2023年12月22日发(作者：)
公务员法讲座（一）
陈 隆 建
2005年4月27日，第十届全国人大常委会第十五次会议审议通过了《中华人民共和国公务员法》，自2006年1月1日起生效实施。公务员法是我国五十多年来干部人事管理第一部总章程性质的法律，可以说是公务员管理的“宪法”。
一、概述
（一）公务员法的出台的背景
公务员法出台的背景可以归纳为两个方面。
首先，我们看看我国干部人事管理的历史。
改革开放以后，随着经济体制改革和各项改革的展开，传统干部人事制度的弊端日益明显地暴露出来。主要是“国家干部”的概念过于笼统，缺乏科学分类；管理方式陈旧单一，阻碍人才成长；管理制度不健全，用人缺乏法治，等等，致使优秀人才难以脱颖而出，用人问题上的不正之风难以避免。为此，邓小平1980年提出：“坚决解放思想，克服重重障碍，打破老框框，勇于改革不合时宜的组织制度、人事制度”。同年，中央提出和制定了干部队伍“革命化、年轻化、知识化、专业化”的方针。1982年前后，建立了干部离退休制度，废除了干部职务实际上存在的终身制。
为了对党政机关干部人事制度进行整体和配套的改革，1984年，中央组织部会同当时的劳动人事部组织人员起草《国家工作人员法》，不久又更名为《国家行政机关工作人员条例》。1986年，按照当时政治体制改革的总体要求成立了干部人事制度改革专题组。专题组于1987年4月研究提出了实行干部分类管理和建立国家公务员制度的设想，并将《国家行政机关工作人员条例》作了重大修改，更名为《国家公务员暂行条例》(以下简称公务员暂行条例)。同年召开的党的十三大正式提出，在我国建立和推行国家公务员制度。1988年，公务员暂行条例交由新成立的人事部继续修改完善，并在两个副省级城市和六个国务院部门进行试点。1993年，《国家公务员暂行条例》作为行政法规由国务院正式颁布，在各级国家行政机关实施。我国公务员制度自此建立。与此同时，党的机关、人大、政协、民主党派及部分群团机关参照公务员制度实行管理。这就是1993年《国家公务员暂行条例》的出台。
公务员制度的建立和推行，对推进机关干部人事管理的科学、民主化、制度化，优化干部队伍，增强生机和活力，促进机关勤政廉政建设，提高工作效能，起到了重要的作用。
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推行公务员制度和参照管理工作的实践，也为进一步健全和完善公务员制度积累了经验。
就在党政机关建立推行公务员制度的同时，党政领导干部选拔任用等重要制度的改革也深入发展。1995年，中央颁布了《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》。各地围绕着“扩大民主，完善考核，推进交流，加强监督”的改革思路，积极探索，勇于创新，创造了许多新鲜经验。
原有的公务员暂行条例需要总结完善，提升立法层次，改革的成果要通过立法来巩固，深化改革也需要通过立法来引导和规范。制定公务员法，是在新形势下深化和推进干部人事制度改革的需要。因此，中央2000年颁布的《深化干部人事制度改革纲要》明确提出要抓紧研究制定公务员法。党的十六大报告也强调，改革和完善干部人事制度，健全公务员制度。
因此，从我国干部人事管理的历史来看，《公务员法》是对我国干部人事管理历史经验的总结，也是对我国原有的干部人事制度的补充和完善。
其次，从我国改革开放的大形势来看，目前我国社会主义市场经济已基本建立，社会政治、经济文化等各个方面发展良好，制定颁布公务员法，是适应发展社会主义市场经济和全面建设小康社会的要求，推进干部人事工作科学化、民主化、制度化的重大举措，是推进政治体制改革、贯彻依法治国方略的重要步骤。颁布实施公务员法，必将有利于深化干部人事制度改革，建设一支善于治国理政的高素质干部队伍；对于加强各级政权建设，加强党的执政能力建设， 保证社会主义现代化事业的兴旺发达和国家的长治久安。
