2023年12月22日发(作者：)
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浅谈我国的广告监管
作者: 靳玲 信息来源:湖北省社会科学院政法所《法治时代》编辑部
随着改革开放的不断深入和社会主义市场经济体制的不断发展，广告已成为当今社会生活的重要组成部分，广告市场秩序也已成为国家市场经济秩序的重要组成部分。而我国由于市场经济发展的较晚，对广告业的管理缺乏一套行之有效的制度，造成我国目前广告业发展秩序混乱，严重损害消费者利益、破坏经营者之间正当的竞争关系。因此建立一套行之有效的广告监督管理制度对保护消费者合法权益、维护社会主义市场管理秩序据有重要意义。
一、目前我国广告业的现状
在《广告法》的规范下，我国广告业逐步走上正轨，但仍有许多不如人意的地方。特别是广告市场秩序混乱，主要表现在以下几个方面：
（一）虚假广告随处可见
1．随意夸大功效，虚假承诺。常见于医疗、药品、保健品、减肥等广告。如号称“包治百病”，宣扬迅速瘦身、快速长高。有些经营者甚至违反规定，擅自使用“无效退款”、“保险公司承保”等禁止性承诺用语。
2．使用绝对化用语、伪科学表述。
“最新”、“最佳”、“国家级”等《广告法》明令禁止使用的语句仍在广告中被广泛使用；特别是一些广告中使用“研究表明……”“经无数消费者证实……”等语句，将不具有科学依据的论断加以包装，导致消费者误解。
3．假借高科技概念进行商业炒作。如以纳米技术为幌子，在广告中高价推销自己的商品和服务，进行不负责任的炒作。
4．假借明星、专家、患者、权威机构名义作推荐、证明，利用在传媒举办讲座、在公共场所兴办产品说明会等形式作虚假宣传。
（二）有些广告内容对儿童造成不适当的影响
现代社会中孩子越来越大地影响着家庭的购物习惯，因而儿童已成为广告的主要捕捉目标之一：
1．怂恿儿童购买产品或怂恿儿童要求他们的父母去询问或购买。
2．利用儿童熟悉的或为儿童喜爱的儿童节目所特有的人物、角色推销商品。
3．暗示拥有或使用某产品能使人显得优越，不拥有、不使用该产品将遭人嘲笑和轻视，扭曲儿童最新精品资料整理推荐，更新于二〇二一年一月二十六日2021年1月26日星期二19:29:13
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的社会价值观。
（三）某些广告文化品位不高
部分广告内容形式低级、庸俗，如内衣、减肥品、热水器等广告，不是注重宣传产品品质，而多以美女忸怩作态、搔首弄姿；部分广告则过分崇洋，如某些酒类广告总是以“洋”味作为卖点，某些广告则着力强调进口原料制造；还有些广告明显缺乏创意，使人精神不愉快、反感。
二、目前我国广告业秩序混乱的原因分析
（一）现行广告立法不够健全，可操作性不强
1．我国广告立法没有对儿童提供特别保障的具体规定，仅在第八条规定：“广告不得损害未成年人和残疾人的身心健康。”显得过于笼统，缺乏可操作性。儿童尤其是幼儿，面对真假参半的世界，往往分辨不出什么是真、什么是假，因此需要特殊保护。西方市场经济较为成熟的国家大都就儿童广告颁布了专门的规则，并对儿童广告的真实性、禁止宣传的产品、避免施加压力、时间安排、通过节目角色赞美或促销、安全、社会价值等方面进行了细致的规定，还规定了严格的审查程序，确保准则得到遵守。
对广告的文化品位，对社会价值的引导方面，我国广告法也缺乏具有操作性的规定。
2．法律责任制度不完善。虽然从总体上讲我国已基本形成了行政责任、民事责任和刑事责任相结合的广告法律责任体制，但力度明显不够，且缺乏对广告审查机关责任的有效追究制度。
（二）经济利益的驱使
市场经济条件下，由于竞争激烈，新产品层出不穷。商家要推出新产品，人们要了解、接受新产品，广告的宣传就显得必不可少。而且由于人们信息获取的限制，在一定条件下，人们的消费是跟着广告走的，广告引导着消费。因此，商家为了使自己的产品占领市场，给企业带来更大的利润，不惜重金进行宣传，用夸大、虚假的描述对产品进行粉饰。
（三）媒体的广告刊登和经营活动无序、失范
媒体对广告内容明显缺乏应有的审查和把关。相当一部分内容虚假或违法、侵犯社会公德的广告频繁出现在各个媒体上。一方面是由于媒体也走向了市场，自身也有一个生存与发展也就是经济利益的问题，更主要的是由于缺乏对媒体有效的法律规制。媒体不同于一般的经济主体，它不仅具有自己的私利，而且更多地担负着社会公责。它肩负着声张正义、表达民众声音、抨击社会弊病、引导社会舆论等一系列重要职责。由于广大人民群众对媒体的高度信任，使其具有巨大的影响力，而媒体的上述行为是对其影响力的滥用，必面被纳入法律规制的范畴。
（四）广告监督执法机制不健全
我国的广告监督管理主要依靠工商行政管理机关执行。而工商行政管理机构无论从人员编制，还是机构设置来说都是有限的。以有限的人员监管无处不在的广告，结果显而易见。
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我国虽于1983年12月27日成立了广告业的自律组织——中国广告协会，但由于没有形成有效的机制，广告协会并未有效地发挥其在广告监管中应有的作用。消费者对广告的监督作用也没有真正实现。原因在于没有明确的受理与解决投诉的机关，并且未形成一套完善的受理——回馈——解决争议的监督管理制度。
三、完善我国广告监管体制的构想
综上所述，立法的不完善和监管机制的不健全是造成我国广告业秩序混乱的主要原因。追求利益是每个经济主体从事经济活动的共同目的。我们不能期望广告业主、广告经营者或广告发布者出于道义、为了履行道德上的责任而主动放弃经济上的利益。因此，我们只能通过健全广告立法和监管机制，使有进行违法、违规行为意图者能根据法律责任的规定预测其行为的不利后果，权衡得失，主动放弃该行为；并且使违反规则的人都要受到追究。
（一）完善广告立法，明确广告法律责任
1．借鉴国外广告法的先进经验，对我国广告立法进行完善。主要应包括：（1）防止广告对儿童造成不良影响。儿童广告应充分考虑儿童受众的特点，不得传播任何超出儿童正常理解能力的信息，应避免施加压力，不得鼓励与描绘与社会、伦理或法律标准相违背的价值取向，不得表现产品被以不安全或危险的方式使用，不得含有可能引发青少年、儿童不文明举止、不良行为或不利对青少年儿童进行正确教育、引导的内容。（2）应对广告的文化品位进行适当要求。无处不在的广告对社会风尚的影响力是不可轻视的；且广告内容使受众精神不愉快、反感甚至愤怒，本身就是对受众权利的侵犯。但由于文化品位的鉴定标准有较强的主观性，因此可作较为原则的规定，如不得违背社会一般通行标准等，具体执行可通过设定严格的程序和选用高素质的人员来解决。
2．健全广告法律责任制度。（1）加大违法广告的处罚力度，规定广告业主从虚假广告中获得的非法所得应予没收，使其从事虚假广告活动无利可图，甚至得不偿失。（2）严格广告审查责任，包括药品、烟草等特殊产品的前置审查机关和各种媒体，尤其是媒体的审查责任。因为媒体是广告发布的终端，任何广告最终都必须通过媒体来发布。（3）应规定社会团体、其他组织或个人在广告中向消费者提供虚假证明、不真实信息的，应当承担连带责任。
（二）加强广告行业的自律
如前所述，仅靠工商行政管理部门是很难实现对无处不在的广告的有效监管的。必须提高广告活动主体的自律水准，通过自律组织实现内部约束。我国现在已有广告业的自律组织——中国广告协会存在，可以通过借鉴国外比较成熟的经验，加强其职能，充分发挥自律组织的作用。
以加拿大为例，加拿大广告标准委员会是一个全国性的非营利行业组织，其使命是通过促进行业自律，确保广告的真实性和生命力。加拿大广告标准委员会受联邦政府的授权对广告进行审查，经审查同意的每一个广告或广告创意稿，都会得到一个审查许可编号。加拿大各广播电视公司均承诺要确保它们播发的每一个广告在决定采用前都要有审查许可编号。已播发的广告经消费者投诉并经广告标准委员会审理认为确实违反了《加拿大广告标准准则》的，广告标准委员会将会要求广告主对该广告进行必要修改或予以撤除，如广告主不愿意采取更正措施，广告标准委员会将通知有关媒体，该广告已违反了《加拿大广告标准准则》，媒体将不会继续原样刊播该广告。
可见，媒体是实施有效广告监管的重要一环。通过行业自律组织，可以将各个媒体联为整体，使最新精品资料整理推荐，更新于二〇二一年一月二十六日2021年1月26日星期二19:29:13
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其重视整体利益与长远利益，防止各媒体之间因相互攀比、相互竞争而放弃良知，不择手段地拉取广告，造成整个广告行业混乱、无序，最终公众对媒体甚至整个广告业失去信任，媒体的影响力必将大打折扣，其经济利益也难以实现，广告业也将因此失去生命力，一损俱损，严重的可能造成整个社会的信任危机。
因此，我国也可借鉴加拿大广告行业自律组织的成功经验，加强我国广告自律组织的作用，弥补行政机关监管的不足，发挥行政机关所不能发挥的作用。
（三）充分发挥消费者的监督作用
