资源配置方式
狮子座男生的性格-中国标准化研究院
2023年3月20日发(作者：面向对象方法)1
试论社会资源配置的三维模式
摘要
社会资源配置问题，实际上是一个公共选择问题。社会资源配置
主体以及配置方式，对于社会资源配置的效果有着直接的影响。在现
代市场经济条件下，社会资源的配置主体有政府、企业和非政府的公
益组织，三者在社会资源配置中的结构关系，形成社会资源配置的三
维模式，这也导致公共管理的社会定位从传统的政府行政管理向政府
管理与非政府管理相结合的方向转变，促使社会资源配置和公共管理
领域中新型的分工、互补、整合结构的形成。
关键词：社会资源政府公共管理
一．社会资源配置的三类主体
社会资源，从广义上说，是一个社会赖以生存、保持稳定和持续
发展所需的资源。从不同角度，社会资源可分为可再生资源和不可再
生资源，人力资源和非人力资源，物质资源和非物质资源。社会资源
在当代社会，有三个基本特点，一是价值性，在市场经济条件下，任
何资源的开发、利用和消耗，都不是无偿的，必须计算其成本费用，
在具体的社会生活领域中，无论是否按照等价有偿的原则使用社会资
源，但都是有价的,最终可以计算其货币价值；二是主体性，社会资源
的开发利用，都是受一定的主体所支配的，由此产生产权归属关系，
这就需要界定产权，明确主体，而且，不同的主体，基于其自身的特
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殊利益需求，开发利用社会资源的目的和方式，也有所不同；三是有
限性，任何社会资源相对于需求来说，都是有限的，不当的利用方式，
还会加剧它的消耗甚至浪费。因此，基于以上分析，选择合适的资源
配置方式，使有限资源的开发利用达到最佳效果，是社会资源配置的
基本目标和原则。
可以假定，在一定的社会生活领域和时期内，社会资源的需求和
供给都是相对恒定的，那么，社会资源配置方式是否合理有效，就直
接影响到社会资源开发利用的实际效果。评价社会资源的合理开发利
用的标准，从社会资源配置的过程来看，一是资源的充分发掘，消除
了资源闲置现象；二是资源的合理配置，即资源向最有利于发挥作用
的领域流动，实现了帕雷托最优，即它的流动一方面实现它自身价值
最大化，同时对其流出的领域是一种存量调整，并未造成资源的流失，
而对流入领域和地区是一种增量的投入；三是资源利用的有效转化，
产生了效益；四是资源开发利用的成本和产出效益的比值最大化。
现代社会资源的配置主体，主要由三个方面组成：以追求利润最大化
的企业为代表的市场主体，以履行公共管理职能为己任的政府主体，
以非赢利性的非政府组织为代表的民间主体。市场主体具有强烈的谋
取经济利益动机，在社会微观层面上有着旺盛的经济活力，按照商品
价值规律自发地调整社会资源的分配，使资源向利润率水平高的领域
和行业流动。但是，如果完全按照市场主体的利益要求来配置资源，
就会出现市场缺陷和市场失灵的情况，比如宏观经济秩序的混乱和无
序化状态，社会公平和社会保障机制缺损，资源的过量消耗和不合理
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性的投入，恶性过度竞争和经济性垄断现象，拜金主义的盛行和非经
济领域的泛商品化等等。因此，单纯依靠市场主体调配社会资源的方
式显然是不现实的。
政府主体在价值理念上应当代表国家利益和社会公共利益，按照
维护国家主权和安全、维护社会公共利益的原则来调整社会资源的分
配，在市场机制缺损或失灵的情况下，可以弥补市场功能的不足。但
是，由于政府组织形式和决策机制的不同，使政府在社会资源配置中
充当的角色往往处在两难之中：集权方式效率高，但民主化程度不高，
在政府代表民意不足或长官意志强烈的情况下，极有可能导致权力的
滥用，而采取代议制或全民公决的方式，有利于集中民意并正确地反
映民意，但是管理成本可能很高，行政效率无法保证。还须考虑的是，
为了防止权力滥用和腐败滋生，广义上的政府体制实际上还是一个相
互制衡的自控体系（在我国包括立法、行政和司法等方面），如何有效
地发挥各个部门的作用，实现相互监督和协调统一，消除扯皮推委、
牵制掣肘的现象，是能否有效实现政府资源配置职能的重要条件。民
间主体主要是非赢利性的、非政府组织，即基于公共道德准则，按照
自治互助的方式，形成的社区性、社团性的组织。它不以赢利为目的，