（二）公务员法的立法思想
所谓立法思想，是制定该法律的指导思想和指导原则，它主要回答为什么要立法和制定一部什么样的法律的问题。
公务员法的立法思想是：以《国家公务员暂行条例》为基础，着力解决公务员管理实践中的突出问题，建立中国特色的公务员制度。将1993年以来干部人事制度改革中的成功经验与做法法律化，将符合时代特点而原先公务员制度又缺乏的予以补充创新。为未来发展留有余地，为地方和部门的探索和创新预留空间。
（三）公务员法的立法框架
公务员法从大的框架上讲包括以下几个方面：
一是总则，包括公务员的范围和公务员法的几个原则；
二是公务员的分类制度；
三是公务员的更新机制；
四是公务员的激励保障机制；
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五是公务员的监督机制。
下面，我们就按这个框架，给大家作一简单介绍。
二、公务员的范围
公务员的范围，即公务员法的适用范围和调整对象，也是公务员制度各项管理措施的作用对象。与《国家公务员暂行条例》相比，公务员法对公务员的范围作了较大的调整，对此需要认真理解和把握。
（一）确定我国公务员范围的指导思想
从世界各国公务员制度的实践情况看，公务员范围大致分为三种情况：
1．小范围。公务员仅指国家政府系统中非选举产生和非政治任命的公职人员，即常务次官以下通过公开考试择优录用并实行常任制的政府工作人员，也称事务类公务员或常任公务员。这种划分以英国为代表。亚洲的印度、巴基斯坦、缅甸、斯里兰卡、马来西亚，非洲的加纳、阿尔及利亚、肯尼亚、南非，澳洲的澳大利亚、新西兰等国家也是这种范围。
2．中范围。即行政机关中的所有工作人员，统称公务员。美国、菲律宾、泰国、韩国等国家是这种范围。美国公务员范围包括总统、特种委员会成员、部长、副部长、部长助理以及独立机构的长官等政治任命官员和行政部门的所有工作人员，也包括在政府部门工作的工勤人员。
3．大范围。把受雇于国家、从事公共服务的人员，即从中央到地方行政机关的公职人员、各级立法机关、审判机关、检察机关、国立学校及医院、国有企业等部门的所有正式工作人员，统称公务员。法国、日本、科特迪瓦、摩洛哥、突尼斯、几内亚、尼日利亚、黎巴嫩等国家是这种范围。
确定我国公务员范围，遵循以下指导思想：
1、必须从我国的国情出发有利于维护和发展中国特色的政治制度
公务员制度是我国政治制度的重要组成部分，既要符合政治制度和政治体制的根本要求，又要为巩固和完善这种制度和体制创造条件。这一点，世界各国概莫能外。那么，我国的政治制度包括什么内容？又有什么特点呢？我国的政治制度包括人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度等。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，是我国政治制度的最大优势。中国共产党是执政党，各民主党派是参政党，中国人民政治协商会议是具有广泛代表性的统一战线组织。它们同各级人大、行政、审判、检察等国家机关都是我国政治生活中不可缺少的政治主体，在中国特色社会主义政治体制中具有不可替代的作用。这也是确定我国公务员范围的基本依据，在这方面不能照搬照抄国外的做法。将上述机关的工作人员列入公务员范围，不仅是我国政治制度的必然要求，而且也
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将增强这些人员的责任感，激励他们更好地履行各自职责，为维护和发展我国的政治制度服务。
2、必须符合我国干部人事管理工作的特点，有利于加强党对机关干部队伍的统一领导。
