日本警察
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2023年3月19日发(作者：波兰港口)86
【警察管理】
2015
年
3
月
第
2
期
March
2015
No.
2
北京警察学院学报
JournalofBeijingPoliceCollege
收稿日期：2015-01-21
作者简介：赵旭辉（1986-），男，福州市公安局法制处科员，公安部改革办借调干部。
我国近代警察制度师承日本[1]，现行的人民警
察制度与日本警察制度也不乏相似之处。研究日本
警察管理体制及其事权划分的经验做法，对我国全
面深化公安改革，具有一定的借鉴和启发意义。
一、日本警察管理体制的变迁
日本警察管理体制经历了从中央集权到地方自
治，再到中央集权与地方自治相结合的历史演变过
程[2]。
（一）强调中央集权的近代警察管理体制
1873年至1875年，日本借鉴法国和德国警察
制度，设立内务省、东京警视厅，制定《行政警察
规则》，建立了中央集权的近代警察制度。在这种
管理体制下，警察权十分庞杂，包括打击和预防犯
罪、维持治安和交通秩序、管理营业、卫生、建筑、
保险等行政事项。可以说，这一时期的警察“大
包大揽”，其管理体制迎合了日本军国主义的现
实需要。
（二）强调地方自治、分权制衡的1947年《警
察法》
二战结束后，美国对日本实行单独占领，并主
导了以地方自治、分权制衡为特征的警务改革。一
是废除了《治安维持法》等治安法令，裁撤了秘密
警察机关，免除了内务大臣及其他中央和地方高级
警官的职务。二是在中央和地方设立了体现民主化
管理的公安委员会，建立了国家地方警察和自治体
警察并存的警察管理体制。国家地方警察包括国家
地方警察本部、管区警察本部及都道府县警察。自
治体警察包括1605个市町村自治体警察。三是将
维护公共安全和秩序的人员分为警察、消防员、入
境警备官、海上保安官等四类，分别隶属不同部门，
旧体制下的“大警察”被改为“小警察”。
（三）强调条块结合的1954年《警察法》（现
行警察法）
1948年建立的警察管理体制开支大、效率低，
未能充分发挥维持治安的职能。1952年，日本恢复
独立，改革警察制度再次提上议程。1954年7月1日，
日本在继承旧警察法民主化管理的基础上，对旧警
察法进行全面修改，颁布了现行警察法。现行警察
法在地方自治的基础上加强了中央控制，确立了条
块结合的警察管理体制。根据现行警察法，日本将
警察分为国家警察和地方警察两大序列。其中，国
家警察、地方警察中警视正以上的警官以及犯罪鉴
日本警察管理体制及其事权划分之启示
赵旭辉
（福州市公安局，福州350001）
摘要：我国近代警察制度师承日本，现行的人民警察制度与日本警察制度也不乏相似之处。在深化
公安改革的大背景下，我国应该借鉴日本经验做法，合理划分中央和地方事权，加强对中央事权的垂直
管理力度，下放对地方事权的管理权限，完善中央和地方共同事权管理制度；精简机关，规范机构设置，
积极探索构建大部门大警种；改革编制管理制度，完善警衔制度，建立有别于其他公务员的人民警察管
理体系。
关键词：警察；管理体制；事权；机构；编制
中图分类号：D631.13文献标识码：A文章编号：2095-5758（2015）02-0086-06
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定、信息通信、教育培训机构的人员都被划为国家
公务员，其他地方警察则被划为地方公务员。在中
央层面，设立国家公安委员会及其所辖国家警察厅，
在地方层面，设立都道府县公安委员会及其所辖都
道府县警察。
1.国家公安委员会的人员组成与职责权限
国家公安委员会由一名内阁大臣担任委员长，
五名近五年内没有在警察、检察机关任职的政府官
员担任委员。为了保持政治中立，禁止任命三名以
上属于同一政党的委员。
国家公安委员会掌管与国家公安有关的警察业
务，统辖警察培训、通信、装备、犯罪鉴定、犯罪
统计等有关事项并调整警察行政，具有制定规则权、
国家警察厅长官、都道府县警视总监、警察本部长、
方面本部长以及警视正以上级别警官的任免权、对
首相宣布及处置紧急事态的建议权，并与检察总长、
都道府县公安委员会保持密切联络。为了完成上述
任务，国家公安委员会指导监督国家警察厅具体负
责以下职责：一是规划、调研警察制度；二是制定
警察的国家预算；三是有关国家安全的警务，如应
对大规模灾害和涉及地方稳定的骚乱；四是制定应
对跨区域有组织犯罪的对策；五是制定全国干线道
路的交通规则；六是国际侦查协助、国际紧急救援；
七是皇宫警务；八是警察培训、通信、犯罪鉴定设
施的维护及相关工作；九是犯罪统计；十是警察装
备保障；十一是制定警察职员的任用、勤务和工作
标准。
2.地方公安委员会的人员组成与职责权限
地方都道府及指定县的公安委员会由五名委员
组成，指定县以外的县公安委员会由三名委员组成，
委员均由地方知事在征得地方议会同意后任命，任
期三年，可以连任，但来自同一政党的委员人数不
得过半。地方都道府县公安委员会有权制定地方公
安条例，并监督地方警察执行；主管发放娱乐业营
业执照、持枪证等行政管理许可证；还具有制定地
方公安委员会工作制度权、任免地方警视正以上警
察的同意权、任免地方警视以下警察的陈述权、任
免惩戒或者罢免地方警察的劝告权、请求国家警察
厅或者其他地方警察进行援助权等。
二、日本警察的事权划分
日本警察在队伍管理、执法执勤、警务保障等