也不具有严格的公众责任和法定义务。这些民间主体的形成和发展的
支持条件，来自于成员自身和外界的捐助，依法具有社会公共管理职
能的民间主体，还可能得到政府的财政拨款和收费特许权，与某些经
济行业有较为密切关系的民间主体，还可以得到市场主体即工商企业
的资助，提供社会公共服务的中介组织，能够按照等价有偿、保本微
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利的市场规则，收取适当的服务报酬。但是，民间主体的产生和发展
有很大的自发性和随意性，往往局限于部分社会成员的共同利益，在
其内部形成的特殊规则和凝聚力，对外部有着一种天然的排斥作用，
一旦扩张到更大的社会空间，可能会导致社会冲突和动荡。
社会资源配置的三方面主体在不同的社会领域中有各自的作用。
同时又是相互借鉴和相互渗透的。在现实社会中，能够看到很多这方
面的例证。比如，政府公共财政支出本来是由政府部门和事业单位在
其预算额度内直接在市场上自由购买（属于控购物资尚需履行申报审
批手续），难免发生交易成本高、腐败行为滋生等问题，而实行政府集
中采购制度，建立统一的政府采购机构，使需求单位和采购单位相分
离，实行供应商投标竞争的市场方式，就有利于解决上述问题。在这
里，政府采购行为，通过市场机制来实现。同样道理，原来由政府提
供公共物品如教育、文化、医疗和社会福利保障等社会公共服务项目，
由于管理成本高、效率低下、容易出现寻租行为、产生行政性垄断，
进而影响政府形象。经过改革，转而由市场主体或民间主体按照有偿
服务或自治互助原则来提供这些社会服务，使政府摆脱了大量烦琐的
社会事务，节省了公共支出，同时这些社会服务项目的效率和效益也
相应提高。再有，社会基层管理本来由政府直接管理，管理成本高、
事务琐碎、效率不高是难免的。但是，如果由本地常住居民出于维护
地方公共秩序和社会公共利益的目的，采取地方基层自治的方式能够
有效地实现管理目标，政府适当退出基层管理也是可能的。上面的例
子主要说明了政府在其职能作用发挥不显著、低效率的情况下，按照
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资源合理配置、成本收益比较的原则调整社会资源配置主体的关系结
构。反过来，在涉及国家和社会安全的重大问题、进入紧急状态，或
是集中全国财力物力投入重大工程建设的情况下，政府往往站在更为
高远的立场上，甚至采用强制手段，征用原来由市场主体和民间主体
掌握的社会资源，社会资源的调配主体和方式都发生相应的变化。还
有，在政府功能和市场主体、民间主体的功能都在一定程度上有作用，
而任何一种主体单独地起作用其效果都不够显著的地方，三个主体就
会按一定的方式分工组合起来，比如，原来由政府承担的某些教育、
文化、科研等职能，并提供相应经费支持，在改革过程中，这些方面
的职能可以进一步向社会开放，但完全放开，无论在管理和费用方面
都不太现实，那么，由政府采取财政补贴，同时市场主体投资入股，
或社会主体提供专业化服务收取适当费用，形成政府指导、监督、财
政补贴，市场主体投资入股，民间主体具体提供专业化社会化服务、
具体负责管理的三维合作模式。
根据以上分析，可以形成这样几个结论：
第一，社会资源的配置主体多元化是客观存在的，既独立发挥各
自作用，又相互结合，形成功能互补结构。社会资源配置主体多元化
是由社会资源产权主体多元性和配置方式相对有效性所决定的，社会
资源的产权主体对其资源占有和使用有着排他的权利，同时社会资源
配置方式在一定范围内有着相对的有效性，超出这一范围，这种资源
配置的方式必然由其他配置方式所取代，或者与其他配置方式相结合。
这是一个基本事实，无视这一客观事实的存在，希望通过唯一的主体
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进行社会资源的配置和调控，都是不现实的。自由竞争时期的资本主
义国家，把政府职能限制在“守夜人”的角色范围内，依赖和放任市场机
制的自发作用；计划体制时期的社会主义国家，把政府推到“父爱式”
的全能角色位置，限制和削弱市场机制的作用，都是割裂了政府与市
场之间的合理关系，片面地强调市场或政府的作用，其结果，是社会
资源的掠夺性开发和低效能利用，同样造成了社会资源的破坏和浪费。