消费者是受广告影响最大的群体，对广告进行监管、规范广告市场秩序最终是为了维护消费者利益，而且消费者群体的范围也是最广泛的，因此保证消费者的监督权对实现有效监管意义重大。仍以加拿大为例，加拿大广告标准委员会负责消费者投诉受理。委员会对收到的所有投诉书均给予回执并予以认真审理。我国也应对消费者投诉违法广告的行为进行肯定，对投诉的受理及处理程序进行明确规定，受理投诉的机关对消费者投诉必须给予明确回复，并认真审理，无论投诉是否成立，均应通知投诉者并说明理由。
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参考文献：
1．安青虎译《国外广告法规选择》，中国工商出版社出版。
2．《中华人民共和国广告法》。
广告法规小马难拉大车 法律漏洞成为制约瓶颈
■张晓涛 本报记者 张帆
2005年10月26日10:03 【字号 大 中 小】【留言】【论坛】【打印】【关闭】
中国广告业并非没有规则，但已经出台１１年的《广告法》，以及一大批具体的广告管理条例，都没有能够有效遏止违法违规虚假广告的蔓延。法律漏洞的存在给了其可乘之机，成为制约广告产业发展的“瓶颈”。
首先，《广告法》的某些规定之初就不够完善与清晰。
如：《广告法》对广告的定义是，商品经营者或者服务提供者承担费用，通过一定最新精品资料整理推荐，更新于二〇二一年一月二十六日2021年1月26日星期二19:29:13
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媒介和形式直接或间接地介绍自己所推销的商品或所提供的服务的商业广告。但其并没有明确公益广告的地位，而在很多情况下，商业企业或其他机构为了达到宣传目的，都会采用公益宣传的形式，而在标版或其他位置一般都会注明宣传单位的名称，这种宣传形式如果不属于现行《广告法》管辖范围，广告监管机关就存在一个越权管辖的问题。
同样，《广告法》还规定：“大众传播媒介不得以新闻报道形式发布广告。通过大众传播媒介发布的广告应当有广告标记，与其他非广告信息相区别，不得使消费者产生误解。”然而，目前 “软广告”的大肆泛滥显然证明了这条规定的无力。现实中很难区分某个新闻报道是否属于广告，对产品和服务的宣传都趋向于财经新闻，而且，企业、商品、服务推广和形象宣传也不可能被新闻报道完全放弃。
此外，《广告法》虽然提出了“真实、合法、清楚、明白”的原则要求，但未提及广告真实性的标准。对于不正当竞争，虽有原则规定，但无处罚条款。
规定的不具体，概念的不清楚，给《广告法》的落实带来了诸多难点。世界广告主联合会理事长阿德昂桑先生在访问中国之后得出的主要结论之一就是：中国的《广告法》太复杂了，而这种复杂性在于，同一部《广告法》会在不同的地区得到不同的解释。同时，难以操作的法律会造成一种“执法惰性”。也就是说，执法人员往往会专挑一些容易定性的案件去处理，如使用“最佳”、“最高级“等违禁用语的广告就经常被处罚。而诸如误导、表述不清、媒体资料不真实等同样违反《广告法》的行为，却因其难以认定而很少听说有被处理的。不具操作性的法律是无法被有效维护的，而无法被有效维护的法律则是没有尊严的法律。
如今违法广告越来越多，但处罚机制的诸多漏洞，却让违法者的成本并不高。
按照规定，不论何种违法行为，在处罚上都是广告费的１倍至５倍——这显然违反了法律要“责罚对等”的基本原则。而且，《广告法》中也没有对自由裁量权的任何限制。也就是说，你使用了一个“最佳”，可能被罚了广告费的３倍；但是你把治疗“精神性疾病（如神经衰弱）”说成是治疗“精神病”，可能顶多被罚个一两倍。同时，以广告费作为计算基数显然也是不科学的——这等于在说违法广告的危害性是与广告费成正比。另外，还有许多条款没有对应的罚则。
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网络、短信等新兴媒体的出现再一次显示了《广告法》的不足。目前对网络广告的监管几乎是空白。尽管北京、浙江等地出台了相关的行政规章，对网络广告进行监管，但由于条文的可操作性缺乏，再加上网络超速度的发展，网络虚假广告和内容违法广告数不胜数。
正因为《广告法》的过于笼统缺乏可操作性，因此，诸多政府部门都出台自己权限范围内的各种广告管理条例，但事实上，这些杂七杂八的规范，不仅削弱了广告法律的统一性，而且培养出了更多的利益主体。
目前要完善广告法律体系不能闭门造车，要加强与国外广告立法方面的专门交流和比较研究，要适合国内广告业发展的实际，要完善广告管理制度，建立完善和调整广告监测制度、广告巡查制度、广告发布登记制度以及依法审查制度等。
来源：《中国经济时报》 （责任编辑：刘海梅）
内容摘要：
网络广告是网络经济中一只强大的生力军，对网络环境逐渐走向成熟功不可没。网络广告法律制度的水平在一定程度上代表着“网络经济”的发展完善程度。但由于其特殊性，现行《广告法》在对其规制过程中出现了较大的困难。笔者试图通过论述《广告法》在调整网络广告中的不足，并提出相应的补充修改意见，以期对网络广告的立法和规制有所裨益。
关键词：广告法、网络广告
自1995年中国出现第一个网络广告以来，网络广告凭借它的发布便捷、覆盖面广、互动性强、自由度高等优势而迅速发展壮大，在电子商务领域占据举足轻重的地位，对网络经济的繁荣起到中流砥柱的作用。然而，网络介质的特殊性也导致了大量的违法行为，虚假广最新精品资料整理推荐，更新于二〇二一年一月二十六日2021年1月26日星期二19:29:13
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告、欺诈性广告、不正当竞争广告等充斥网络，严重影响了交易当事人、消费者的合法权益，破坏了正常的经济、社会秩序。因此，网络广告亟需有效规制。
一、法律规范模式
有人认为我国虽然有《广告法》，但是由于制定广告法时我国尚未出现网络广告，不能预见到这一后生事物的发展趋势和数字化特点，因此大量数字化的网络广告的制作、发布、传播行为不能为现行广告法所涵盖，需要制定一部专门的《网络广告法》来调整。但笔者认为，根据《广告法》第二条规定，“广告，是指商品经营者或者服务提供者承担费用，通过一定媒介和形式直接或者间接地介绍自己所推销的商品或者所提供的服务的商业广告。”归根到底，广告是一种有效的信息传播活动，本质是为产品或服务所作的销售讯息。何又谓网络广告？2001年5月1日实施的《北京市网络广告管理暂行办法》第二条规定：网络广告，是指互联网信息服务提供者通过互联网在网站或网页上以旗帜、按钮、文字链接、电子邮件等形式发布的广告。2002年2月颁布的《浙江省网络广告登记管理暂行办法》第二条也作出了相同的概念界定。理论界的通说为“在互联网的站点上发布的以数字代码为载体的各种经营性广告”。可见，其性质也是广告，只是发布和传播宣传的媒体与传统广告有差别，其与广告是种属关系，也应当属于广告监管的范围；互联网络上的广告主体、广告对象的权利义务并不因为网络而有本质不同，网络广告的经营活动都应当适用《广告法》的规定。制定所谓的《网络广告法》，赋予和现行《广告法》同等的法律级别和效力，实质是混淆了种属概念。我们完全可以利用现行法律体系，辅之以相关的法规条例和法律解释，加强对网络广告的管理，而不是一味地依赖立法。网络只是传播媒体，原则上，不因新媒体而立法；就像整个电子商务或网络不能脱离现行法律一样，任何网络上的行为均受现行法调整，只有特殊之处由特别规范——特别法或对原法修改——调整。
网络广告适用《广告法》，但广告法又不能完全调整网络广告行为。因此，必须寻求现行《广告法》在调整网络广告中的局限性和不足，并在此基础上探索完善的对策。
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二、在网络环境中审视《广告法》的局限性
1、主体定位问题：《广告法》中的三主体界定不适用于网络广告
根据《广告法》第二条规定，“广告主，是指为推销商品或提供服务，自行或委托他人设计、制作、发布广告的法人、其他经济组织或个人。广告经营者，是指受委托提供广告设计、制作、代理服务的法人、其他经济组织或个人。广告发布者，是指为广告主或者广告主委托的广告经营者发布广告的法人或者其他经济组织。”据此，广告主、广告经营者、广告发布者的界定以及他们的职责区分是显而易见的。但在互联网上，这三者的界限却日益模糊。首先，传统环境中一般企业不可能自己经营媒体并发布自己的广告。例如电脑公司不可能直接使用报纸、电视等传统媒体宣传企业形象或产品。但网络广告由于其共存于一个虚拟的空间中，制作、经营、发布广告变得极为简单，于是越俎代庖现象时有发生：或是集三者职权于一身，或是越权经营、发布广告。现在很多企业和个人拥有自己的网站，它们的广告的制作、审查、发布完全由自己决定并一手操办。而经营网络运营的ISP和提供网上内容的ICP，不仅有类似于传统媒体的传播平台──自己的主页，从某种意义上说每时每刻都在为本企业作广告。同时，许多ISP、ICP集广告客户、广告经营代理、广告制作于一身。当使用者点击这些门户站点时,任何人都可以感受到铺天盖地的广告气息。另外，由于互联网是开放的，建立主页以及主页的链接又是非常容易的，很多企业为增加浏览率和知名度，往往和著名的大网站建立链接，由此出现的信息都可以理解为广告的一种形式。这种链接关系复杂，使得广告主、广告经营者、广告发布者三者之间的区分就更加困难了。在主体定位不明确的情况下，《广告法》中关于各方权利义务关系的规范就难以适用于网络广告中。因此以法律手段来规范网络广告首先面临的问题就是重新界定广告主体的问题。
