地方组织法
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2023年3月20日发(作者：昌谷)竭诚为您提供优质参考文档/双击可除
《地方各级人民代表大会
和地方各级人民政府组织
法》辅导材料
该法是年月日，第五届全国人民代表大会第二次
会议通过并实施的，在实施过程中，先后作了次修改，
分别在年月日第五届人大第五次会议上作了第一次修
正；在年月日第六届人大常务委员会第十八次会议上
作了第二次修正；在年月日第八届人大常务委员会第
十二次会议上作了第三次修正。
现行的《中华人民共和国地方各级人民代表大会
和地方各级人民政府组织法》共五章，条。
第一章，总则，共条，分别对在地方各级行政区
域设立人民代表大会和人民政府。县级以上的地方各
级人民代表大会设立常务委员会，以及自治地方的自
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治机关的权限问题作了规定。
第二章，地方各级人民代表大会，共条，分别对
地方各级人大的性质，代表的选举方式，各级人大每
届的任期，地方性法规的制定，人大的职权，各级人
大会议召开的程序。议案、建议、批评意见及罢免案
质询案的提出及处理程序、地方各级国家机关领导人
员的选举方法、各专门委员会的设立，以及对代表的
法律保护等作了规定。
第三章，县级以上的地方各级人民代表大会常务
委员会。共条。分别对各级人大常委会的性质，常委
会的组成、任期、职权、制定地方性法规的权限、常
委会召开的程序，议案、质询案的提出及处理程序，
主任会议的组成、职责、召开程序，代表资格审查委
员会的设立和职责，如何组织特定问题调查委员会，
以及常委会设立办事机构和其他工作机构等都作了具
体规定。
第四章，地方各级人民政府，共条。分别对地方
各级人民政府的性质、地位、组成人员、任期、职权、
工作制度、机构设置等作了规定。
第五章，附则，只有条。规定了省级人大及其常
委会可以对本法执行中的问题作出具体规定。
由于时间关系，今天我们着重学习以下几个方面
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的内容：
一、地方各级人民代表大会和地方各级人民代表
大会的职权。
中华人民共和国的一切权力属于人民。人民代表
大会制度是我国的根本政治制度。全国人民代表大会
和地方各级人民代表大会是人民行使国家权力的机
关。全国人民代表大会是我国的最高国家权力机关行
使国家的最高权力。制定宪法和法律，组织国家最高
行政机关、国家最高审判机关和国家最高检察机关，
决定国家的一切重要事项。地方各级人民代表大会是
本行政区域的国家权力机关，组织本级其他国家机关，
决定本行政区域内的一切重大事项，在行政区域内处
于最高的地位。
省、直辖市、设区的市的人民代表大会代表，由
下级人民代表大会选举，县乡两级人民代表由选民直
接选举产生。
人民代表大会的任期：县级以上地方各级人民代
表大会每届任期五年。乡、镇的人民代表大会每届任
期三年。
地方各级人民代表大会通过会议行使职权，地方
各级人民代表大会会议每年至少举行一次，经过五分
之一以上的代表提议可以临时召集本级人民代表大
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会。县级以上的地方各级人民代表大会会议由本级人
民代表大会常务委员会召集，乡镇的人民代表大会由
乡镇上次人民代表大会主席团召集。
地方各级人民代表大会进行选举和通过决议以全
体代表的过半数通过。
地方各级人民代表大会的职权。地方组织法第条
规定的县级以上地方各级人民代表大会的职权有十五
项，概括起来主要有以下几类：一、在本行政区域内，
保证宪法、法律、行政法规、国家计划和国家预算以
及上级人民代表大会及其常务委员会的决议在本行政
区域内贯彻实施。二、讨论、决定本行政区域内的重
大事项。至于哪些属于应当由本级人民代表大会讨论、
决定的重大事项，法律没有规定，可以根据当地的实
际情况而定。一般来说，凡涉及本地区较多数群众切
身利益的事项或者较多数群众关心的事项，都可以认
为属于重大事项。三、行使任免权，县级以上的地方
各级人民代表大会选举并有权罢免本级人民代表大会
常务委员会组成人员、本级人民请登陆原创网站：政
府领导人员、本级人民法院院长、本级人民检察院检
察长和上一级人民代表大会代表。选举和罢免人民检
察院检察长，须报上级检察院检察长提请该级人民代
表大会常务委员会批准。四、行使监督权，包括听取