第二，社会资源配置的主体，在社会资源配置结构中所起的作用
侧重点有所不同。一般说来，市场主体主要在经济领域或是可以发挥
价值规律作用的领域起主导的调节作用；政府主体主要在国家关系和
政治生活领域发挥主导作用，对经济、文化和社会生活领域进行指导、
监督和调控；民间主体在市场主体和政府主体作用都不显著或是低效
率的领域起到重要的协调、整合作用。三类不同主体在社会生活领域
中有着各自相对有效的“势力范围”，在这一范围内起到主要的作用，但
就社会整体而言，都不能说占有绝对重要的地位，所以，认为哪一种
主体在社会资源配置中的作用是绝对重要的观点，都是不够准确的。
第三，各个社会资源配置主体在社会资源配置中所使用的方式也
有不同，市场主体主要是运用价值规律和市场机制，政府主体主要是
运用法律杠杆和行政手段，民间主体主要是运用惯例、习俗、道义和
舆论力量，相对说来，分别使用的是经济规则、法律规则和道德规则，
这些规则有相通融合的一面，又有矛盾冲突的一面，比如，在现代市
场经济条件下，经济规则必然获得法律形式，成为调整经济交往关系
的有普遍约束力的强制性规范，同时又要吸收公认的商业道德规范，
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在文化心理层面上起到引导和约束的作用，但是，由于这三类规则的
社会基础、思想渊源、价值导向以及表现形式的不同，在理解和适用
上往往产生分歧和矛盾冲突，使得社会资源配置结构在相互配合与互
补方面存在障碍和困难，这在实践过程中，就会产生一味依赖某一种
规则而排斥其他规则的简单化倾向。
第四，随着社会的发展变化，社会资源配置主体多元化的格局也
在发生着变化。这种变化在表面上看，始终是一种功能此消彼长、互
补结合的过程，但从现代社会发展的趋势上看，小政府、大社会、大
市场的变化是主流方向。也就是说，社会资源配置变化的主要方向是
政府的功能作用相对不断弱化，而市场力量和民间力量的作用相对在
增强。政府功能相对弱化的表现一是政府管理的范围和领域在缩小，
二是行政强制的刚性手段逐渐为社会动员、政府公关的柔性方式所取
代，三是直接干预市场和社会的方式转为运用法律和经济杠杆间接的
调控方式，四是传统的金字塔式的集权纵向管制逐渐向管理重心下沉
的分权式的网络沟通转变。与此相对应，市场力量、社会民间力量在
逐步崛起、增强，其重要标志就是市场组织和民间组织的产生和发展，
强烈的民主意识和广泛的政治参与行动，以及对市场、社会乃至政府
的影响力逐步增强。
二．社会资源配置的三维模式
社会资源配置的三类主体在社会资源配置过程中形成的关系结构
可以简称为社会资源配置的三维模式。社会资源配置的三维模式可以
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用相互交叉的三个圆面的来表示，每一圆面分别代表政府、市场和民
间主体所起作用的领域和范围，各个圆面的交叉部分则是二者、或三
者共同起作用的领域和范围。
首先，政府主体、市场主体和民间主体都有其相对固定的领域，
各自发挥必要和特定的功能。在现代市场经济条件下，政府主体主要
的责任是制定规则、监管调控、维护秩序，提供依靠市场机制无法有
效供给的公共物品，如环境保护，社会保障，公共安全，公共信息等。
市场主体的作用主要是在经济领域保障供给、实现交换、创造财富、
增进福利。民间主体的责任主要是体现社会公平和社会监督，保障基
本生活秩序，维系和调整日常人际关系，组织社会自治和社会救助。
这就使三者各自的“领地”相对稳定，分工明确。如果“越位”插手别的主
体的“领地”，管了自己不该管、管不好的事，或是未履行、怠于履行自
己的应尽职责，出现应当管却没有管、没管好的“缺位”现象，这种合理
的分工秩序就难以形成。
其次，三个圆面交叉的部分，是二者或三者共同起作用的领域和
范围。可见：（1）政府和市场交叉的领域，这主要是政府原来管理和
经营的经济领域，由于政府直接经营的效率较低，管理成本很高，社
会资源的利用率低下，必然要引入市场主体参与经营管理。但是，完
全放开由市场经营不能保证应有的经营规模和社会效益，或者是因为
涉及到国家安全和社会稳定的问题，仍由政府投资作为产权所有者代
表，通过委托代理制度，选择并委托企业经营，这与我国原来政府直
接经营管理国有企业显然不同。通过改革，对自然垄断行业中的国有