2、内容识别问题：《广告法》中对广告内容的规定很难规制网络隐性广告
根据《广告法》第十三条规定：广告应当具有可识别性，能够使消费者辨明其为广告。大众传播媒介不得以新闻报道形式发布广告。通过大众传播媒介发布的广告应当有广告标记，与其他非广告信息相区别，不得使消费者产生误解。隐性广告是以非广告形式出现的广告，最新精品资料整理推荐，更新于二〇二一年一月二十六日2021年1月26日星期二19:29:13
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亦可叫做“不是广告的广告” 。在传统媒体上出现的隐性广告比较容易识别，可以用上述第十三条规定去规制，而互联网上的隐性广告则很难识别，就给不法企业或违法分子以可乘之机，欺诈广告、虚假广告、不正当竞争广告屡见不鲜，严重损害了经营者、消费者的合法权益。这种“互联网上的隐形广告”主要有以下几种表现形式：
（1）以新闻形式发布的广告。一些网站故意打《广告法》的擦边球，有意混淆新闻信息与广告的界限，以新闻之名行广告之实。如某些ISP、ICP在发布的新闻消息中有意对某些企业炒作，谋取利益。
（2）在BBS上发布的广告。这主要以论坛讨论问题的形式出现。如开辟讨论某种产品的专栏，发起者多为商家本身或受厂家的雇用，借讨论产品的性能、质量、技术问题为名，实际宣传产品；或冒充普通网民，自称使用该产品后效果甚优，来引诱消费者购买产品，这本质上都是广告。
（3）利用电子邮件发布广告。某些商家非法获得普通网民的个人信息后，将宣传自身的广告、推销产品的广告以电子邮件的形式群发，很多网民每次打开邮箱就会发现数封广告邮件，此被人们深恶痛绝的“垃圾邮件”严重干扰了网民正常的生活，浪费了大量的时间和金钱。
（4）关键词搜索中的隐性广告。某些企业将企业名称、驰名商标、知名产品名称等设置为关键词，利用关键词技术将这些关键词的源代码输入网站的整个程序中。当网民用搜索引擎以该关键词搜索时，该知名产品、驰名商标等就会与网民要搜索的网站一起出现。因此，《广告法》的规定在这林林种种的网络隐性广告面前也显得束手无策、力不从心。
３、广告审查问题：《广告法》中广告发布前的审查制度在网络中实施难度大
《广告法》第四章以专章的形式规定了广告的审查制度，主要分为两部分：行政性审查和广告经营单位的自我审查。前者指媒体发布药品、医疗器械、农药、兽药等商品的广告和法律、行政法规规定应当进行审查的其它广告，必须在发布前到相关行政主管部门进行审最新精品资料整理推荐，更新于二〇二一年一月二十六日2021年1月26日星期二19:29:13
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查，未经审查，不得发布；后者指广告经营者和广告发布者都有义务对广告主查验有关证明文件和核实广告内容，对于内容不实或者证明文件不全的广告，广告经营者不得提供设计、制作、代理服务，广告主不得发布。可见目前的广告法律法规对传统媒体发布违法广告的认定以及违法责任已经规定得比较完善，传统媒体在经营、发布广告时的自我审查自然也比较严格。但网络环境中，广告主体界限模糊，对ISP、ICP等的法律责任的认定存在很多争议，现有的法律法规尚不能很好地规制这些违法行为，因此，许多网络运营商往往为了眼前利益而放松对广告主体、内容等的审查。就此，笔者作了网上调查，登陆7家网站，其中的5家可以直接按照网站的提示即时注册成功某某有限公司、生产某某产品和联系电话等内容，可见大部分网站没有尽到审查义务。自我审查不力，行政审查更是十分困难。我国当前广告行政审查分为中央和省（自治区、直辖市，不含计划单列市）两级。例如，药品广告审查机关为卫生部和各省级卫生厅(局) 。而网络上地理区域、地域国界的界限已非常模糊，如何确定审查机关呢？应该由哪一级广告管理机关为其核发证照呢？是对所有网络广告都进行行政审查还是选择几类特殊的商品广告进行审查？其是否适用传统的程序、标准进行审查？如果不是，那么应该确定怎样的程序和标准？总之，现行规范操作困难重重。
４、法律责任问题：《广告法》中法律责任的规定不完全适用于网络广告主体
《广告法》第五章详细地列明了违法行为的法律责任。尤其要注意的是第三十八条：发布虚假广告，欺骗和误导消费者，使其合法权益受到损害的，由广告主依法承担民事责任；广告经营者、广告发布者明知、应知广告虚假仍设计、制作、发布的，应当依法承担连带责任。广告经营者、发布者不能提供广告者的真实名称、地址的，应当承担全部民事责任。可见，上述法条对广告主体以及相互之间责任承担的规定是清晰明确的。但在网络环境中，责任主体、责任性质等又变得扑朔迷离。有些学者主张将ISP列入媒体经营者范围，强调ISP作为网络广告的经营者或发布者必须对广告等内容承担连带责任 。但实际中，ISP扮演的并不仅仅是消息传播者的角色，对于只提供链接服务的ISP，它仅为网络广告的传输提供信息通道，对广告的产生并无直接或间接的参与，因此一旦苛求所有的ISP来承担网最新精品资料整理推荐，更新于二〇二一年一月二十六日2021年1月26日星期二19:29:13
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络广告的管理责任，势必迫使ISP投入巨大的人力、物力对网络进行监管。此耗费之巨大、事务之琐碎、程序之复杂，恐怕难以承受；一味对其实行严格责任，亦有碍网络广告业的蓬勃发展。因此现行《广告法》对网络广告中的ISP应履行何种义务、承担何种法律责任应做出新的适应性规定。
三、对现行《广告法》的补充
综上，网络广告的出现，让已经运行十年有余的《广告法》有些不堪重负，许多问题难以解决。尽管国家在近几年颁布了《互联网信息服务管理办法》、《计算机信息网络国际联网管理暂行规定》等行政法规来应对，北京、上海、广州等网络发展较早的城市也相继颁布了管理网络广告的地方法规，今年4、5月份国家工商管理总局、国务院办公厅等行政部门也相继出台了开展打击虚假违法广告和商业欺诈等专项行动的通知，但笔者认为这些都只能起到暂时的、局部的缓解作用，其等级效力、地区效力决定了它们无法从根本上解决我国的网络广告问题。尽早修改现行《广告法》、司法解释才是根本出路。下面，笔者对该法的完善提出几点刍荛之见。
首先，笔者认为区分网络广告中的广告主、经营者、发布者仍有其意义，只是区分的标准、主体资格的认定要根据网络环境做出适当调整，制定具体的网络广告主体准入制度。如北京市工商管理局2000年发布的《关于对网络广告经营资格进行规范的通告》中指出，已经办理《广告经营许可证》的广告专营企业可从事网络广告的设计、制作、代理业务，也可在自办网站上开展广告发布业务。各类合法网络经济组织可以作为一种媒体在因特网上发布由广告专营企业代理的广告，但在发布广告前应向工商行政管理机关申请办理媒体发布广告的有关手续。《北京市网络广告管理暂行管理办法》中规定，本市行政区域内经营性互联网信息服务提供者为他人设计、制作、发布网络广告的应当到北京市工商行政管理局申请办理广告经营登记，取得《广告经营许可证》后到原注册登记机关办理企业法人经营范围的变更登记。非经营性互联网信息服务提供者不得为他人设计、制作、发布网络广告。在网站发布自己的商品和服务的广告，其广告所推销商品或提供服务应当符合本企业经营最新精品资料整理推荐，更新于二〇二一年一月二十六日2021年1月26日星期二19:29:13
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范围。已取得《广告经营许可证》的广告经营单位和发布单位经营网络广告的，应根据上述规定办理备案登记和网站域名的注册登记。取得网络广告经营资格的互联网信息服务提供者，应当在其网站备案栏中注明《广告经营许可证》号码。《浙江省网络广告登记管理暂行办法》从事网络广告经营应当办理广告登记，取得《广告经营许可证》。未经广告登记的，不得从事网络广告经营业务。综合以上的地方法规，我们可以在补充广告法时增加：网络广告专营企业需要获得广告经营许可证，方可开展网络广告的设计、制作和代理业务；互联网上的各类网络经济组织，需要办理备案登记手续，方可作为媒体发布广告专营企业代理的广告业务。也有业内人士建议，全国可以在国家工商局建立一个网络广告自动“报备”系统。只要是授权发布广告的，用特殊的标记贴在广告上，然后在发布的同时自动地传到这个中心自动“报备”。没有“报备”都可以认为是没有经过批准的，无资格经营的，但“报备”不等于说是审批。这只是一种资格认定，或是追究责任的一种备案 。