新中国成立后很长一段时间我国机关、企业和事业单位的工作人员统称“国家干部”，实行统一的管理办法。这种管理办法虽然在计划经济时期发挥了一定的作用，但缺乏科学性。1987年党的十三大提出对“国家干部”进行合理分解，以建立公务员制度为重点，建立科学的分类管理体制，改变用党政干部的单一模式管理所有人员的状况，形成各具特色的管理制度。1992年党的十四大提出加快干部人事制度改革，逐步建立健全符合机关、企业和事业单位不同特点的科学的分类管理体制。经过十多年的改革和探索，目前，机关、企业、事业干部分类管理的格局已经初步形成。我国现行党政机关干部人事管理制度，是从1993年《国家公务员暂行条例》颁布实施后逐步建立起来的，各级国家行政机关的工作人员列入公务员范围，按照公务员暂行条例进行管理，其他机关参照管理。我国的机关干部队伍是一个统一的整体，实行统一的干部人事政策，各机关之间干部的交流也是经常的。坚持党管干部原则，贯彻党的干部路线方针政策，党统一领导机关干部队伍，是干部人事工作的最大特点和优势。实践证明，这种干部人事制度有力地保证了国家政权的巩固和各项事业的发展。确定公务员范围，必须将这一特点和优势用法律的形式体现出来，使之更好地发挥其作用。
3、必须符合公务员的本质特征，有利于加强对公务员的科学管理
分类管理，就是将具有相同特征的人员划分为一个类别，用同一制度进行管理。因此，确定公务员的范围，必须以公务员的本质特征为依据。公务员，顾名思义，就是从事公务的人员。从各国实行公务员制度的情况看，列为公务员范围的人员，都具有履行公职、从事公务活动，同时由国家支付其劳动报酬这一特征。这是公务员最本质的特征。在我国，具有这一特征的人员，主要是各类机关的工作人员。根据宪法和法律的规定，他们都不同程度地履行着公共职责，参与公共管理等活动。他们的工资福利，也由国家财政承担。将他们列为一类，按照公务员制度进行管理，符合分类管理的原则，符合机关、企业、事业干部分类管理的格局，必将进一步提高管理的科学化水平。
4、必须加强对机关工作人员的依法管理，有利于推进依法治国，建设社会主义法治国家
依法治国是中国共产党领导人民治理国家的基本方略。依法治国，首先必须依法管理党政干部特别是党政领导干部，这是党政机关干部在我国各项事业中的重要作用决定的。这就要有健全的干部管理的法律制度，实现对党政干部的依法管理。我国各类机关干部都以不同方式，行使一定的权力，都必须依法管理。如果一部分列入公务员范围，实行依法管理，另一部分游离于依法管理之外，势必造成管理上的不平衡、不一致，损害法制的权威和统一，对虑到这一点。
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（二）公务员的定义和范围界定
1、公务员的定义
公务员法对公务员下了一个定义，从而规定了公务员的界定标准和公务员的范围，即“本法所称公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员”。这个定义，包含着公务员必须具备的三个条件，即依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利。三个条件缺一不可，只有同时具备，才是公务员。
（1）依法履行公职。这是从职能上对公务员规定的条件，也是公务员最本质的特征。按照这个条件，公务员必须是依照宪法、法律、法规的规定从事公务活动的人员，他们承担国家和社会事务管理等职能，通过履行法律法规赋予的职责，为国家、社会和全体公民服务，通常也称之为“人民公仆”。这一条件，使得公务员与社会其他人员区别开来。
（2）纳入国家行政编制。根据组织机构的性质和组织机构的功能以及与国家的经济关系，我国人员编制大体可分为行政编制、事业编制、企业编制、军事编制等几种类型。其中，行政编制是指其经费由行政费开支的人员编制，行政编制的使用与国家的政治活动密切相关，与国家行政预算有直接关系。
