2023年12月15日发(作者：)
宏观调控法前沿问题研究讲座及讨论课程综述
2009级博士生0910年度第1学期第3-4次课程
[来源：厦门大学经济法学研究中心]
主持人（主讲人）：卢炯星 教授，硕士生导师
参与人：2009级经济法专业博士生方芳、黄进喜、谢达梅、章辉
时间：2009年10月23日下午、10月30日上午
地点：法学院B522、法学院B521
执笔人：谢达梅
2009年10月23日下午，卢炯星教授为2009级经济法专业博士生作了题为“宏观调控法的研究及前沿问题”的专题讲座，讲座在一片热烈的讨论中结束。卢教授针对讲座内容，向博士生们提出了四道值得进一步深入探讨的问题。10月30日上午， 2009级经济法专业博士生围绕这四道问题，在卢教授的指导下，进行了课堂讨论。讲座及讨论课内容综述如下：
一、卢炯星教授讲座内容综述
卢教授以1998年香港政府推出特别措施入市操作强化金融监管的实例，金融危机及各国采取的宏观调控救市措施，引入了本次讲座的四个重点问题：金融危机与宏观调控法律对策；我国的第五次宏观调控；宏观调控法及法律体系；宏观调控法的热点及前沿问题。
（一）金融危机与宏观调控法律对策
在简要介绍本次金融危机爆发的背景及根源之后，卢教授首先介绍了美国政府的救市宏观调控措施，强调美国布什政府提出的总额为7000亿美元的金融救援方案，是在美国国会众议院投票否决后，经过第二次讨论才通过的，反映了美国相关宏观调控政策的程序性。接着，在客观阐述金融危机对我国影响的基础上，他列举了国内外应对金融危机所采取的一系列宏观调控措施。包括：西方国家综合运用多种手段，开展了一轮大规模的“拯救行动”，采取的主要14个方面措施；国内方面，2008年10月，根据国务院统一部署,国家有关部门将进一步完善有关政策措施,出台十项扩大消费拉动内需措施；国务院2008年11月5日召开的常务会议再出刺激经济的十项措施；国务院总理温家宝2008年12月3日主持召开国务院常务会议，研究部署当前金融促进经济发展的9项政策措施；2009年1月至2月，国务院通过了“十大产业振兴和调整规划”。 今年第四季度，国务院又布置了新的宏观调控措施。卢教授认为，在我国今年第四季度宏观调控政策中，涉及到的宏观调控法律包括：《鼓励和促进民间投资法》、《促进消费法》、《外贸促进法》（中央外贸发展基金、出口信用保险和融资担保等内容）、产业结构调整法、《新兴产业发展促进法》、《创业投资法》、《中小企业促进法实施细则》、《农村社会养老保险法》、《社会保障法》等。卢教授多次强调宏观调控法的重要性，指出虽然我国已基本建立了宏观经济调控体系和宏观经济调控法律体系。但是，我国经济体制改革还在进一步深入，还有一些宏观经济法律、法规需要制定和完善。因此，加强宏观经济法的理论研究，指导我国宏观经济调控的立法实践，加快有关宏观经济调控法律、法规的立法，解决我国实践中宏观调控立法存在的问题，完善宏观经济法律体系，具有重要的现实意义。
（二）我国第五次宏观调控
卢教授通过“中国二号富翁杨斌案”和“江苏铁本钢铁公司违规建设钢铁项目案”两个案例介绍了我国第五次宏观调控的基本情况，指出这一轮宏观调控的启动，意图很明显：及时消除经济运行中的不稳定、不健康因素，促进国民经济既快又好地平稳向前发展；重点很突出：抑制投资的过快增长，解决部分行业盲目投资、低水平扩张的问题；原则很坚定：适时适度，有力有效，不搞急刹车，不搞一刀切，实现“软着陆”；要求很清楚：把各方面加快发展的积极性保护好、引导好、发挥好。我国宏观调控的实践经验，需要总结到宏观调控的立法上来。
（三）宏观经济法及法律体系