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和审议本级人大常委会、人民政府、人民法院和人民
检察院的工作报告；改变或者撤销本级人民代表大会
常务委员会不适当的决议和本级人民政府不适当的决
定和命令。五、保护各方面的权益，包括保护社会主
义的全民和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人
所有的合法财产，保障公民的人身权利，民主权利和
其他权利；保护各种经济组织的合法权益；保障少数
民族权利；保障男女平等、同工同酬和婚姻自由等各
项权利。
二、地方各级国家机关领导人员的选举。
本法所指的地方各级国家机关领导人员是指人大
常委会组成人员，乡镇人大主席、副主席，人民政府
的正副职领导，人民法院院长，人民检察院检察长。
地方各级人民代表大会如何选举本级国家领导人员，
地方组织法有明确规定，选举时必须按照本法所规定
的程序进行操作。
⒈提名。
根据地方组织法条的规定，享有地方国家机关领
导人员提名权的有：一、本级人民代表大会主席团；
二、代表依法联合提名。联名人数地方组织法也有明
确规定，即省级人大代表三十人以上联名，设区的市
和自治州的人大代表二十人以上联名，县乡两级人大
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代表十人以上联名，主席团提名和代表参加联合提名
的候选人都不能超过应选名额。提名人负责介绍候选
人的情况。
⒉确立差额比例和正式候选人。
分两种情况：一是正职领导（包括人大常务委会
主任、秘书长，乡镇人大主席，人民政府正职领导人
员，人民法院院长，人民检察院检察长）的候选人数
一般应多一人，进行差额选举；如果提名的候选人只
有一人，也可以等额选举。进行差额选举还是等额选
举主要根据提名的情况而定。二是副职领导人员和人
大常委会委员，副职领导人员（包括人民代表大会常
务委员会副主任，乡、民族乡、镇的人民代表大会副
主席，人民政府副职领导人员）的候选人数应比应选
人数多一人至三人，人民代表大会常务委员会的候选
人数应比应选人数多十分之一至五分之一，副职领导
人员和常委会候选人由本级人民代表大会根据应选人
数在选举办法中规定具体差额数，进行差额选举。差
额数应当根据应选人数的多少确定，应选人数多的差
额数也应多选，不能一律规定最低的差额数，如果提
名的候选人数符合选举办法规定的差额数，由主席团
提交代表酝酿、讨论后，进行选举。如果提名的候选
人数超过选举办法规定的差额数，由主席团提交代表
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酝酿、讨论后，进行预选，根据在预选中得票多少的
顺序，按照选举办法规定的差额数，确定正式候选人
名单，进行选举。
实践中应当注意，一、县级以上的地方各级人民
代表大会换届选举本级国家机关领导人员时，提名、
酝酿候选人的时间不得少于两天。二、选举采用无记
名投票的方式，代表对于确定的候选人可投赞成票，
可投反对票，也可以另选他人，还可以弃权。三、选
举时，获得过半数的候选人超过了应选名额，以得票
多的当选。如获得过半数选票的候选人得票相等，就
应当把得票数相等的候选人再次投票，以再次投票得
票较多的候选人当选。四、在选举过程中，如果落选
的候选人超过差额数，当选人数就达不到应选名额，
在这种情况下，就得进行第二次甚至第三次选举，也
就是另行选举。另行选举时，可以根据第一次投票时
得票多少的顺序确定候选人，也可以依照本法规定的
程序另行提名，确定候选人。经本级人民代表大会决
定，不足名额的另行选举，可以在本次会议上进行，
也可以在下次会议上进行。另行选举人大常委会副主
任、委员、乡镇人大副主席、人民政府副职领导人员
时要依照本法第条的规定确定差额数，进行差额选举。
三、罢免案的提出及处理程序。
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罢免权是法律赋予选民和国家权力机关依法撤换
国家机关人员的权利。根据地方组织法第条的规定，
地方各级人民代表大会有权罢免本级人民政府的组成
人员。县级以上的地方各级人民代表大会有权罢免本
级人民代表大会常务委员会的组成人员和由它选出的
人民法院院长、人民检察院检察长。同时，地方各级
人民代表大会还可以罢免由本级人民代表大会常务委
员会任命的其他政府组成人员（即政府部门的正职领
导人员）。
罢免案的提出及处理程序地方组织法第条作了规
定，根据地方组织法第条的规定：一、罢免案必须在
本级人民代表大会开会期间提出。二、主席团，常务