其次，对于隐性广告，如采取一味禁止的态度一是事实上无法做到，二是禁止虽在一定程度上会有利于消费者辨认，但治标不治本。因为只要在网络环境下就一定会有这几种形式的隐性广告的出现。今年3至5月间，国家广告管理相关各部门接连发布了三个通知，集中强度开展了对虚假、违法广告和商业欺诈等的打击专项行动。其中都指出要严厉打击利用互联网发布的虚假违法广告。重点查处的第一项就是以新闻报道形式发布的广告。如在包含广告的页面上不标明“广告”，而使用“专题”、“企业形象”、“专版”等非广告标记，或在BBS上假借讨论宣传产品或服务。还规定，国务院信息产业主管部门和省（区、市）电信管理部门机构要加强对互联网信息服务提供者和声讯服务、短信息等电信信息服务经营者的行业管理，对发布隐性违法广告、虚假广告情节严重的，要依法予以处理。那么，怎么认定隐性广告中哪些是违法，哪些合法呢？我们要考虑网络的特殊性，对“网络隐性广告行为”的监管要适当放宽。比如可以设置一些原则来从宏观上规制。美国医学会1999年就医疗保健网站的内容、广告和赞助、隐私和保密、电子商务等四个方面提出的一套准则。该文件针对广告部分规定了十一项原则，如：须明确指出医学会网站可以放置广告；广告必须与其内容有所区别，需要注明“广告”字样；广告不能与相同题目的文章出现在一起，或最新精品资料整理推荐，更新于二〇二一年一月二十六日2021年1月26日星期二19:29:13
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与相同题目的文章链接；广告应随内容变换而变换，以免违反上述原则的现象出现。该部分还对广告的形式、每页放置数量、促销标志、链接方式等做了规定 。《北京市网络广告管理暂行办法》也以专项条文规定，互联网信息服务提供者应当将发布的广告与其它信息相区别，不得以新闻报道形式发布广告。这些都值得我们参考和借鉴。
再次，对于网络广告的审查制度，其一应该是审查的范围与传统广告类似，即对直接关系到人的生命健康的药品、医疗器械、食品、酒类、化妆品等特殊对象的网络广告，必须经过事先审查，其他广告则遵循自愿审查的原则。审查合格后获得审查机关的行政审查标志，贴于该广告的显著位置。网络服务商以及网站对这些特殊网络广告是否获得行政标识负有形式上的审查义务。其二可以确定特殊商品网络广告发布前审查机关的原则：商品的生产者作为审查申请人时以特殊商品的生产者的住所地或经营地确定；当审查申请人不是特殊商品的生产者时，以申请人的住所地或经营地确定，住所地或经营地无法确定时，为其提供网络联线服务的服务商的服务器所在地视为住所地或经营地。如北京市、浙江省的网络广告管理办法中都规定了经营性互联网信息服务提供者设计、制作、发布网络广告应当依据法律、行政法规查验广告主有关证明文件，核实网络广告内容。对内容不实或者证明文件不全的网络广告，不得设计、制作和发布。互联网信息服务提供者在网站上发布药品、医疗器械、等商品的广告，以及法律、法规规定应当进行审查的其他广告，必须在发布前取得有关行政主管部门的审查批准文件，并严格按照审查批准文件的内容发布广告；审查批准文号应当列为广告内容同时发布。其中，北京的工商红盾网还建立了“网络广告管理中心”，经营性互联网信息服务提供者发布网络广告，应将制作完成并经过审查的网络广告上传至该中心，同时附加网站注册得到的电子标识、企业所属审查员的代码，以及广告发布点的计划。“网络广告管理中心”将根据广告发布计划将该网络广告发送至目标网站，并于计划执行完毕后，将该广告的相关资料自动返还提交广告的网站。对于已具有集中发布网络广告性质的网站或“网站联盟”性质的网络广告运作联合体，其广告发布部分的数据库应与“网络广告管理中心”实现联网。
最后，对于ISP应该实行有限责任制较为妥当。立法对ISP的侵权责任的界定，应以其在最新精品资料整理推荐，更新于二〇二一年一月二十六日2021年1月26日星期二19:29:13
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侵权行为过程中所处的地位和所起的作用为根本依据和出发点，并考虑技术可能性、ISP服务对象、服务环境的特殊性等客观原因。既不能对ISP课以超过其实际能力的义务，以免打击其积极性，阻碍网络服务业的发展，又不能让其承担的义务过轻，使其对侵权、违法行为听之任之。以此为指导原则，建议要在适当程度上免除ISP对网络广告的连带责任。将法条中判断责任的“应知”（应当知道而因为过失不知道）标准除去，只有在ISP明知情况下恶意或故意参加了虚假广告的制作及发布活动时才应该承担责任 。对受害人有证据证明侵权行为的客观存在并接到通知的情况下，仍不采取措施的不作为的ISP也应承担责任。
结 语
时至今日，互联网的重要性已是不言而喻，网络广告的兴起也是势不可挡，如何让网络广告健康有序地发展已是刻不容缓的事。俗话说：没有规矩，不成方圆。补充修改现行《广告法》已迫在眉睫，也将是我们工作的重心，同时，仅仅依靠补充修改完善《广告法》还远远不够，还必须制定切实可行的实施细则、行业自律规则，加强监督管理，采取法律法规与行业规章相结合、政府管理与行业自律相结合的方式规制网络，多管齐下，才能在确保网络广告健康有序地发展的同时，还大家一个干净的网络世界。
（作者单位：华东政法学院）
1.李德成：《网络广告法律制度初论》，中国方正出版社2000年版，第69页
2.齐爱民、刘颖主编：《网络法研究》，法律出版社2003年版，第231页
3.谢文：《报备不等于审批》，载《中国经营报》2000年4月11日期
4.王卫国：《美国医疗保健网站的行规与自律》，载《计算机世界》2000年7月3日期
5.高富平：《电子商务法指南》，法律出版社2003年版，第412页
6.孙铁成：《计算机与法律》，法律出版社1998年版，第237页
问题化妆品还有多少真相不为人知
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中国网 | 时间：2005 年03 月25 日 | 文章来源：北京晨报
产品说明：英文日文比中文要详细
产品质量：欧美市场比国内档次高
从宝洁ＳＫ－ＩＩ到强生婴儿产品事件，一时间名牌化妆品遭遇到了前所未有的信任危机。在惊讶和恐惧之余，人们又有些庆幸“还好及时发现了”。然而在庆幸之后，人们不禁会问，问题产品为什么到现在才被曝光？究竟还有多少问题化妆品不为人知？
问题一：日文标示产品成分而中文没有——
知情权屡被掩盖
《产品质量法》第２８条明文规定，中文说明不予以成分标示则侵犯了中国消费者的知情权。
在宝洁ＳＫ－ＩＩ事件中，消费者吕女士的诉讼代理人唐伟介绍，他们撕去了产品瓶身上贴着的不干胶中文说明，发现瓶身原本印有产品成分的日文说明，但覆盖其上的中文说明并没有按原样对产品成分进行翻译标示。经译，日文标示的产品成分表明，这款ＳＫ－Ⅱ紧肤抗皱精华乳的成分包括氢氧化钠、聚四氟乙烯、安息香酸钠等化学材料，其中氢氧化钠俗称“烧碱”，而聚四氟乙烯俗称“特氟龙”、“特富龙”，是用于电饭煲不粘锅制造的常见化学材料。唐伟认为，在生产直接涂抹于人体脸部肌肤的化妆品中，使用含有腐蚀性的化学材料是不合适的。而不在产品包装上用中文予以相关成分警示，则违反了我国《产品质量法》第２８条规定，中文说明不予以成分标示则侵犯了中国消费者的知情权。
同样在强生婴儿产品事件中，强生公司发布的声明中强调，公司的产品经过了卫生部的指定检验单位——上海市预防医学科学院的安全性评估，是符合《化妆品卫生规范》的，强生婴儿油选用的是高纯度的矿物油。但实际上，据专家解释，石蜡油实际上就是矿物油的技术术语，可以说，石蜡油是一个比矿物油更广最新精品资料整理推荐，更新于二〇二一年一月二十六日2021年1月26日星期二19:29:13
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的概念。
宝洁公司对于中日文不符的解释是，有关部门并没有要求将产品的成分全部标注出来，企业就有权利选择标注的成分。
记者点评：
也许卫生部门并没有要求企业在产品上全部标明其构成成分，但是在外文标识里标明了产品成分，就证明这些企业是充分尊重外国消费者的知情权，那么为什么同样的产品一到了中国，产品成分一栏里就空了呢，中国消费者的知情权难道就不值得尊重么吗？不仅仅是跨国公司，整个化妆品行业的公信力都令人疑虑。
问题二：皱纹不见少，反而生灼痛——
广告宣传靠数字
法律界人士指出，宝洁旗下众多产品的广告其实都违反广告法。
吕女士对提出诉讼的理由是，宝洁ＳＫ－Ⅱ紧肤抗皱精华乳广告手册里明确写着“连续使用２８天细纹及皱纹明显减少４７％”的广告宣传，而她使用２８天后非但没有出现上述效果，反而导致皮肤瘙痒和部分灼痛。
不单单是这则广告，法律界人士指出，宝洁旗下众多产品的广告其实都是违反广告法的。比如，碧浪漂渍洗衣粉的包装袋上标明：可以去除９９．９％的细菌，这点明显违反了广告法的相关规定：在产品功能的广告宣传中，不能出现数字说明。
一经济研究所的专家发表评论认为，“ＳＫ－Ⅱ广告词才是危机真正的隐患。在这句广告词给宝洁带来滚滚财源的同时，难道就一点没意识到可能因此引发广告不实之嫌吗？”