（3）由国家财政负担工资福利。通俗地讲，就是“吃皇粮”，由国家财政供养。公务员履行职责的一切行为，都是为了国家的利益，国家相应地以财政负担工资福利的形式，来保障他们的生活，包括退休后的生活。
从我国各类人员的情况来看，同时符合上述三个条件的，只有各类机关的工作人员，因而他们是公务员。国有企业、事业单位的工作人员，不具备这三个条件，因而不列入公务员范围。
2、公务员范围的界定
根据公务员法草案说明、全国人大法律委员会关于公务员法草案审议结果的报告，按照公务员定义的三个条件，公务员的范围包括下列七类机关的工作人员：
（1）中国共产党机关的工作人员。中国共产党的组织由中央组织、地方组织、基层组织三部分组成。党的中央组织主要包括党的全国代表大会、中央委员会、中央政治局、中央政治局常务委员会及其办事机构和职能部门。党的地方组织包括党的省、自治区、直辖市、设区的市、自治州，县(旗)、自治县，不设区的市和市辖区的代表大会和它们选举产生的委员会、常务委员会及其办事机构和职能部门。党的基层组织是指在企业、农村、机关、学校、科研院所、街道社区、社会团体、社会中介组织、人民解放军连队和其他基层单位建立的党的组织。党的机关中的下列人员是公务员：
①中央和地方各级党委、纪检委的领导人员；②中央和地方各级党委工作部门的工作人员；③中央和地方各级纪检机关内设机构的工作人员；④街道、乡、镇党委机关的工作人员。企业、学校、科研院所、社会团体、社会中介组织、人民解放军连队以及农村村级
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党的基层组织的工作人员，不列入公务员范围。
（2）人大机关的工作人员。我国人大组织包括全国人民代表大会及其常务委员会、地方各级人民代表大会及其常务委员会(乡镇人大不设常务委员会)。人大机关中的下列人员是公务员：①各级人大常委会的领导人员；②各级人大常委会工作机构(如办公厅、室，法制工作委员会等)的工作人员；③各级人大专门委员会的办事机构的工作人员。
3．行政机关的工作人员。我国的行政机关包括国务院和地方各级人民政府。行政机关的下列人员是公务员：①各级人民政府的组成人员；②县级以上各级人民政府工作部门和派出机构的工作人员；③乡镇人民政府机关的工作人员。
4．政协机关的工作人员。我国的政协机关包括中国人民政治协商会议全国委员会和地方各级委员会。政协机关中的下列人员是公务员：①政协各级委员会的领导人员；②政协各级委员会工作机构(如办公厅、室等)的工作人员；③政协专门委员会的办事机构的工作人员。
5．审判机关的工作人员。我国的审判机关包括最高人民法院、地方各级人民法院、军事法院等专门人民法院。审判机关中的下列人员是公务员：最高人民法院、地方各级人民法院的法官、审判辅助人员和行政管理人员。
6．检察机关的工作人员。我国的检察机关包括最高人民检察院、地方各级人民检察院和军事检察院等专门人民检察院。检察机关的下列人员是公务员：最高人民检察院、地方各级人民检察院的检察官、检察辅助人员和行政管理人员。
7．民主党派机关的工作人员。我国的民主党派有：中国国民党革命委员会、中国民主同盟、中国民主建国会、中国民主促进会、中国农工民主党、中国致公党、九三学社、台湾民主自治同盟等八个民主党派。民主党派机关中的下列人员是公务员：①中央和地方各级委员会的领导人员；②中央和地方各级委员会职能部门和办事机构的工作人员。
国家主席、副主席属于公务员。我们在列举公务员分布时，是以机关类型对其工作人员是否公务员进行界定的。国家主席在宪法中属于一类国家机构，但在现行体制下，其工作机构没有单独作为一类机关，且涉及人数很少，故不需要作为一个机关类型单独列举出来。