委员会，县级以上地方各级人民代表大会代表十分之
一以上联名，乡级人民代表大会代表五分之一以上联
名，可以提出罢免案。三、罢免案必须写明罢免理由。
提出罢免案总是要有一定理由的，但罢免理由不等于
被罢免对象的错误。法律没有规定罢免的条件，也就
是说，不一定要国家机关领导人员犯有错误时才能罢
免，只要代表认为某国家机关领导人员不称职或者有
更合适的人选，就可以罢免。罢免不同于行政处分，
罢免决定经多数代表通过后，某人不再担任原任职务
的法律后果已经发生，事事后也不可能使其恢复原任
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职务。罢免不存在需要撤销的问题。如果提出罢免的
理由事后证明有不符合事实的情况，人民代表大会会
议可以予以澄清，但罢免决定无法撤销，所以罢免应
当十分慎重，罢免理由应当充足，符合事实。四、被
提出罢免的人员有权进行申辩，申辩有两种方式：一
种是在主席团会议或者全体会议上进行口头申辩，一
种是书面申辩。在主席团会议上提出的申辩或者书面
提出的申辩，主席团应当将申辩意见印发会议。五、
向县级以上地方各级人民代表大会提出的罢免案，主
席团有两种处理方法：一是将罢免案直接交全体会议
表决，另一是提议组织特定调查委员会，经全体代表
表决同意后，该罢免案就不付表决，由下次会议根据
调查委员会的报告审议决定是否予以罢免。如果组织
调查委员会的提议没有获得全体代表的过半数同意，
主席团即应将罢免案交付表决。
四、地方各级人民代表大会常务委员会及其职权。
根据地方组织法第条规定县级以上的地方各级人
民代表大会常务委员会是本级人民代表大会的常设机
关，对本级人民代表大会负责并报告工作。
地方各级人大常委会具有地方国家权力机关的性
质。在同级人大闭会期间，人大常委会行使同级国家
权力机关的部分职权。
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常委会的组成：县、不设区的市的人大常委会由
主任、副主任若干人、委员若干人组成，省、自治区、
设区的市的人大常委会由主任、副主任若干人、秘书
长和委员若干人组成。
常委会组成人员必须符合以下条件：⒈是本级人
大代表，无论哪一级的人大常委会的组成人员，都必
须由本级人大在本级人大代表中选举产生，不是本级
人大代表的，不能被选为本级人大常委会的组成人员。
⒉不得兼任国家行政机关、审判机关和检察机关的职
务。如果已经担任行政机关、审判机关和检察机关的
职务，必须辞去其中一个职务。
地方各级人大常委会的任期与同级人大的任期相
同，为五年。但地方人大常委会行使职权的期限与同
级人大不完全一致。人大行使职权的期限从本届人大
第一次会议召开时开始至下一届人大第一次会议召开
时终止，而在每届人大第一次会议召开时，本届的人
大常委会尚未产生，所以地方人大常委会行使职权的
时间是从每届人大第一次会议选举产生人大常委会开
始至下届人大选举产生新的人大常委会时终止。
常委会会议由主任召集，每两个月至少举行一次。
常委会的决议由常委会的全体成员过半数通过。
地方各级人大常委会的职权，是国家法律赋予的，
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是地方国家权力机关活动的范围和内容，具有以下特
点：一、其职权是法律直接确认赋予的，具有国家意
志性、规范性和不可侵犯性；二、其职权所代表的是
国家和本地区全体人民的利益；三、其职权的行使采
取集体负责制，集体讨论决定问题。本法第条规定了
县级以上地方各级人大常委会的职权有十四项，归纳
起来为四类；一是组织方面的职权：包括领导或者主
持本级人大的选举，召集本级人大会议。二是决定权；
主要是对地方重大事项的决定权。地方人大常委会是
地方的国家权力机关，行使重大事项决定权是行使地
方国家权力的直接的重要的体现。三是监督权：主要
是监督政府、法院、检察院是否依照宪法和法律办事，
是否贯彻执行国家的政策，是否为广大人民群众谋利
益，其工作人员是否遵纪守法，尽职尽责。这种监督
是代表人民行使法定的监督权，它的监督具有法律效
力，在国家各种监督中处于中心地位，常委会监督一
府两院的方式有听取和审议一府两院的专题工作报
告，提出询问，提出质询案，组织特定问题调查委员
会，行使免职和撤职权，受理公民的申诉、控告和检
举等。四是任免权：这是地方各级人大常委会的重要
权力。各级人大通过选举和任命来决定其他国家机构
的组成，如果认为选举或者任命的人员不宜再担任原
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来的职务，则可以通过法定程序将其罢免、免职或撤