记者点评：
“三天嫩肤美白”、“七天瘦身”等夸张宣传的广告词经常见诸报端、电视台等各大媒体，但是真的有广告上所说的那样效果吗？此前本报也曾就广告上有夸张最新精品资料整理推荐，更新于二〇二一年一月二十六日2021年1月26日星期二19:29:13
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效果的减肥产品做过调查，结果显示广告里演示夸张效果的人不仅一个都找不到，就连生产厂家都很难找到，更别提产品效果了，可见这些广告虚假到什么程度。
问题三：欧美市场的产品质量比国内的高——
国内市场受轻视
我国化妆品立法不完善、更新不及时，导致与国外的差距越来越大。
宝洁ＳＫ－ＩＩ以及强生婴儿产品事件接二连三的事故除了让一些拥有响当当品牌的跨国公司在消费者心目中的诚信形象大打折扣外，还凸显了中国相关法律的软弱和缺失。
一位有着五六年国外工作经历的人说：“在欧美销售的产品，无论是化妆品还是电器产品，质量都比在国内销售的高出一个档次。”
另一位长期使用宝洁公司的玉兰油产品的女士也指出，宝洁在国外销售的玉兰油，包装和品质都比在国内销售的好。这表明了一部分跨国公司经营中国市场的态度——他们并没有对发达国家市场和发展中国家市场一视同仁。这正说明了中国的立法不如发达国家细致、清楚，因为一些化妆品和保健品的成分在国外已被禁止使用。所以中国的立法工作亟待加强。
记者点评：
在整个事件的采访中，记者发现有的化妆品专家们所依据的化妆品成分规范，还是２００２年的，距现在已经有两年多时间，这些相关规范早该更新换代了。相反国外的相关标准和规范更新的很快。我国的相关立法本身就不够完善，如果更新的再不及时，就会与国外相差得越来越远。
为何问题化妆品 近来频频被曝光
问题化妆品为什么近来会频频被曝光？专家认为，跨国公司并没有改变，改变的是政府监管机构意识、公众消费者的观念和传媒的舆论导向。
首先是政府的监管机构意识增强了。现在相关的监管部门反应越来越及时，最新精品资料整理推荐，更新于二〇二一年一月二十六日2021年1月26日星期二19:29:13
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像此次的宝洁和强生事件，卫生部都迅速作出了反应，监管的严格促使一些以前不被人注意的问题曝光。其次，消费者的消费安全意识越来越强，随着生活水平的提高，人们对吃的、用的等商品的要求越来越高，同时对自己权益的保护意识也越来越强，越来越多不符合消费者要求的商品就暴露出来了。另外，拿化妆品来说，随着人们对有些化学物质认识上的改变，一些原本符合化妆品卫生规范的成分，最终被禁用也不足为奇。再有一点就是传媒的高速发展，在国外有高度发达的传媒，他们起到了强大的社会舆论监督的作用，随着我国传媒业的发展，媒体的监管作用体现得更加明显。 （记者 马小森 李木易）
事件回放
案件一： SK-Ⅱ紧肤乳 含有腐蚀物
江西南昌一位消费者吕女士听信知名化妆品品牌ＳＫ－Ⅱ关于“连续使用２８天细纹及皱纹明显减少４７％”的广告宣传，花８４０元钱购买了一支ＳＫ－Ⅱ紧肤抗皱精华乳，结果使用２８天后非但没有出现上述效果，反而导致皮肤瘙痒和部分灼痛。据律师调查，此款ＳＫ－Ⅱ紧肤抗皱精华乳的产品还存在成分标示不明及成分含腐蚀性物质的嫌疑。她为此就虚假广告等问题委托律师状告ＳＫ－Ⅱ。南昌市东湖区人民法院日前已受理此案。
案件二：强生婴儿油 含有石蜡油
印度马哈拉施特拉邦食品与药物管理部门日前称，“强生婴儿油、护肤液和洗发液中含有液体石蜡油”，而这种物质能够对婴幼儿产生伤害。印度官方已经令美国强生公司取消部分产品的“婴儿使用”标志，以避免对婴幼儿继续产生害处。
据了解，石蜡油是从原油分馏所得到的无色无味的混合物，它一般被分为粗制石蜡油和精制石蜡油。粗制石蜡油在医学上被认为是“致癌物质”，此前轰动全国的“毒大米”就是掺入了粗制即工业石蜡油。而精致石蜡油常用在护肤品中，作为顺滑保湿剂；但是否适用于婴幼护肤用品没有明确的说法。
日前国家卫生部的相关处室已经对强生婴幼儿产品的安全性展开了调查，将最新精品资料整理推荐，更新于二〇二一年一月二十六日2021年1月26日星期二19:29:13
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随时公布有关信息。
最新进展 检测报告将揭晓
从３月８日到现在，已经过了半个多月，ＳＫ－ＩＩ事件一直像梦魇一样纠缠着宝洁公司。记者就事情的新进展询问宝洁公司，其ＳＫ－ＩＩ品牌总监冯佳路告诉记者，他们正在等待南昌市工商局的检验报告，这将是一个有力的证据，整个事件的结果马上就会出来。
冯佳路告诉记者，对于这场诉讼他们很有信心。尽管卫生部已经出具以前对其产品的检测结果证明该公司产品是符合标准的，但是为了进一步证明自己的清白，宝洁公司近日又接受了南昌市工商局对其产品的检验。“这个检测报告很快可以出来，大概就在本周或者下周。”冯佳路说，“无论是对于整个事件还是在法庭上，这将都是一个有力的证据。”
按照宝洁公司的说法，在本周或下周南昌市工商局的检测报告出来后，整个ＳＫ－ＩＩ将会有一个明确的结果。与此同时，冯佳路在言语中透露出，这次事件并不是一次简单的消费者索赔事件，他也对于其中的细节提出了质疑，比如“那位消费者为何在过敏的情况下，还使用了该产品２８天就很奇怪”等等。此外，记者还了解到，截至目前，宝洁公司仍然没有收到法院的开庭传单，这场诉讼案具体什么时候开庭还不知道。
《北京晨报》 2005年03月25日
对中国广告代理制的问题及其原因的思考
作者：陈刚、单丽晶、阮珂、周冰、 王力 （我写传媒网2006-3-23发布）
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广告代理制是企业、媒介和广告公司之间在广告活动中交易的基本结构。广告代理制是在广告业发展的早期，在欧美特定的历史条件下最早形成的。广告代理制是企业、媒介、广告公司之间的博弈的结果。而这一博弈的过程到今天仍在持续。
目前，广告代理制的主流模式是在欧美广告业中执行的模式。可以概括为，在广告活动中，广告主、广告公司、广告媒介之间明确分工，广告主委托广告公司制定和实施广告传播计划，广告媒介通过广告公司寻求广告客户的一种运行机制。其执行的基础是固定的代理费。广告公司作为代理的主体，其基本职责是对广告主和媒介进行双向代理服务。
在代理制产生之初的经济、社会条件下，企业想顺利完成全国性的大规模广告宣传活动是一项复杂而琐碎的事情。调查、创意、策划、制作效果、媒介选择等一系列的工作，都需要有专业的人士去承担，既耗时又耗财，企业内部实施的广告费用高于委托广告公司实施的费用。对于媒介来说，媒介只需要依靠出售时间与空间就能获得大量的广告收入，而不必亲自承揽和制作广告。因此实行广告代理制之初受到了广告主和媒介的认可。然而，广告代理也有可能使广告公司从其自身利益出发，诱导广告主加大广告投入并在代理费高的媒介上投放广告，也有一些广告代理公司和广告主的合作完全依赖于企业广告负责人和广告公司的个人关系，从而引起了广告主和媒介的不满。
由于经济、技术的不断发展和广告主广告意识的成熟，广告公司的服务逐渐受到严峻的挑战。“随着广告投入的不断增加，企业开始质疑广告公司佣金收入的合理性，这时一些大企业的广告意识和操作经验也在锻炼中逐步走向成熟，而广告公司却还处在没有明确定位的混沌状态”。[1]广告主为了节约广告费用，反对代理制，开始自办广告或是主张直接与媒介接洽。而一些大广告代理公司和众多媒介则结成维护代理制的同盟。
在广告代理制出现的早期，这一博弈就以很激烈的形式进行。随着实力的增强，大规模广告投放的广告主开始以其实力压迫媒介抵制代理制。1 870年媒介开始抵制支付给广告公司25%的广告费。为了降低成本，1873年一些主流媒介开始抛弃广告公司自己做版面的推广和销售工作，致使广告代理收入大幅下跌。在媒介与广告公司之间的博弈下，1880年一流媒介纷纷把广告代理费降至10%。与此同时，广告主也展开维护自己利益的运动，通过建立新的合同，严格规定广告代理费对广告主公开、广告公司与媒介不得暗箱操作，如有违反，广告主有权拒交广告费。为了维护自己的利益，1899年全美广告主协会成立，协会倡议建立企业直接与媒介联系的广告体制。而广告公司则在提高自己全方位和专业化水平的同时，坚决维护代理制并要求提高代理费，主张媒介有义务拒绝除广告公司以外的个人和团体向媒介索要折扣的行为。这一行为遭到了主流媒体的抵制，但是也有个别实力不强的媒介为了从广告公司手中得到客户而坚持代理制。1910年，全美报业协会制定代理费标准，杂志、一流都市报的广告代理费为10%，其他报纸15%。
介于媒介和广告主的双重压力，广告公司的危机感逐渐增强，一方面坚持拥护代理制，另一方面开始积极组织联盟。1917年，在一些拥护代理制的大广告公司的操纵下全美广告协会，即4A成立。4A成立的目的是为了联合更多的广告公司向媒体施压，迫使媒介将代理费比例提高到15%，同时也防止媒介向广告公司以外的个人和团体打折。因此为了能够联合更多的广告公司，在4A成立之初对成员公司完全没有规模上的限制。