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独资企业引进市场竞争机制，按照市场规律经营管理，但政府作为投
资主体，在把握投资方向和投资规模方面仍保持一定的影响力。（2）
政府与民间交叉的领域主要表现在两个方面，一方面，政府将社会基
层管理权逐步转让给社会基层自治组织如村民委员会、居民委员会，
通过基层民主建设，培育社会自治组织，淡化政府直接管理社会基层
事务的职能，但是，政府在指导社会基层自治、优化社区环境、维护
社区秩序方面仍负有责任；另一方面，通过机构改革，将某些原来属
于政府系列的组成部门，和原来政府全额拨款的事业单位，转变为部
分拨款甚至不再拨款的社会中介机构，割断其与政府的隶属关系，推
向社会，进一步强化其专业化服务的社会功能。比如，学校扩大招生
规模，科研单位面向社会提供科技服务，会计、资产评估、律师、公
证等机构与原来所挂靠的政府部门脱钩，同样，政府对这方面的管理
主要是政策指导和规范管理。（3）市场与社会也有交叉，这主要是民
间组织运用市场机制，实行有偿服务，按照企业化运作方式从事的相
关业务，比如，消费合作组织对其成员提供的消费服务，社区居民面
向本社区提供的社区服务，国有企业下岗职工或城镇失业人口自谋生
计的临时性就业安置组织。与完全由市场主体提供的经营活动和商品
服务所不同的是，民间主体提供的社会有偿服务，对象相对固定，范
围相对有限，多以自我服务为主，以保本微利为目标，如果完全按照
市场机制，可能很难生存和发展。
再者，三个圆面交叉的部分也是处在不断变动之中。这种变动的
方向主要是：其一，政府的“领地”逐步缩小，作用逐渐淡化，有关经济
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功能逐渐转移到市场，由更为有效的市场主体承担，有关社会职能也
相应转移到民间主体，让非政府组织发挥应有的作用。其二，市场主
体的力量在不断成长壮大，这主要是各种经济需求的增长，刺激了市
场供给的增加，而政府主体退出经济领域，又为市场主体的崛起腾出
广阔的市场空间。其三，民间主体正处在发育之中，城镇社区居民委
员会和农村村民委员会的作用日益显著，在社区基层自治管理中有着
不可替代的作用；原来由政府投资兴办和财政支持的事业单位通过改
革，面向社会提供专业化、社会化服务，开始进入自我积累、自我发
展的新阶段；一批具有创新意识、自我服务和有偿服务相结合的新型
社会中介组织脱颖而出，其中相当一部分在完成其探索、培育以及定
型化之后，因其具有强大的市场竞争力，将会演变成市场主体，进入
市场领域。所以，社会资源配置的三维模式的内在结构关系变化的总
方向是小政府、大市场和大社会。这里的小政府，表现在政府直接管
制的领域缩小，功能淡化和外移，管理方式的柔性化和弹性化，但这
并不意味政府权威的削弱，而是按照“有所为、有所不为”的选择机制，
明确政府角色定位，强化政府应当作为的能力，舍弃政府不该管、管
不了也管不好的事务，使有限责任政府的形象更清晰，效益更显著。
大市场，是指市场调节的领域和规模进一步扩大，基础性作用进一步
增强，竞争、有序、开放、统一的市场体系更加完善，而这又是以深
化政府改革、取消行政性垄断、消除市场障碍为前提条件的。大社会
是指社会自治、自我服务的社区性、社团性的非政府组织的加快发育，
作用增强。
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在理论来源上，关于社会资源配置的三维模式的建构主要来自以
下方面：社会学的结构功能学派认为，社会是一个超级有机体，是一
个在一定范围内可以自我调节、自我复制、自我组织的系统，一方面，
社会分化，使社会结构的各个组成部分能够达到专业分工的水平，有
效地承担特定的社会功能；另一方面，相互联系，在协作、互补的基
础上进行更高水平的整合，以发挥社会系统的整体功能，而且，在某
些局部发生功能障碍的情况下，相关部分可以启动补偿机制，产生替
代效应，使整个社会系统仍然能够运行。政治学关于“国家与社会”的学
说，把国家职能和社会职能当作对立统一关系，政府作为国家利益和
社会公共利益的代表和载体，本身就承担着阶级压迫、政治统治和维
护社会公共秩序的责任，维护社会公共秩序是维持政治统治的必要的