销其职务，这是人民当家作主的重要体现。地方各级
人大常委会的任免权包括：⒈任命权，如根据省长的
提名，决定任命厅长、局长；⒉通过人选权，如根据
主任会议的提名，通过本级人大常委会代表资格审查
委员会的人选；⒊免职权，凡经过常委会任命的人员
都可以由本级人大常委会决定免职；⒋撤职权，如撤
销本级人民政府个别副职领导人员的职务；⒌接受辞
职权，如在大会闭会期间，接受国家机关组成人员的
辞职。地方各级人大常委会在行使任免权时，必须严
格依法办事，充分保障常委会组成人员的民主权利。
正确解决党管干部和人大依法任免干部的关系，任免
干部时，既要体现党管干部的原则，又要保证人大常
委会依法任免，这二者不可互相替代，相互混淆。
五、议案、质询案的提出及处理程序。
议案是指要求人民代表大会和常委会讨论并作出
决定的建议，地方组织法对议案的提出分别规定了两
种情况，一是向人民代表大会提出，二是向人大常委
会提出。我们着重学习向常委会提出议案和处理的程
序。
根据本法第条的规定，主任会议，人民政府、各
专门委员会、常委会组成人员联名（省、设区的市的
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常委会组成人员名以上，县级名以上）可以向本级人
大常委会提出属于常委会职权范围内的议案。向常委
会提出的议案，必须是属于常委会职权范围内的事项，
不属于常委会职权范围内的事项，不能作为议案向常
委会提出。
向常委会提出的议案，根据提出主体的不同，议
案的处理程序也有所不同。一、主任会议提出的议案，
直接由常委会会议审议。二、人民政府、各专门委员
会提出的议案，由主任会议决定提请常委会审议，或
者先交有关的专门委员会审议，提出报告，再提请常
委会会议审议。也就是说，对于人民政府、各专门委
员会提出的议案，主任会议有权决定提请当次的常委
会会议审议，也可以决定先交给有关的专门委员会审
议，提出报告，再提请以后的常委会会议审议。但主
任会议无权决定不提请常委会审议，只交给专门委员
会审议。三、对于常委会组成人员联名提出的议案，
主任会议可以决定列入常委会会议议程，也可以决定
不列入常委会会议议程，处理方式有：⒈经主任会议
决定，提请本次常委会会议审议；⒉经主任会议决定，
先交有关的专门委员会审议，专门委员会提出报告后，
主任会议决定提请以后的常委会会议审议；⒊经主任
会议决定，先交有关专门委员会审议，专门委员会提
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出报告后，主任决定不提请常委会会议审议。
质询是指针对被质询机关的工作不清楚不理解、
不满意的方面提出质问，要求被质询机关作出澄清、
解释的一种活动。质询的目的是获知被质询机关工作
情况。或对被质询机关的工作提出批评，以监督被质
询机关改正工作中的错误和缺点。地方组织法对质询
案的提出也规定了两种情况，一种是向人民代表大会
提出，另一种是向人大常委会提出。由于时间关系，
我们只学习向常委会提出质询案及处理程序。
地方组织法第条对向县级以上地方各级人民代表
大会常委会提出质询案作了明确的规定。根据本条的
规定，向常委会提出的质询案必须符合以下条件：一、
质询案必须在常委会会议期间提出；二、由省、自治
区、直辖市、自治州、设区的市的人大常委会组成人
员五人以上联名，县级人大常委会组成人员三人以上
联名提出；三、采用书面形式提出，不能口头提出；
四、写明质询的对象、质询的问题和内容。质询案由
常委会主任会议决定处理，但主任会议只能决定被质
询机关答复质询案的时间、地点和方式，不能决定被
质询机关不作答复。主任会议可以决定被质询机关在
常委会全体会议上作出答复，也可以决定被质询机关
在有关专门委员会会议上作出答复；主任会议既可以
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决定由被质询机关书面答复，也可以决定口头答复。
书面答复应由被质询机关的负责人签署，口头答复应
由被质询机关的负责人到会。如果提出质询案的常委
会组成人员对被质询机关的答复不满意，或通过质询
发现重大问题，也可以进一步采取其他举动，如提出
罢免案，或组织特定问题调查委员会进行调查等等。
应当注意的是，质询与常委会组成人员在审议议
案和报告时向本级国家机关提出的询问是有区别的，
不能将二者混为一谈。询问是常委会组成人员为弄清
议案、报告和工作中的某种疑问而提出问题，由有关
部门派人答复，以便更好地审议议案和报告，不需要