需要注意的是，对上述七类机关中的一些人员，要作具体分析，有的不列入公务员，有的要根据其所在部门和单位的性质确定是否公务员。主要有以下几种情况：①上述所列的各级人大常委会、政协各级委员会、民主党派各级委员会的领导人员，如果不驻会，并不使用行政编制，则不列入公务员范围。②各级代表大会代表、委员会委员，整体上不列入公务员范围，按其所在部门和单位的人事制度管理。比如中国共产党各级代表大会代表、委员会委员、纪律检查委员会委员；各级人大代表、常委会组成人员、专门委员会成员；政协各级委员会常委、委员和专门委员会成员；各民主党派中央和地方各级委员会委员、
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常委和专门委员会成员等。若所在部门和单位属于机关，使用行政编制，则可确定为该机关公务员；否则不列入公务员。③机关所属事业单位如研究所、信息中心等的工作人员，他们使用事业编制，不列入公务员范围。④机关中的工勤人员，不执行行政职务，其工作属后勤服务性质，公务员管理办法对他们不适用，而且随着改革的深入发展，机关后勤工作将逐步社会化，工勤人员逐步从机关剥离出去，因此他们也不列入公务员范围。
以上是根据对公务员法和有关立法文件的理解对公务员范围的学理解释。公务员法实施中对公务员范围的界定，应以有关配套法规和文件为准。
（三）关于参照管理问题
1993年8月《国家公务员暂行条例》颁布后，在国家行政机关推行国家公务员制度的同时，党的机关、人大机关、政协机关、群团机关和民主党派机关参照试行公务员暂行条例。此外，一些具有行政职能的事业单位，经审批可以“依照公务员暂行条例管理”。这种做法简称为“参照管理”。参照管理就是以《国家公务员暂行条例》为依据，坚持公务员制度的原则精神，执行公务员管理的规定，同时兼顾自身的性质和特点，在某些具体制度上作适当变通。实践证明，参照管理是成功的，达到了预期目的，也积累了丰富的经验。
公务员法施行后，原来实行参照管理的机关工作人员，大部分已纳入公务员范围。只有群团机关、行使行政职能的事业单位的工作人员，没有列入公务员范围。群团机关的工作人员，在人事管理上与其他机关工作人员大体一样，应参照公务员法进行管理。行使行政职能的事业单位的工作人员，在履行公职、财政供养等方面与其他机关一样，但由于不使用行政编制，没有列人公务员范围，人事管理上与其他机关也大体相同，也应实行参照管理。对此，公务员法第一百零六条明确规定：“法律、法规授权的具有公共事务管理职能的事业单位中除工勤人员以外的工作人员，经批准参照本法进行管理。”
三、公务员的分类制度
分类管理，是对公务员实施科学管理的基础与前提。与《国家公务员暂行条例》相比，《公务员法》在公务员分类管理 的制度设计方面应迈出比较大的步伐。《公务员法》应对职位类别划分、公务员职务设置(职务系列与职务层次、职务管理)、职级(级别)设置、职务与职级(级别)的对应关系共4个方面作出原则性规范。同时，在录用、职务晋升等一些管理环节也应尽量体现分类管理的精神。
(一)立法思想
《公务员法》应突出职位分类的立法思想，强调在职位分类的基础上实行职务、职级管理。具体言之，以职位分类为导向，兼顾品位分类的合理因素；从优化管理的需要出发，简便易行，为进一步完善留出空间；提供多样化的职业发展阶梯，拓宽公务员职业发展空间，是确定公务员分类机制的立法思想。
(二)制度要件
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1．关于类别划分
职位分类是科学管理的基础，符合科学管理的大方向，因此，与《国家公务员暂行条例》相衔接，明确“机关实行职位分类制度”。国家根据职位的性质、特点和管理需要划分职位类别，设置公务员职务，实行分类管理。从法律制度设计来看，实际上将专业技术类、行政执法类、法官、检察官、警察类公务员从从事综合管理工作的公务员中区分出来，从而为结束单一化的公务员管理模式、更好地对不同类别公务员进行分类管理奠定基础。