社会基础，在政治统治目标基本得到保障的前提下，政府致力于社会
职能的履行是顺理成章的事情，同时，也给予政府职能所及以外的社
会空间以更大的自治权利，一个管理有效的政府，应当是善于将政府
直接承担的社会职能和民间自治的社会职能有机地结合起来，而不应
当使政治统治职能和社会管理职能相分裂、相对立。经济学关于“政府
与市场”的理论认为，政府和市场都有其相对有效的调整对象及其领域
范围。市场失灵和市场缺陷为政府干预市场提出了客观要求，但同时
不能简单地认为政府在任何情况下，以任何方式干预市场都一定能够
解决“市场失灵”和“市场缺陷”的问题。比较合理的结果是，政府和市场
在各自有效的领域内充分发挥各自作用，在单独作用都有限、需要结
合的领域内发挥各自所长，形成互补关系。以上观点，从不同的学科
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角度，注意研究政府与市场、国家与社会（狭义上的）的关系，但是
未从社会整体的角度，将政府、市场和社会三者结合起来，考虑社会
资源的有效配置。社会资源配置三维模式的提出，有利于突破具体学
科的理论视野，在多学科交叉研究的基础上，探索社会资源合理配置
的规律。
三．公共管理的社会定位
公共管理是国家或社会，为了维护社会秩序，推动社会进步，确
定一定的主体、方法和程序，制定公共政策，组织和运用社会资源，
向社会公众提供公共物品的过程。从公共管理与社会资源配置的关系
来看，公共管理活动本身就是社会资源配置的过程，社会资源的开发
和利用在很大程度上（并非全部）是满足公共管理和公共服务的需要，
公共管理的方式直接影响到社会资源配置的效率和效益。
从历史上看，公共管理的主体主要是政府，近代民族国家的产生
和市场经济的发展，客观上要求一个强有力的政府，作为社会公共利
益的代表，有效地行使公共权力，履行社会公共管理职能，这也使人
们形成一种思维定势，似乎只有政府才能担当公共管理的主体。但是，
随着社会发展水平和开放程度的提高，公共管理本身也在发生一系列
的变化，这不能不影响到公共管理的社会定位。这种变化大体有以下
几点特征：一是公共管理职能的扩张；二是公共管理领域的扩大；三
是公共管理的事务日趋复杂化；四是公共管理的手段趋于弹性化；五
是公共管理的规则由依靠权力纵向推动转向权力推动与平等协商、利
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益交换相结合。由此产生这样的问题：政府作为唯一的公共管理主体，
能否适应上述变化？其他主体是否有资格和能力，在公共管理领域分
担一定的责任，与政府的公共管理职能相结合，形成新型的公共管理
格局？
既然社会资源的配置事实上是由政府、市场主体和民间组织三方
共同承担的，那么，涉及公共管理和公共服务事务的社会资源配置，
由三方充分协商，共同安排，是不是具有一定的必要性和可能性呢？
如果仍然按照政府作为公共管理的唯一主体（这在我国建国以来计划
体制时期尤为明显）的思路考虑问题，那么，在公共管理事务日益复
杂、多变、、专业化和弹性化的情况下，就会使政府陷入这样的怪圈—
—为了应付日益增长的公共事务，不断追加财政预算，由此导致权力
扩张和机构膨胀，而权力扩张和机构膨胀的结果又使管理成本上升，
这又需要增加财政预算，而追加的投入并不能保证行政效益成比例递
增，所以，行政管理费用上升与边际效益递减将不可避免。进一步说，
公共管理方式向弹性化、间接性和民主参与方向的变化，要求政府职
能做相应的转变（这是上世纪90年代的我国行政改革的主旨和导向），
但是，政府管理的集权、纵向、刚性、直接等行为倾向，既是其固有
的基本属性，又带有沉重的历史惯性，还与政府官员的既得利益有密
切的联系，因此，要求政府自身进行职能转变，谈何容易。而且，我
国行政改革所以推进不力，还有这样的认识误区，就是仅从解决行政
效能低下、机构膨胀、人员臃肿、费用负担等自身问题谈改革，而不
是从社会资源的合理配置和有效开发利用的更高层面看问题，所以，
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只要稍微缓解政府自身的上述难题，行政改革就停滞不前，最后还会
回到当初改革的起点上。
综观现代国家的行政改革，其方向主要有二：一是减少政府职能，