首先，卢教授重申了“宏观”、“宏观经济调控”的含义。宏观经济调控，是指国家为实现宏观经济的总量平衡和经济结构的优化，保证经济持续、稳定、协调发展，而对国民经济总体活动所进行的调节和控制。从狭义上讲，它仅指对货币收支总量、财政收支总量和外汇收入总量的调节和控制；但在广义上，人们通常又把政府为弥补市场缺陷而采取的有关其他方面宏观措施也纳入宏观经济调控范畴。他指出，在我国社会主义市场经济的条件下，宏观调控必须建立在法治的基础上。
其次，他进一步分析了宏观调控法的目标和任务，阐释了西方经济学中的“神秘四角”，比较了西方和我国宏观经济调控目标与任务的异同。
再次，他重点阐述了宏观调控法的基本概念、调整对象。他认为，宏观经济（调控）法是指国家在调整国民经济的运行,调节和控制宏观经济活动过程中发生的社会经济关系的法律规范的总称。该法的调整对象尚存多种学说，但主要是宏观经济（调控）关系。
最后，他认为宏观调控法的体系应包括以下12个部分：1、国民经济和社会发展计划（规划）法；2、统计法；3、财政法；4、税收法；5、金融调控法；6、投资法；7、产业调节法；8、价格调控法；9、就业调控法；10、社会保障调控法；11、国际收支平衡法；12、宏观经济审判法。他指出这个体系的12个组成部分尚存许多争议。如统计法、就业调控法、社会保障法是否应纳入，有待进一步讨论。
（四）宏观调控法的热点及前沿问题
在宏观调控基本法的立法研究方面，卢教授介绍了自2000年11月至今，我国宏观调控基本法的立法建议与进程状况。根据《中华人民共和国宏观调控法》（草案）（学者讨论稿），国家宏观经济调控基本法的主要内容应包括：总则；宏观调控原则；宏观调控手段；宏观经济政策及协调；中央及地方宏观调控关系；宏观调控程序及监管等；宏观调控法分论包括：国家宏观经济调控机关及职权。国家宏观调控的主体；全国人民代表大会的宏观调控职权；全国人民代表大会常务委员会的宏观调控职权；国务院宏观调控职权；地方各级人民政府职权；宏观调控决策委员会及职权；宏观调控决策咨询委员会；宏观调控的决策程序；宏观调控的监督；国家宏观经济的监测；国家宏观调控制度包括:计划调控；财政调控；金融调控；产业政策调控；投资调控；国际收支平衡；其他调控包括:价格调控；就业政策；社会保障调控等；经济非正常波动的处理包括：经济非正常波动发生的情形，经济非正常波动紧急措施，经济非正常波动的预警监测；违反宏观调控法的法律责任等。
国民经济稳定增长法，是宏观经济调控基本法中的重要组成部分，其立法研究值得关注。经济稳定增长法在国外有立法先例。在介绍国外《国民经济稳定增长法》立法的基础上，卢教授提出，国民经济稳定增长法应包括以下内容：总则；组织
与决策；增长目标的确定与组织协调；经济波动的预警与非正常经济波动的确定；非正常经济波动状态的治理；国民经济稳定增长的储备；社会参与与咨询；法律责任等构成。目前这部法正在制定过程中，国家发改委组织法学专家已经拿出《促进经济稳定增长法》草案，何日出台还要拭目以待。
在讲座的最后，卢教授语重心长地强调，在宏观调控法的理论和实践研究中，我国宏观经济运行的监测体系和宏观调控决策程序法律问题（尤其是重大决策的程序问题），须进一步深入创新研究。例如为了避免我国国民经济发展的大起大落，预防通货膨胀的发生，必须建立全国的宏观经济运行的监测体系和信息监测系统，并在法律上加以明确规范。
二、课堂讨论摘要
问题一：面对世界金融危机，我国宏观调控还采取哪些措施？