2．关于职务设置 根据公务员承担职责的性质，将公务员的职务分为“领导职务系列”与“非领导职务系列”两种类型。只有领导职务系列的公务员才负有行政领导职责，非领导职务系列的公务员只承担岗位职责。领导职务系列在所有类别职位中均可设置。非领导职务系列分别在不同类别职位中设置。如，专业技术职务可以在专业技术类职位中设置，行政执法类职务可以在行政执法类职位中设置，法官、检察官、警察职务只能在法官、检察官、警察类职位中设置。
与《国家公务员暂行条例》只规定领导职务与非领导职务相比，新的职务设置，应使公务员职业发展阶梯更加多样化。同时，根据责任大小、业务能力高低、工作实绩，可以对每一个职务系列进行职务层次划分。领导职务层次依然分为10个职务层次，一般公务员的非领导职务分为8个职务层次。初步设想，专业技术类职务层次可以分为8个职务层次，行政执法类职务可以分为7个职务层次，法官、检察官、警察职务层次可以在深入研究后做出合理的划分。这样的多样化的职务设置，使不同类别公务员的职业发展生涯更加相对独立完整，从而更有利于激励公务员立足本职工作，成为本职工作的专门家。
公务员职务必须严格按照机构规格和规定的编制、职数、比例确定。为了便于稳妥实施专业技术职务与行政执法类职务，必须严格对这两类职务的管理。国家根据工作需要，可以在非领导职务中设置专业技术职务、行政执法职务。专业技术职务与行政执法职务的适用范围、职务层次与职务名称由中央一级公务员综合管理部门规定。专业技术职务与行政执法职务的设置方案应当经设区的市级以上公务员综合管理部门批准。
3．关于职级(级别)设置
与《国家公务员暂行条例》只设置15个公务员级别相比，(公务员法》立法过程中倾向增加级别设置的数目。具体职级（级别)数目在下一位阶层次的法规中具体确定。
公务员的职级根据所任职务及其德才表现、工作实绩和工作年限确定。《国家公务员暂行条例》中的级别是确定工资的依据。根据《公务员法》的制度设计，级别不仅是不同类别公务员利益平衡比较的统一坐标系，而且还是公务员职业发展的重要台阶。职务与职级(级别)是确定公务员工资待遇及其他待遇的重要依据。
4．关于职务与职级的对应关系
按照职务与职级相结合的原则，确定职级(级别)的对应关系。以“倾斜基层”为导向，
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加大了职务层次与级别的交叉对应幅度，而且职务层次越低，与级别的交叉对应幅度越大。
(三)与《国家公务员暂行条例》相关规定的比较
《公务员法》应继承1993年《国家公务员暂行条例》中“机关中实行职位制度”的思想。但《公务员法》立法中关于职位分类的制度安排，应突破《国家公务员暂行条例》中的制度设计，有所创新。
1．以“职位的分类”划分代替简单的“职务的分类”
《国家公务员暂行条例》中只将公务员的职务分为领导职务与非领导职务。《公务员法》中应明确划分职位类别，包括专业技术类、行政执法类、法官、检察官、警察(可以理解为特别类)，都已经从一般公务员中区分出来。
2．在职位分类基础上进行职务分类
领导职务是所有类别公务员的共有职务系列，非领导职务则根据人事管理与人才成长的内在需要进行多样化的分类。
3．在职务之外，职级应成为公务员职业发展的另外一条职业发展阶梯
1993年《国家公务员暂行条例》第10条规定，“国家公务员的级别分为十五级。”从字面规定来看，“级别”当然是指公务员的级别。但从1993年以来的实际操作来看，“级别”仅仅是公务员的工资级别。且级别工资在当前公务员的全部经济收入中所占比例很小，公务员感觉不到级别的作用。在《公务员法》的制度设计中，应确立职务晋升与职级晋升的“双梯制”，从面为公务员特别是广大基层公务尽开拓更大一些的职业发展空间。
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