缩小管理范围，把原来由政府行使的部分职能转移给企业和非政府公
益组织，让企业和非政府组织更多地发挥公共管理的作用；二是改革
行政管理方式，更多地运用市场机制和社会协商机制，来行使行政职
能。从某种意义上说，前一个方向促使政府从“全能的无限责任政府”
向“有限责任政府”的角色定位转变，后一个方向引导政府从“强权高压
式政府”向“亲市场、亲社会政府”的公关形象转变。这一切表明，市场
主体和社会民间主体在公共管理领域的地位上升，作用增强，过去公
共管理领域中政府“唱独角戏”的局面，正在被市场主体、民间主体的“加
盟”，形成三方合作互补的新格局所取代。换句话说，过去公共管理的
社会定位只是在政府，而现在则分散在多元化的主体之中。
这里，需要讨论的几个原则问题是：首先，应当积极地将公共管
理领域面向市场主体和民间主体开放，在依法确定主体资格条件的基
础上，提倡和促进市场主体和民间主体进入公共管理领域，保持和发
挥它们的特色和优势。市场主体和民间主体进入公共管理领域，主要
作用是带来更多的社会资源，投入公共管理和公共服务事业，运用等
价有偿、公平竞争、民主协商的机制，保障公共物品的供给，有利于
解决公共产品投入不足、效益不高的问题。比如，在农民工大量涌入
的城市，靠当地政府的财力兴办基础教育，解决农民工子女上学难的
问题显然难以为继，通过政府出台政策，引导社会资金投入基础教育，
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同时保障投资收益，是可行的。
其次，从整体上说，市场主体和民间主体的“加盟”，不能取消政府
在公共管理领域中的核心地位和主导作用。政府行使公共权力的合法
性，出于公共利益目标进行公共管理的客观性，制定和执行公共政策
的权威性，决定了政府在公共管理领域中的核心地位和主导作用，这
并不因市场主体和民间主体的“加盟”而动摇和削弱。相反，由于市场主
体和民间主体的参与，使公共管理的权力结构更加复杂化，特别是市
场主体和民间主体的特殊利益动机，有可能使公共管理带有更多的功
利色彩，政府在政策引导、舆论宣传、规范约束、利益整合方面有着
不可推卸的责任。比如，在推行“安居工程”，解决城镇居民住房难的工
作中，应当把提供优惠政策和加强市场监管有效地结合起来，既要保
证开发商的合理利润，又要防止和惩处开发商片面追求自身经济利益，
侵害国家利益和消费者权益的不法行为。
第三，对公共管理领域也应当进一步细分化，确定三方主体各自
的相对优势，在某个特定的公共管理领域里，选择最合适的公共管理
主体充当“主角”。公共管理的重要任务是提供公共物品。总体上说，公
共物品具有非排他性和非竞争性的特点，最合适的管理主体应当是自
身没有赢利动机和拥有巨大资源投入能力的政府，可以基于公共利益
目标保证公共物品的供给。但是，具体分析，公共物品按其占有方式
和享有权益，还可以分为私有局部公益、公有公益和公有私益等不同
形式。在可以明晰产权计量经济价值的公共物品（公有私益）上，让
市场主体按照市场机制承包经营，对公共财产保值增值负责，同时获
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得自己的合法收益；在可以明确界限、缩小范围、实行有限主体自治
共享的公共物品（私有局部公益）上，由民间主体负责管理，实行社
区自治或社团自治；在界定产权、保障供给困难的公共物品（公有公
益）上，由政府负责管理。
第四，应当构建法律框架，将政府、市场主体和民间主体三者在
公共管理领域中的地位、权利、义务和作用予以明确规定，约束和消
除其公共管理行为的随意性。在过去政府承担公共管理全部职责的时
期，往往容易出现政府单方面确认其权力、强制规定社会公众义务的
现象，也就难以保证公共管理的公正性。因此，认识和运用行政管理、
市场经济管理和社会运行管理等客观规律，制定公平、公正的法律规
则，体现平等、诚信、务实、奉献的道德准则，遵循客观规律和法律、
道德准则，有利于调整社会资源配置和公共管理的主体关系，规范公
共管理行为。一方面，规范政府行为，克服政府不合理地限制其他主
体进入公共管理领域，单方面加重其他主体的义务，限制和剥夺其他
主体的合法权益的做法；另一方面，规范市场主体和民间主体的行为，
约束其惟利是图、假公济私、损人利己的行为倾向，引导其正确地行
使权利，督促其履行法定义务。