章辉同学结合近期国家有关部门最新的宏观调控政策和动向进行了深入探讨，包括：国家发改委针对所谓“国进民退”问题表态，中国将鼓励和促进民间资本投资作为4万亿元投资的下一步措施；央行副行长苏宁表示明年货币政策仍适度宽松；中央扩内需促增长第三轮检查启动；国家统计局表示，在今后一段时间内，投资重点放在4个经济薄弱环节；城市商业银行粗放经营暗藏风险，刘明康提议约束扩张；新能源规划或将在哥本哈根会议前出台新能源产业振兴规划草案涉及的主要领域包括风能、水能、核能、太阳能、生物质能等，规划将明确新能源各个行业到2020年的发展目标；12部委联合下发煤铁等15种矿产整合通知，要求在2010年底完成；财政部将于近日招标260亿10年期国债。最后结合20世纪80年代美国储贷危机，重点分析了我国目前商业银行房贷集中度过高所蕴藏的风险；以及在部分国家可能相继收紧货币政策的情况下，我国该如何应对。
这些新的举措引发了现场博士生们的讨论。卢教授在同学们讨论的基础上选取了某些新闻事件作了点评，他认为从目前来看我国宏观调控政策起到了一定作用，整个国家的经济状况处于稳定状态。章辉同学提到的政策措施，尤其是货币政策，面临一个很重要的问题是通货膨胀，这需要有关部门保持一定的警惕。产业结构方面，我国现在第一产业基础薄弱，第二产业过分侧重点支柱产业，第三产业还很落后。发展第三产业是我国宏观调控的一个策略，也应该体现在今后的立法内容上。至于发行10年期260亿的国债，这是典型的财政调控。目前来说我们的财政赤字每年都很可观，因此，260亿一部分弥补财政赤字，另一部分补充中央财政。我们也要关注六部委支持对外投资的问题，一是要发布实施新的对外投资管理办法，二是结合正在制定的对外投资管理条例，制定相关具体的支持政策（包括财税、金融、保险、出入境、为企业提供信贷支持及金融服务等）。三是健全服务体系，制定国别投资对外指南。第四是加强人才培训，编写相关教材。五是构建安全保障体制，如成立双边经贸混委会。六是要积极组织企业参与国外考察。要抓住国际金融危机这一对外投资扩张的好机会。
问题二：促进经济稳定增长法的立法内容还包括哪些？
谢达梅同学认为这部法应该有以下几个特征：第一，该法应该是我国宏观调控法体系的母法，由核心法的地位；第二，它应该是一部限权法，而不是一部新的授权法；第三，它应该主要是原则性的规定，不宜过大、过细；第四，应该反映我国转轨经济的特征，充分考虑我国当前的国情。接着她重点谈了德国《国民经济稳定增长法》的立法经验，分析了相关内容对我国的启示与经验：在立法宗旨方面，该法开宗明义地把宏观经济的四大目标作为经济政策的总方针和立法宗旨。
在指导方针方面，当出现危及上述立法宗旨的情况时，政府有义务立即制定“指导方针，使各级地方政府、各同业公会以及企业联合会采取同时互相配合的一致行动，以尽快实现立法目的。在财政计划方面，该法要求根据立法宗旨条款中规定的宏观经济目标的需求来安排财政支出的规模和构成以及决定是否准许将某种负担列入下一财政年度作为债务；在计划的执行过程中，超计划的支出必须履行严格的法定程序。这对于我国40000亿财政拨款的程序监督问题有很重要的指导意义。此外，在投资规划、贷款计划、经济储备、税收、外贸方面也有很多值得我国借鉴的具体规定。谢达梅同学尤其强调该法在经济波动的对策方面，德国拨出补助性的支出的具体程序及借款权限，引申到我国面对金融危机的宏观调控措施，都需要通过立法进一步规范化。而在机构设置方面，该法规定，成立以联邦经济部长为主席的国家经济平衡发展委员会，明确了委员会的具体职能。我国是否也应该成立类似的宏观调控专门机构，值得商榷。在法律实施的协调与协助方面，德国的经验提醒了我们应该早日突破地方保护主义，加强区域经济的合作与协调。在吸收国外经验的基础上，谢达梅同学提出，我国《国民经济稳定增长法》的基本制度建构，应包括经济调控主客体、经济调控目标、经济调控手段、经济调控程序和法律责任五个方面的制度。