媒介、广告主、广告公司之间围绕代理制的激烈斗争一直在延续。在这种博弈中，广告最新精品资料整理推荐，更新于二〇二一年一月二十六日2021年1月26日星期二19:29:13
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公司通过不断地革新，比如AP制的建立，努力强调自己的价值。并在20世纪70年代后，逐渐通过媒介购买公司和广告集团的发展，力争在博弈中处于有利位置。
1993年国家工商总局颁布了《关于进行广告代理制试点工作的若干规定(试行)》，我国开始在试点实行广告代理制并推广至全国，取得了一些成效。但是随着市场经济改革的逐渐深入和广告业竞争的激烈化，我国并不完善的广告市场变得日益复杂和混乱，广告公司的收费问题、代理制的执行及其效果不仅成为广告公司生存的关键，更成为中国广告业发展的一块顽疾。如何评价广告代理制在中国的发展？它到底对中国广告业的发展产生了什么样的影响？原因是什么？本部分试图对代理制在我国实行的现实状况做一个全面的描述，并就这些状况产生的原因做出探讨与分析。
一
综观国际广告代理制的发展，有以下三点是特别应该关注的。
1、广告代理制的发展经历了一个由媒介代理向专业服务代理发展并不断调整的过程。
广告代理制是广告业在市场经济条件下，经过长期的发展和激烈的竞争逐步形成的，被普遍认为是广告市场规范化和正规化的标志。美国广告代理制的实行是世界广告代理业的开始。
广告代理制的发展是一个过程，最原始的广告代理制是媒介代理，只有在市场竞争越来越激烈，媒介环境越来越复杂的时候，现代意义上的第三方独家代理模式的广告代理制才逐渐普及。17世纪末，美国报业有了较大的发展。至1830年，美国已有650份周刊，65家新闻日报刊登广告，但由于广告量少，媒体收入普遍不足。再加上当时的信用制度还不健全，广告公司无法判定企业支付广告费的能力，而媒介逐一向广告主追缴广告费很不经济；广告尺寸、排版、字体都不统一，也没有统一的价格标准和折扣标准，这些都成为企业与媒介沟通的障碍。1841年，沃尔尼.B.帕尔默(Volney B Palmer)创办了史上第一家广告公司，为各种报纸统一兜售广告版面给企业，并从中抽取25%的佣金，广告文字及广告设计工作仍由报刊承担。从而首先开启了广告代理业的先河，进入广告代理史上单纯的媒介代理阶段。广告代理制产生的根本原因是能够在混乱的市场环境中，为媒介降低成本，规避风险，帮助企业利用媒介进行廉价而有效的宣传。
随着美国工业革命带来的经济快速发展，交通的发达，大规模的商品生产已经成为现实，激发了广告主为推销商品而大量投入广告费用，报纸的广告业务扩展迅速。1865年，乔治.罗威尔(George Rowell)在波士顿正式设立广告代理公司，专门从事“报刊广告版面批发代理”的经营业务，进而把业务范围扩大到新英格兰州以外。1870年，他又首创编印了《罗威尔美国报纸名录》，对美国、加拿大的5000多家报纸、刊物的发行量、名称做了简要的介绍，为广告主和媒介的直接沟通扫清了障碍。此后广告代理业逐渐推广开来。
19世纪中期，大规模的进货、销售商品的百货商店出现并发展壮大为新兴行业。同时，交通的发达、新技术的出现使商业圈扩大，位于市中心的百货店必须通过宣传才能招揽更多的顾客。一些百货店开始制作自己的宣传广告，需要与媒介掮客完全不同的服务。而广告市场格局的变化威胁到广告公司作为媒介掮客的生存，广告公司的经营者们也纷纷开始寻找自最新精品资料整理推荐，更新于二〇二一年一月二十六日2021年1月26日星期二19:29:13
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己的新的定位和新的发展空间。1869年，“广告公司先驱”弗兰西斯.W.艾耶(Francis Ayer)开办了“艾尔父子广告公司”，这是历史上第一家具有现代意义的广告公司。在其他代理商一直对广告价格严格保密，而客户从来就不知道基本出版发行价格的时候，艾尔把媒介返还的代理费或广告主支付的酬金固定在15%。这就使广告客户在透明化的交易中获得好处。同时，“他们由一开始的版面掮客发展到后来的为广告主提供广告设计、撰写文案、选择媒体等各种服务，……从而，奠定了今天广告代理费的基础，也开创了广告专业化服务的新时代。”[2]从媒介代理向综合代理的转变，并不是依据人们的主观意愿的。这种转变是在媒介竞争的日益激烈和市场的不断成熟的过程中逐渐完成的。它是由广告业所生存的媒介环境和市场环境决定的。
2、广告代理制的真正执行需要完整系统的法律规范体制保证
按照国际惯例，广告公司为客户代理媒介广告，一般向广告主收取由媒介返还的15%的代理佣金(由于在大多数情况下，广告客户的付费并不会高于媒体广告时间或空间的基本价格，所以广告公司只能转向媒体寻找“折扣”，这种折扣即传统的佣金[3])。用经济学效用最大化的理论分析，无论广告作品的效用如何，15%的佣金制能从根本上保证广告公司利润水平的维持，这也是广告代理公司推行代理制的根本原因。但是这个固定佣金的比例一直以来成为广告主争论的焦点。广告主认为媒体的刊播费越高，广告公司所得的佣金越多，为了谋求自身利益，广告公司就会倾向使用更为权威和价格高昂的媒体；广告公司和媒体还有可能通过私下协商，说服广告主支付更高的广告费用。为此，一些国家的广告管理机构和广告行业自律协会通过制定法律，禁止广告公司和媒体之间的“私下协商”，同时建议使用协商佣金制或实责制，不必把固定佣金固定在15%。尽管各国广告费用的计算存在较大差异，但是广告公司和广告主在费用问题上的分歧扩大化，已经成为目前国际广告市场上不能回避的问题。
同时，由于代理制是双向代理，其三方信息往往处于“不完全”状态，即广告主不能完全掌握广告公司和媒体的信息，广告公司不能完全掌握广告主和大众媒体的信息，大众媒体不能完全掌握广告主和广告公司的信息。因此，三方在交易过程中都具有比其他代理方式更大的交易风险。因此在实行代理制的同时，法律规范的约束和行业自律的规范变得尤为重要。
随着广告业的繁荣发展，各国的法律规范和行业自律也在逐渐完善，并在广告代理制的发展过程中发挥着积极的作用，规范广告活动的主体，制约并平衡广告业生态环境。各国政府、广告界和消费者组织经常适时修改旧的广告管理法规，制定新的法规和管理办法，并加强舆论监督。同时，各国均有自己的广告自律组织，如美国有广告审查委员会、广告协会、广告代理业协会、广告联盟；英国有广告业务标准委员会、英国广告客户联合会、广告从业人员学会等；日本有全日本广告联盟等等。这些广告行业的自律已经成为世界各国广告管理体系及其重要的组成部分，也是保证代理制贯彻执行的基础。
3、广告代理制的导入是一个创新的过程
广告代理制确实对广告行业的规范化和专业化发展起到了巨大的推动作用。在广告业发展到一定阶段，应该逐渐导入广告代理制。但是，代理制并不是只有一种模式，并不是导入广告代理制就能使整个行业达到国际先进水平。不同的国家和地区广告业发展的环境不同，阶段不同，所以，在导入广告代理制的同时，必须要结合自己的情况进行模式创新，绝对不最新精品资料整理推荐，更新于二〇二一年一月二十六日2021年1月26日星期二19:29:13
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能照搬照抄其他国家和地区的模式。
目前，广告代理制的主流模式是欧美国家一般所采用的模式。强调广告公司是第三方代理，既不能与媒介保持密切的关系，也不能与客户存在密切的关系，要保持绝对的中立。并且为了保持中立，广告公司实行独家代理，在某一行业只能代理一个客户，利用专业化的服务满足客户的要求，并从广告主处获得媒介返还的固定代理佣金。
而日本在20世纪50年代学习欧美的广告代理制的同时，根据日本的特点，并没有直接采用欧美的模式。“由于历史和文化的原因，日本的广告代理制不同于欧美，是一种媒介代理的模式”。[4]当时日本的广告业并不发达，广告公司多依托于媒体提供广告服务，而且，日本的很多广告公司同媒体有较多的渊源。比如电通最早脱胎于通讯社，以讯息服务换取报纸的广告版面。因此大型的广告公司一般都与特定的媒体存在非常稳定而密切的关系，结合日本的社会文化特色，日本的广告业并没有抛弃媒介代理，而是进一步强化媒介代理，促进广告公司与媒介更紧密的结合。在此基础上，为客户提供全案服务。由于依托媒体，日本的广告公司可以对某一行业的多个企业进行广告业务受理，不同部门进行不同品牌的广告活动，具有极强的兼容性而彼此并不受到行业竞争的制约，这些广告公司主要依靠收取媒介代理费，对于客户要求的创意等服务，不再专门收费。这种媒介代理模式，由于符合日本的政治经济文化特色，极大地促进了日本媒介和广告业的繁荣，同时，通过专业化的服务，为日本企业创造了一批具有全球影响的世界级的品牌。
