法的普法。根据行为是否违反社会伦理为标准进行的法律条文分类，前者指无须等待法律规定，其性质违反社会伦理而被认为违法，例如，杀人、放火等，后者指原来没有违反社会伦理，是根据法律被认为是违法，例如，妨碍清算、非法经营等。突发疫情下面向公众普法要重点突出法定法的普法，原因是伦理法一般在道德上首先被禁止，例如，普通公众当然明白杀人要偿命，这是社会基本常识，普法应当把有限的资源用在更需要的地方去，围绕疫情防控中法定法进行普法，突出内容的针对性，而不是对常识内容的反复重复。二是精准区分受众身份普法。借助人口大数据分析比对了解并分析辖区内人口、家庭、职业、教育和疫情期间行动轨迹等情况，进行差异化疫情防控信息、法律条文和典型案例信息的投放和获取。例如，针对年龄较大、知识素养不是很高群众的疫情法律宣传的语言就要接地气，听得懂、记得牢，使其知法；针对聋、哑、盲人的法律和案例信息的推送要考虑他们的交流方式和沟通习惯；针对食品药品经营者信息的推送优先考虑生产销售假药、伪劣药品，哄抬物价、串通涨价的法律规定和典型案例。只有让老百姓知法，才谈得上对法律有敬畏，即实现公众主观意义上的守法。（二）以良善社会政策促进公众“守法”自觉最好的社会政策是最好的法律政策，尽量减少诱发民众违法的不稳定因素，从源头上解决民众守法问题。例如，全面、准确和不拖延地依法公开疫情信息，就能够以权威信息公开最大限度减少[14]公众之间涉疫情造谣、传谣的不法行为，铲除谣言滋长和传播的土壤；采取切实有效措施增加口罩等防疫物资的供给，就能够以防疫物资充分供应最大限度减少民众在公众场所内不按规定带口罩违法行为，因为部分公众不戴口罩可能是无口罩可带或者高价带口罩从而诱发疫情防控的公众违法；通过持续改进疫情集中隔离场所和条件，就能够最大限度打消民众诸如隔离交叉感染的顾虑进而合法行事……最好的社会福利环境就是最好的守法环境，突发疫情“大考”下，我们要认真对待诱发民众违法的潜在不安定因素，识别并加以解决之，如此一来，才会有更多公众主动遵守法律，率先维护法律权威，在社会上营造普遍并可持续的守法氛围，推动宪法法律实施。突发疫情“大考”下地方治理法治化何以可能的破题可以是多角度的挖掘，并且，一个习惯的叙事逻辑是抓住其中某一个小问题，以小见大，无疑本文并没有这样做。习近平总书记指出：“要[14] 王群：《我国司法信息公开改革若干争议问题探析》，《长江师范学院学报》2019年第3期，第114页。79
王 群：从法治治理到治理法治[15]从立法、执法、司法、守法各环节发力，全面提高依法防控、依法治理能力。”这既为突发疫情“大考”下地方治理法治化何以可能提供了方向，也为本文的行文提供了叙事的参照，即力图从立法、执法、司法和守法这样一个略显宏大框架铺开，也许有些散乱，但无疑是系统的——基于法治全貌的体系性思考。面对突发疫情，地方治理不能因恐慌“出歪招”，更不要因恐惧“怕出招”，在中国共产党坚强领导下，增强制度自信，增强法治定力，用好社会主义法治这个“制度之治最基本最稳定最可靠的保障”的法宝，围绕立法、执法、司法、守法在主体、内容、方式、责任、程序和制度保障等方面补足短板，精准发力，从法治治理到治理法治，地方在面对突发疫情“大考下”制度优势必能更好地转化为治理效能。（责任编辑：关志国）【Abstract】Local governments are responsible for the prevention and control of the outbreak, and the
effectiveness of epidemic prevention and control will be significant if local governance follows the law. The
outbreak of the epidemic should require local governance to break the conventional governance thinking, and
even take unconventional governance measures. Once these measures are used improperly, the protection of
citizens' human rights and the order of the national rule of law will be threatened. In view of this, the local
people's Congress and its Standing Committee with legislative authority should strengthen the preventive
legislation for the prevention and control of local epidemic; the local government should focus on the
construction of the rule of law government. Local judicial organs at all levels should adhere to the principle of
subjective and objective unity to severely punish epidemic related crimes and guard against individual extreme
violent crimes; strengthen the cultivation of public awareness of law-abiding in epidemic prevention and control,
enhance the public's ability of "knowing the law" by "two distinctions", and promote the public's consciousness
of "abiding by the law" by good social policies.【Keywords】local governance; epidemic outbreak; government by law; governance efficiency[15] 习近平：《全面提高依法防控依法治理能力 为疫情防控提供有力法治保障》，《人民日报》2020年2月6日，第1版。80