特定的联名人数就可以提出。受询问机关的答复，带
有解释性质，目的是使常委会组成人员了更多的情况
以便于常委会组成人员作出决策，参加表决。
六、主任会议。
第四十八条省、自治区、直辖市、自治州、设区
的市的人民代表大会常务委员会主任、副主任和秘书
长组成主任会议；县、自治县、不设区的市、市辖区
的人民代表大会常务委员会主任、副主任组成主任会
议。主任会议处理常务委员会的重要日常工作。
主任会议的职责有：一、在大会闭会期间，主任
会议向常委会提名任命专门委员会的个别副主任和委
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员；提名代表资格审查委员会组成人员的人选。二、
对议案是否交付常委会全体会议审议作出决定。三、
决定质询案答复的方式和地点。
主任会议采取会议的方式决定问题。主任会议可
以定期召开，如一周或两周举行一次，也可以不定期
召开，以便于随时解决问题。主任会议在工作方式上
实行集体负责制，不实行主任负责制，主任会议开会
时也应充分发扬民主，任何问题的决定，都要在充分
讨论、听取各方面意见后，以少数服从多数的原则决
定。
七、代表资格审查委员会和特定问题调查委员会。
根据地方组织法第条的规定，县级以上的地方各
级人民代表大会常务委员会设立代表资格审查委员
会。
代表资格审查委员会的主任委员、副主任委员和
委员的人选，由常务委员会主任会议在常务委员会组
成人员中提名，常务委员会会议通过。
代表资格审查委员会的职责，就是审查代表的选
举是否符合法律规定。
特定问题调查委员会，由主任会议或者五分之一
以上的常委会组成人员书面联名，可以向本级人大常
委会提议，组织特定问题调查委员会。调查委员会由
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主任委员、副主任委员和委员组成由主任会议在常委
会组成人员和代表中提名，提请全体会议通过。特定
问题调查委员会是为本行政区域内重大违法失职事件
或其他重大事件组成的调查委员会，这种调查委员会
不同于一般的视察和调查，它是一种法定的监督形式。
调查委员会结束调查后，应当及时向常委会提出调查
报告，以便于常委会作出相应的决议。
八、工作机构。
地方各级人大常委会在本级人大闭会期间，担负
着保证宪法、法律、行政法规、地方性法规和上级人
大及其常委会的决定、决议在本行政区域内实施，讨
论、决定本行政区域内重大事项，监督一府两院工作，
依法任免国家机关工作人员等繁重的工作。所有这些，
都需要有相应的工作机构，周到、细致、准确、及时
地作大量具体工作。为此，年以后，我国县级以上地
方各级人大常委会根据地方组织法的规定，先后设置
了工作机构，主要有两类：一类是办公厅或办公室，
另一类是按照专业分工设置的工作委员会或工作室。
不管是办公厅或办公室，还是工作委员会或工作室，
都是本级人大常委会的工作机构，都是为人大及其常
委会、各专门委员会、常委会组成人员及人大代表行
使职权、履行义务、发挥作用提供服务的。工作机构
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不同于专门委员会，不能按照专门委员会的职责来确
定工作机构的职责。工作机构的具体职责有：一、为
会议服务，包括为本级人大会议、常委会会议、主任
会议、专门委员会会议服务。主要是发送会议通知，
准备会议文件，提供必要的资料，起草会议的议程草
案，安排会议、会议记录等。通过上述服务，保证各
种会议按照召开，顺利进行，使人大及其常委会有效
地行使职权。二、为日常工作服务，包括负责联系代
表，组织代表活动、视察，处理代表和委员提出的议
案、建议、批评和意见，接待人民群众的来信来访。
三、提供研究、咨询服务，包括围绕人大制度建设和
民主法制建设，进行调查研究、理论研究，发现问题，
提出解决问题的办法，为人大及其常委会决定问题提
供信息和参考。四、提供后勤服务，包括为人大及其
常委会的工作人员的工作、生活提供一切必要的物质
条件。关于地方各级人大常委会设置哪些办事机构，
由于我国各地情况很不一样，法律没有作出统一规定，
地方各级人大常委会应当根据本地的实际情况，按照
精简、效能的原则，自行决定。我市人大常委会根据
我市的实际情况设立了“五委三室”，分别是：办公室、
研究室、信访室、人事代表委、法工委、农经委、财
经委、教科文卫委，我们这些工作机构的主要工作就
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是为会议服务，为日常工作服务，为各位主任、各位
委员和代表服务。