韩国的广告业又是另一种模式。广告公司一般都是大集团所属的广告公司，韩国经济的特点是财阀经济。不同财团下面都有众多的产业，这些产业在广告方面的需求足以支持一个有实力的广告公司发展壮大。所以，韩国的广告业的第一个特色是客户代理。似乎广告行业中不同的广告公司之间缺乏竞争，但是来自客户内部的管理压力可能比广告公司之间的竞争压力更大，保证了韩国出现了一批优秀的广告公司。韩国广告业的另一个特色是媒介代理的集中。1981年韩国建立了放送广告公社(KOBACO)，根据国家政策，所以电波广告的投放只能通过放松广告公社。要做电波广告的广告公司只有通过KOBACO的认定才能购买电波媒体的广告时段。“在放送广告公社苛刻的认定条件下，只有实力雄厚并能保证广告主客源的大广告公司才能获得资格认定”，[5]这种模式支持了依托大企业集团的广告公司的稳定发展成熟。同时，韩国广告业过放送广告公社对电波广告投放建立的控制体系。“广告主向媒体交广告费，媒体将19%的广告费分给放送广告公社，广告公社自留3%，把其中的一部份作为代理费转交给广告公司；另一部分根据有关法律和政策用于广告事业的发展。”这种独特的广告代理运作方式，一方面促进了韩国广告业的有序发展，另一方面也造成诸多不利。但是总体来说是利大于弊的。韩国品牌在世界上的成功崛起表明，这种模式是符合韩国国情的，是一种成功的广告代理制的模式。
总之，广告代理制的导入必须根据不同国家地区的特色进行创新。只有符合自己国情的模式，才是先进的和专业的。而且，日本和韩国的模式给我们带来的启示是，在后发展国家，引入广告代理制必须坚持保护和发展兼顾的原则。由于对广告代理制进行了符合国情和新的历史环境的创新，所以日本出现了电通、韩国出现了第一企划这样有世界影响力的广告公司，在一个有保护的环境中通过自身不断地积累和提升，这些国家的广告业对民族品牌的成长做出了巨大的贡献，而媒介也在一个良性的结构中健康发展。
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二
1979年后我国经济的发展推动了进口贸易的繁荣，在恢复全国范围广告业的前提下，外贸广告工作被提上议事日程。20世纪80年代中期，国内的北京广告公司、广东省广告公司就已经开始尝试实行代理制，并影响到国内的广告界。1987年6月，第三世界广告大会在北京人民大会堂举行，大会以“发挥广告在促进经济发展中的作用”为主题，着重研讨了“如何最有效地运用北美、日本和欧洲先进广告、销售和信息交流技术来满足发展中国家的需要”等三大问题，外国广告界同行也介绍了相关的广告经验。这次盛大的专业广告会议，在我国政府的重视和支持下获得圆满成功。1987年底，我国《广告管理条例》出台，并于1988年1月开始施行《广告管理条例实施细则》。根据《细则》第十五条的规定，承办国内广告业务的代理费，为广告费的10%；承办外商来华广告付给外商的代理费，为广告费的15%，第一次明确提出了广告代理费的概念。
也正是1987年，我国国内的广告市场开始向外国广告公司开放。随着改革开放进一步深化，国外广告代理公司开始通过各种途径进入中国市场，并在中国执行15%的代理费。但是中国的广告市场还很落后，广告公司的服务水平低下，媒介和企业、个人的关系也很混乱。至1990年“中国有800家较大的广告公司，可以分为三类，一类是对外经济贸易部系统的企业，另一类是工商行政管理局系统的企业，还有一类是新闻界的企业。
在众多的广告公司中，具有广告代理商应有的综合性机能的公司，只有对外广告公司等十几家公司，许多企业目前还没有从广告是赚钱的手段意识中摆脱出来。为使广告有助于经济发展，中国今后必须进一步健全体制，以逐步提高广告公司的机能。”[6]“但是，随着广告事业的发展，也发生了问题。譬如：商品在试制阶段就登了广告，定货单源源而来，然而商品尚未生产出来；还有夸大商品的质量和性能的广告；“找对象”的个人广告中甚至出现了骗人的内容；有些电视广告竟出现了不健康的画面等。有人认为，这种“弊病”都是因为没有“广告规定”，报社和电台等单位直接从个人或单位那儿接受广告以及调查不周所致。”[7]
1993年7月，国家工商总局发布《关于在部分城市进行广告代理制和广告发布前审查试点工作的意见》，决定从1993年下半年起在全国开展广告代理制试点。广告代理制把媒介直接承揽发布广告业务的经营体制，改为媒介通过广告公司承揽广告业务的经营体制。1994年广告代理制逐步在全国范围内推广，使广告客户、广告媒介与广告公司之间的关系得到调整，并逐步向国际关系靠拢。1997年3月，我国颁布《广告服务收费管理暂行办法》，规定广告代理费为广告费的15%。国际通行的广告代理制以条文形式被正式确立下来。这种代理制实际上是直接搬用美国的模式。即鼓励和推动广告公司作为中立的专业服务机构实行第三方独家代理。
广告代理制在我国实行的最初目的主要有三个：第一，借外部压力推动我国广告公司的发展。从我国当时的广告状况来看，广告公司处于行业结构中的薄弱环节，在广告运作中还未能充分发挥其应有的作用。“广告代理制赋予广告公司的并非全是机遇与收益，更重要的是责任，它迫使广告公司加速经营体制的调整和改革，尽快完善自己的代理能力，从而有效地推动广告公司素质的提高。”[8]
第二，规范广告媒介的市场行为，促进合理的市场竞争。由于我国体制上的优势，媒介最新精品资料整理推荐，更新于二〇二一年一月二十六日2021年1月26日星期二19:29:13
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在广告活动中长期统治广告经营的承揽权和发布权，实施垄断价格。然而从国际广告发展历程来看，广告媒介的垄断价格是阻碍通过价值规律、供求规律和竞争规律形成价格的市场机制，导致市场混乱的主要因素。因此释放媒介资源、打破媒介垄断格局是规范市场秩序的关键。第三，健全广告市场机制，逐步与国际接轨。尽管代理制在国外的广告发展过程中都具有明显的弊端，但是作为一个国际通行的广告制度，广告代理制具有积极的借鉴意义。一方面，它既可以促进媒介、广告公司、企业之间的合理分工，消除广告无整体计划、效益欠佳的种种弊端，有利于广告业的健康发展，也有利于广告监督管理机关对广告活动的管理。另一方面，也是我国广告业与国际接轨的重要通道。
中国广告业推行代理制始终具有很强的政府色彩。自1987年国务院《广告管理条例》明确提出“代理费”概念以来，广告代理制在我国已经走过了近19个年头。1990年，国家工商行政管理局下发《关于在温州市试行广告代理制的通知》，迈出了我国广告代理制探索的第一步；1993年发布的《关于在部分城市进行广告代理制和广告发布前审查试点工作的意见》，则进一步推动了代理制在全国范围内的影响。然而，1995年开始实行的《中华人民共和国广告法》出人意料地对代理制只字不提，使得代理制在此后的十年中处于地位暧昧不明的尴尬境地。由于官方权威话语的缺位，十年来，“是否应当广泛推行代理制”的问题引起了各方广泛的议论，代理制也被与当前中国广告业存在的诸多不尽如人意之处联系在一起，成为其原因或表现之一，同时受到肯定或诟病。
三
从总体发展来看，中国广告代理制的发展不能说是成功和顺利的。在推广执行的过程中，存在着很多混乱的现象。突出表现在代理制运行过程不规范，市场秩序不健全，多重代理、零代理和低代理并存。
多重代理，即多家代理公司接力完成业务。多重代理不仅增加了业务环节，将广告客户的广告费分割的支离破碎，使客户的广告计划无法整合实施，影响客户的营销和广告计划性，还使有限的广告代理被多次分割，使广告代理公司无法赚得合理的代理收入，加剧了不正当竞争。
零代理有两种，一种是媒体和广告主规避代理制的结果，另一种则是广告代理公司恶性竞争的产物。
在第一种情况中，广告主和媒体不愿意利润被分割，不承认广告公司的价值。或者直接交易，或者纷纷自行开办广告公司，其中人员全都是广告主或媒体广告部的原班人马，形成“两块牌子，一套班子”的现象，随之而来的是广告代理费在广告主——广告主自办的广告公司、媒体自办的广告公司——媒体的内部流动，形成零代理现象。
在第二种情况中，随着广告市场的竞争日趋激烈，为了争夺客户，排挤竞争对手，广告公司之间竞相压价，将媒介支付给自己的代理费优惠给广告主，低代理甚至零代理便不可避免地出现了。
在中国广告业中，强行推广欧美模式的广告代理制的直接后果，是加剧了广告公司的边缘化。由于中国的广告业处于较为原始的状态，尚未成熟，所以在广告业的客户、广告公司最新精品资料整理推荐，更新于二〇二一年一月二十六日2021年1月26日星期二19:29:13
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和媒介三方的博弈中，首先是媒体强势，媒体是稀缺资源，只要在媒体上投放就会产生效果，广告公司专业服务能力较弱，而且其价值在这个阶段也无法体现出来。其次是客户强势，客户本来在博弈中处于主导地位，当媒介开始激烈竞争的时候，对客户的争夺使客户的价值更加突出。而广告公司在博弈中始终处于弱势的一方。把广告公司单独剥离出来，而其价值尚未得到认可，导致了广告公司低经营效益和低专业水平的恶性的循环。广告代理制本应引导建立一种广告公司、客户和媒介三方相对平衡的结构，而在中国广告业的环境中，这种广告代理制却破坏并加剧了三方的失衡。