方芳同学认为，联邦德国、美国、日本和欧盟的立法成果，都不同程度地促进了本国和区域内经济的稳定增长，提供了可供中国借鉴的宝贵经验。近几年中国先后颁布了预算法、对外贸易法、中国人民银行法、税收征收管理法、价格法等调控经济的法律。制定促进经济稳定增长法，实际上是给政府更加灵活的地位和作用。我国在进行促进经济稳定增长法的立法当中，应当明确：政府应当扮演什么角色，什么应该交给市场；如何构建信息基础，需要什么协调机制，需要哪些调控手段；哪些政策最有效，财政政策还是货币政策；政府采取调控手段应当符合哪些条件和程序，以防止政策被滥用。应当注意：要把促进就业和社会稳定作为立法的重要目标；要保持适度的经济增长率；尊重市场并且保持政策的相对稳定性；货币政策不仅能够控制通胀，还要能够促进经济增长；立法要取得社会共识。
卢教授作了扼要的点评，他向大家介绍了《促进经济稳定增长法》的最新立法进程。该法的制定，基本上是加速进行的，据说草稿已经完成，等待报送全国人大审查。宏观调控法涉及到国家的各个部委，所以这个法不容易出台。此次金融危机在一定程度上推动了这部法的出台的进程。因为金融危机一发生，政府的宏观调控就加强。德国的国民经济稳定增长法很早就有了，其立法经验值得我们借鉴。宏观调控法应该是要限权也要授权，要明确各个部委的界限。是否成立新的调控组织，这要视具体情况而定。原本就有专家学者认为要设立宏观调控协调委员会，并下设咨询委员会，帮助领导来决策，因此这个机构的设置还是有必要的。
问题三：宏观调控法的体系如何完善？
谢达梅认为，要完善宏观调控法律体系，必须做到以下三点：首先，应有一部宏观调控基本法。将控权与协调、宏观调控权的限制、宗旨、原则、机构、责任、程序等原则性内容明确规定下来。其次，对于体系中争议的部分，应该求同存异，停止论战。证券法、价格法、审计法、会计法是侧重于市场规制法的跨部门法，而国有资产管理法、社会保障法、对外贸易法、投资法是侧重于宏观调控法的跨
部门法。谢达梅同学还以价格法为例，分析了价格法是经济法中跨市场规制法和宏观调控法的子部门法。但是，在市场经济体制下，国家价格调控行为已有所减弱，而经营者价格行为与监管者的价格监管行为成为更为重要的部分，这样，规范这些价格行为的价格规范构成中，市场规制法部分就更多、更常见一些。从这个意义上说，宏观调控法的体系要具有发展的眼光，可能是随着经济社会的变化而变化的，并且不断完善的。在完善过程中，还要处理好“调、管、放”的关系。该“放”的,大胆地放；该“管”的，积极地管；该“调”的，主动地调。
最后，要逐步完善没有争议的部分。除基本法外，基本没有争议的是计划法、经济政策法和各种调节手段的法。具体经济政策法包括（财政、货币金融、税收、投资、外贸、产业政策等等）。首先应该规划的是计划、金融、财政这三驾国家进行宏观调控的“马车”。金融法、财政法、计划法是宏观调控立法的重点。一方面要颁布综合性法律，这些综合性法律主要是有关管理体制和程序方面的规定，不需要将计划和政策的全部内容都制定为法律，法律只需对其中一些重要和基本的内容作出规定。还可以颁布许多只涉及某些方面内容的单项法规。对于某些变动性较大的问题,也可以用暂行或试行办法发布。
芳芳同学也发表了自己的看法。目前已有《银行法》、《预算法》、《价格法》、《税收征收管理法》等单项经济法律，还应尽快制定产业政策法。西方曾经流行一种说法：“政府今天用右手解决的问题，正是昨天政府用左手造成的”。这句话用政策学语言来解释就是：不完备的政策在实施之后往会带来新的问题，后续的政策必须为前者进行补课。产业政策关系到整个经济的中长期目标、各产业间合理的发展比例、一定时期重点产业发展的途径和支撑政策，也关系到全国地区经济的布局和引进国外先进技术及发展民族工业的政策，它所涉及的关系具有长期性和广泛性的特点，因此仅以“纯粹的”政策形式存在是不够的，还需要有相应的法律调整对产业政策的制定和实施进行规范和提供保障。我国自20世纪80年代以来逐步重视制定和执行产业政策，90年代才第一次系统性地颁布和实施产业政策，在这一过程中存在着一些不尽如人意的地方，一些方面的执行效果不理想。除了产业政策本身的局限性之外，不重视法律手段在实现产业政策中的作用也是一个重要的原因。因此，要保证产业政策得到有效实施，将产业政策法律化是一个必要的举措。尤其在世界性经济危机之后，为了刺激经济复苏，无论是十大产业振兴规划也好，还是4万亿的投资安排也好，都与产业政策息息相关，就更加需要将产业政策纳入法制化轨道。另外，方芳同学还强调应当把宏观调控作为系统工程考虑，有一部能统筹、协调与整合全部宏观调控法规的一部基本法律，对政府宏观调控范围进行界定，明确各个部门的职责分工，建立各调控主体之间的协调配合机制，改善调控方式，严格规范调控程序，将宏观调控行为纳入法律的框架内。
卢教授作了总结和点评，他认为上述同学关于整个宏观调控法的立法内容和设计，基本上反映我国整个宏观调控的基本状况，但也要注意不同的地方。在宏观调控的四大目标上，我们的就业问题强调的是“增加就业”不像国外“充分就业”。另外，程序问题也特别重要。目前我们中国缺少宏观调控程序的立法，40000亿投资出台的程序值得注意，惯例是国务院召集各部委的领导，确立措施和方案，就公布了。当然这在紧急状态下可以起到效果，但涉及到我们国家的体制问题。这么大笔的投资没有通过人大，是否合理可行，值得商榷，连美国7000亿的救市
投资都要经过国会批准。这里有两国政体不同的问题。在我国，钱怎么花应该有一个预算，有预算才能拨款拿钱。这涉及到政府转移支付法及程序问题。至于法律责任，宏观调控决策的失误要承担什么责任，这是一个难题。政府的责任是很难定的。如果立法预计也是会比较暧昧含糊，宏观调控执法的责任是明确的。
对于体系的争议部分，卢教授认为，现在的法规是比较综合性，要看法规的主流是什么。国家对价格的调控，可以归入宏观调控。投资的调控也是个重要问题。产业调节也是今后要关注的重点方面。就业算不算调控，这也有很多争议。这个体系目前还在争议，没有一个准确的。宏观调控的体系是变动的，可能有的内容在这个时期很重要，有的时候相关内容不重要。目前有些问题还在争议。但总体看来，关于宏观调控法的体系的讨论，观点正在不断趋同。
问题四：我国目前宏观经济调控急需解决哪些立法问题？
黄进喜同学以房地产的宏观调控这一视角，分析我国整个宏观调控需要解决的立法问题。他首先探析了我国政府一直对房地产进行调控，却难以达不到人民期待值的四个方面原因：一是政府经营城市的理念。出卖土地、经营土地是地方政府很重要的收入，地价不减造成房价不低。二是房地产业是拉动经济发展的主要产业，房地产投资沉没成本低、市场进入要求较低、收益快、见效快，很多房地产商前期进入房地产市场是“空手套白狼”。三是银行贷款依赖房地产行业，银行贷款一个很重要的去向是贷给房地产商，而房子出售之后再以购房贷款的形式贷给购房者，实际上银行就同一个房子贷出两次款。四是消费观念的问题。