强行推广欧美模式的广告代理制的间接后果，是从长远来看，这种广告代理制有可能会对媒体的发展形成制约。欧美模式的广告代理制，强调广告公司的第三方代理，为媒介购买公司的发展壮大留下了空间。适度发展的媒介购买公司能够为媒体的广告销售带来帮助，但这类机构从根本上来看是以资本运作为主要目的，如果过度扩张，则可能成为吸血机器。首先是进一步挤压广告公司的利润空间。在三方的博弈中，广告公司的价值在于提供高质量的广告专业化的综合服务的能力。依据欧美模式的广告代理制，这种能力的提升主要是以广告公司所获得的媒体代理固定佣金为基础的。媒体代理固定佣金保证了广告公司的生存，同时，可以有足够的投入进行研究开发，不断提升服务水平。而在广告代理制的基本架构没有改变的情况下，媒介购买公司的出现和发展，实际上动摇了广告公司合理收入的基础。广告公司为了生存疲于奔命，对发展的投入减少，影响了广告公司的专业服务能力。这对广告业的良性发展是非常不利的。同时，中国的媒介正处于市场化进程的初期，单个媒体的实力都比较弱。而通过大宗媒介投放，媒介购买公司议价能力的提高对媒体会形成压力，导致媒体的合理收入降低。这对媒体未来的发展也会形成制约，产生无法估量的影响。
强行推广欧美模式的广告代理制的最终后果，是可能会对企业乃至中国经济的发展产生一定的阻碍作用。广告公司的专业服务能力无法迅速提升，媒介发展受到制约，将无法满足客户在市场竞争中越来越复杂的与消费者沟通的需要。而在正在到来的全球品牌大战，中国广告业由于广告代理制所带来的问题将可能使得行业落后于整体经济的成长。没有强有力的广告传播的支持，民族品牌是不可能在全球化经济时代取胜的。
四
中国广告代理制引进的初衷是积极的。但为什么在广告代理制的执行和推进的过程中，出现了这样尴尬的局面。原因主要有三个方面：
1、直接搬用欧美模式的广告代理制模式，超前于中国广告业的发展水平
广告代理制是一个不断发展的过程。在不同的阶段有不同的代理制模式。欧美的广告代理制也是从早期的媒介代理模式逐渐过渡到广告业成熟阶段的第三方独立代理的阶段的。中国广告业在尚不成熟的时期，直接搬用欧美成熟阶段的模式，其后果实际上是拔苗助长。目前存在的很多问题都是由此产生的。因为对广告综合服务的要求还不是很强烈，所以无论是客户还是媒介当然忽视广告公司的价值。在这样的阶段，把广告公司剥离出来，要求广告公司依靠自身的专业服务能力，收取代理费，当然是失败的。从这个角度看，认为在中国广告业的发展过程中出现的一些问题是由于强媒体，弱代理制约了广告代理制的发展的观点是不正确的。应该反过来说，中国推广的广告代理制模式不能适应广告业在早期的强势媒体时代最新精品资料整理推荐，更新于二〇二一年一月二十六日2021年1月26日星期二19:29:13
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的特点，所以导致了广告业的出现了种种问题。
2、中国的广告代理制在引进的过程中，缺乏结合自己国情的创新
研究一些广告业发展较为成功的国家和地区的经验，可以发现，这些国家和地区在引进广告代理制时，都结合具体的国情，根据当时传播环境和市场环境的特点，并从未来发展战略的层面考量，对广告代理制进行了创新和发展，逐渐形成具有自己特色的广告代理制模式。比如日本和韩国并没有直接照搬美国的第三方代理的模式，而是分别形成了以媒介代理为主的模式和以客户代理为主的模式。衡量广告代理制模式是否先进的标准，主要看这种模式是否适合本土的特点。中国的广告代理制目前出现的种种问题，根本原因在于在广告代理制引进的过程中，始终缺乏一个真正进行深入研究评估并根据中国的国情对广告代理制模式进行修改、完善和发展的过程。也就是说，直接搬用当时认为世界上最先进的模式，而没有进行创新和发展，所以导致了广告代理制模式与中国国情的不应性。中国的广告代理制必须创新和发展，这个工作需要专家学者和政府有关部门共同来推动。这是影响未来中国广告业发展的根本大事。
3、相关政策法规不健全，无法保障广告代理制的实施
对后发展国家，政府在社会经济文化以及各个产业的发展扮演着至关重要的作用。广告代理制的贯彻实施，必须有一个逐渐健全和完善的政策法规体系来保障。而这一工作，只能依靠政府部门来引导和完成。广告代理制在中国的种种尴尬与困境，与不健全的政策法规环境直接相关，检视十余年来中国关于代理制的法律法规，可以发现如下几点：
第一，除试点之外，始终没有明文确定以广告代理制作为主要的广告收费制度。简而言之，我国官方并未做出强制性推行代理制的要求，反而在《广告法》、《广告服务明码标价规定》等相关法律法规中肯定了多种收费方式同时并存的合法性，使广告代理制的推行失去了合法基础。
第二，缺乏对广告代理制的定义描述以及明确细致的可操作的规范。制度设置应当具有可操作性，然而，纵观我国所有与广告有关的法律法规，除了一份文件性质的《关于加快广告业发展的规划纲要》(1993年)对代理制有过描述和分两步予以推进之外，没有更明确的关于代理制的定义与阐释，更没有具体应当如何实施的规范，即使在《关于在温州市试行广告代理制的通知》《关于在部分城市进行广告代理制和广告发布前审查试点工作的意见》也找不到系统的说明。
第三，没有确立必要的监管部门与监管方法、程序。一项制度要得到执行，必要的监管是不可少的，代理制也不例外。我国法律仅规定工商行政管理部门为广告管理部门，并未明确在代理制实行上由哪个部门具体负责，当然，也就没有如何负责监管、监管程序以及救济办法等规定了。
第四，制约机制与违规罚则缺失。与监管相配套的是惩罚机制。立法的基本原则之一是“行为模式＋后果模式”，实行某种行为时必须同时规定该行为产生的后果，才能保证这项规定能够得到贯彻执行，禁止性规定尤其如此。自然，我国法律法规中几乎没有对不实行代最新精品资料整理推荐，更新于二〇二一年一月二十六日2021年1月26日星期二19:29:13
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理制的处罚措施。
第五，在关于代理制的规定中，针对广告公司的多，针对广告主、媒介单位的少，在多种主体参与的市场中，仅仅限制其中一方显然是不够的。这也许与部门分割有关，尤其是媒体单位，各有其主管部门，工商行政管理局对其约束力不够。
第六，始终缺少真正意义上的行业自律。在其他国家和地区，广告代理制的实施主要依托行业协会和行业自律规范，而在中国广告业中，广告协会以及行业规范在广告代理制的推广中并没有发挥应有的作用。。难以想像一项没有相关规定、无人监管、缺乏制裁的制度可以得到认同与执行，中国的广告代理制不幸正是这样一项制度。广告行业的健康发展，必须有相应的游戏规则。目前在中国的广告业中这一规则还不成熟，这对未来广告业的发展是一个巨大的挑战。中国的广告业需要符合中国国情和适应当代传播与市场环境的广告代理制，但目前推广执行的广告代理制并不能满足这一要求。专家学者、政府部门和行业组织应该形成共识，借鉴海外经验，深入研究中国的特色，共同推动中国广告代理制的创新、完善和发展。
注释:
[1]苗春霞《关于广告收费制度变迁的初步研究》----《市场观察》 2002年10月P44
[2]王晓红《广告经济新论》工商出版社1999年8月第30页
[3]卫军英《广告经营与管理》浙江大学出版社P296
[4]陈刚《中国广告业发展的五个问题》---《北大新闻与传播评论第一辑》北京大学出版社2004年
[5]李东进《韩国本土广告公司的发展及其启示》---《外国经济与管理》1999年
[6] 《中国广告事业随改革开放不断发展》---日本《国际贸易周报》8月14日文章转引自《参考消息》1990年9月10日
[7] 《中国消除广告业中存在的弊病》日本《朝日新闻》2月7日报道转引自《参考消息》
[8]陈培爱《中外广告史》中国物价出版社1997年P115
主要参考书目
[1]陈培爱《中外广告史》中国物价出版社1997.1
[2]张大镇吕蓉《现代广告管理》复旦大学出版社2000.12
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[3]王晓红《广告经济新论》工商出版社1999.8
[4]黄升民杜国清《2005：中国广告主营销推广趋势报告》社会科学文献出版社2005.9
[5]夏洪波洪艳《电视媒体广告经营》北京大学出版社2003.11
[6]卫军英《广告经营与管理》浙江大学出版社2001.10
[7]中国广告协会学术委员会编《中国广告业生态环境----2002年全国广告学术研讨会论文集萃》中国工商出版社2003.4
[8]乔均程庄庄董立津主编《中国广告行业竞争力研究》西南财经大学出版社2002.6
[9]科特勒《科特勒精选营销词典》机械工业出版社2004.1
[10] William [美]著丁俊杰等译《当代广告学》华夏出版社2001.2
媒体来源： 《人民网》
编辑：阿祥
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