接着，黄进喜同学阐述了解决的建议。房地产这宏观调控看似一个建房买房卖房的问题，实际上是涉及到税收、金融、产业结构方面的调控问题。针对这些原因，黄进喜同学认为这实际上需要一个综合调控，而不是只针对一个方面的调控，否则调控仍然无效。针对政府经营城市的问题，就是要重新检视我们的分税制，重新核实和划分税种，哪些税由地方收，哪些由中央收，还有税收的分成问题。针对把房地产作为主要经济拉动产业的问题，就要调整产业结构，我们国家对高新科技产业实际上还没有建立起一套有效的激励机制，比如讲，风险投资政策或者风险投资方面的立法不到位。还比如，我们出口的商品还是技术含量低、产品附加值低。这些都说明我们没有促进高新技术产业的发展，产业结构仍然单一。还要加强产业结构调整法。针对金融市场的问题。他提出通过组合投资才能降低风险，组合贷款、贷款多元化，也才能减少金融风险，才能金融贷款结构有合理性。我们现在的金融法没有对金融机构的贷款结构进行规制，同其他立法一样，金融法的基本制度、基本规范都有了，但是具体的技术要求还没有，相关配套不完善，为人为操作、甚至是寻租留下空间。他担忧地指出，我国此次金融调控之前有三次金融调整，其实质就是把国库的钱和银行的钱打通。在美国、英国等国家，没有任何一个国家，不经过任何程序，就将国库的钱和银行的钱打通。此次成功应对金融危机，与前三次对金融市场的大力投入有关系。虽然有效果，但不表示这种做法合理。目前金融市场的结构，是很危险。
章辉同学针对黄进喜同学提出的打通国库与银行的做法，提出了自己的不同观点，认为打通财政和金融的市场，在法理上是是行得通。因为银行本来就是国有的，所以财政得到银行支持无可厚非。
黄进喜同学反驳了这一说法，认为即便是法理上也讲不通。国有银行只是企业，而国库是属于全体国民的。谢达梅同学也补充指出，银行是国有的，不表示银行
的钱是国有的。银行对储户的钱只享有使用权，不享有所有权。这两个概念必须分清。
卢教授也参与了讨论，他指出这样的争论最终还是涉及到立法问题。涉及到我国财政支出法的立法问题。
黄进喜同学结合自己的工作实践经验，补充强调了人大在这一过程中只能是“软监督”。人大监督遇到最大的障碍不是政府，是党委。地方政府的任何一个重要决策，都是在地方党委决策的。在现有的宪法框架下，是不违法的。脱离宪法的话，从自然法的高度解释，仍然存在很多法理上的障碍。关键还是执法难的问题。各地政府对保障性住房的调控没有积极性。
卢教授言简意赅：如果没有落实保障性住房，就应该追究相关领导人的责任。只要真正落实责任制度，该撤职的就撤职，才会减少政府有法不依的现象。
课程的最后，卢教授以漫谈的形式对本次讨论课作了总结。他高度肯定博士生认真学习和刻苦钻研的精神。指出：国家采取了很多法律手段对房地产进行调控，但是效果很一般，越调控房价越高，这是房地产商与政府的博弈。这其中涉及很多问题，如地方财政问题。人大是权力机构，有权监督政府行为，因此在立法上，政府组织法值得研究。对重大问题的决策，权力的分配值得研究，要搞清楚人大和政府的关系。实质上，人大宏观调控的一个重要内容就涉及到宏观调控权的监督问题。他还指出黄进喜同学对具体房地产调控的三个阶段的划分，非常正确。在不同阶段我国采取的宏观调控的政策是不一样的。金融与房地产是分不开的。金融与房地产之间的关系，怎么正确处理；地方的财力问题，怎么解决这些都值得研究。制造业都跑去房地产，房地产一枝独秀，这是很危险的事。金融市场一旦挤兑，会引起“多米诺骨牌”效应。在产业结构的升级方面，需要配套的机制，法律要跟上。最后的关键在于立法，必须有一个财政支出法。这些钱怎么开支，必须有一个法律依据。财政基本法已经草拟，但是迟迟不通过，这里面涉及到很多部门利益的问题。总而言之，宏观调控法在经济法的研究还是很薄弱，需要更多的人才关注。卢教授建议大家可以结合具体专业来研究，争取在这些难题的解决上作出一定的贡献。