方面，通过明确中央事权，划清了中央和地方事权
的边界，有效调动了中央和地方两个积极性。
（一）队伍管理
日本警察的机构设置、人员编制、教育培训以
及高级警官的任免、调动均为中央事权。
1.机构设置与人员编制
日本警察的机构设置与人员编制按照组织法定
原则[3]，由《警察法》及其配套制度予以调整，具
有两大主要特征：
一是机构设置相当精简。如，国家警察厅设长
官官房、生活安全局、刑事局、交通局、警备局、
情报通信局等6大局。都道府县警察本部内设总务
部、警务部、生活安全部、刑事部、交通部、警备部、
地域部等7大部。全国1629个警察署内设警务课、
生活安全课、刑事课、交通课、警备课、地域课等
6大课。
二是警察机关的管辖区域与行政区划并不完全
相同，体现了警察机关有别于其他行政机关的职业
特征。如，截至2011年，日本有1都（东京）、
1道（北海道）、2府（京都、大阪）、43县、786
个市、754个町、184个村。警察有国家警察厅、
分管各府县的管区警察局及都道警察本部、府县警
察本部、警察署、派出所等5级机构，截至2009年，
有1个国家警察厅，7个管区警察局及东京警视厅、
北海道警察本部，45个府县警察本部及5个北海道
下设的方面本部，1246个警察署，6455个派出所。
三是人员编制依法分类管理。国家警察厅的人
员编制、任免、升职及其他人事管理均由《国家公
务员法》规定。地方警察编制由《警察法施行令》
等政令决定。都道府县警察的警衔比率由总理府令
决定。
2.人事任免
日本警察职衔合一[4]，警衔共有警视总监、警
视监、警视长、警视正、警视、警部、警部补、巡
查部长、巡查等9级，对警察的任用以警衔为主。
其中，国家警察厅的长官没有授衔。东京警视厅的
长官为警视总监。国家警察厅的局长、警察大学校
长、皇宫警察本部以及规模较大的地方警察本部的
本部长为警视监。国家警察厅的课长、规模较小的
地方警察本部的本部长为警视长。地方警察本部内
设机构的部长、规模较大的警察署署长为警视正。
地方警察本部的课长、规模较小的警察署署长为警
视。警察署的课长为警部。警察署的系长、规模较
大的派出所（城市派出所为交番，农村派出所为驻
在所）所长为警部补。规模较小的派出所所长为巡
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查部长。
在事权划分上，国家警察以及地方警察中警视
正以上的警官，均被划为国家公务员，其人事管理
由国家公安委员会及其国家警察厅统一负责。国家
公安委员会拥有对国家警察厅长官、都道府县警视
总监、警察本部长、方面本部长以及警视正以上级
别警官的任免权。此外，地方警部补以上的警官一
般在一个地方工作三年就会被调职，由国家警察厅
在全国范围内调动，以便于统一指挥协调，防止警
官被地方保护主义束缚。
3.教育培训
日本警察的教育培训为中央事权，经费由中央
财政全额保障，业务由国家警察厅直属的警察大学、
管区警察局直属的管区警察学校及设在各都道府县
的警察学校分级负责。其中，都道府县警察学校负
责新警培训和初级警官的晋升培训。管区警察学校
负责中级警官的晋升培训。警察大学负责中高级警
官的晋升培训和专业教育培训[5]。
（二）执法执勤等业务管理
日本有生活安全、刑事局、交通、警备等四大
执法执勤部门。其中，生活安全部门负责打击有关
市民生活安全、青少年、毒品、环境的违法犯罪，
管理古董、当铺、保安等特殊行业及枪支等危险物
品，社区、水上、铁路等地域警务以及大型活动
安保、自然灾害及应急救援等工作。刑事部门负责
严重暴力犯罪、经济犯罪、有组织犯罪及其他部
门不负责的犯罪侦查等工作。交通部门负责道路交
通安全管理。警备部门负责政要及重要设施保卫、
危害国家安全的犯罪侦查、防暴，与消防、防汛等
部门共同开展灾害救援等工作。
在事权划分上，有关国家安全、皇宫、国际合
作的警务，以及制定跨区域有组织犯罪的对策、制
定全国干线道路的交通规则为中央事权。其他执法
执勤业务为地方事权，但国家警察厅及其管区警察
局会对地方警察提供业务指导、监督和支援。
（三）警务保障
日本在经费、装备、技术等警务保障上，具有
两大特征：
一是在经费、装备上确立了国家和地方共同负
担原则。1882年，日本政府明文规定国库支付东京
警察经费的60%，其他府县警察经费的30%，首次
确立国家和地方财政共同负担原则。1948年的日本
旧警察法规定国家地方警察经费由国家财政负担，
自治体警察经费由所在市町村财政负担。这种极端
分权化的管理体制导致各地警务保障参差不齐，严
重影响了警务效率。1954年的日本现行警察法恢复
了警察经费由国家和地方财政共同负担原则。国家
财政除负担国家警察的全部费用外，还负责地方警
察警视正以上警官的工资待遇，以及所有警察教育
培训、信息通信、犯罪鉴定、犯罪统计、警用车辆、
船舶、警备装备、侦查与国家安全有关的犯罪及其
他特殊犯罪、救济犯罪受害者的经费。地方财政负
担地方警察上述范围以外的其他经费，但有关警察
工资待遇、被装费等，可以在预算范围内向国家财
政申请补助。由于全国警察经费采取统一标准，国
家财政对地方警察的补助以警察人数、警察署数、
犯罪发生件数及其他事项为基准，确保了各地警务
保障水平基本一致[2]。
二是为保证全国警察信息通信系统、犯罪鉴定
设施的统一，日本将信息通信、犯罪鉴定设施的建
设和维护划分为中央事权，有关机构的人员被划为
国家公务员，由国家警察厅统一管理。其中，信息
通信机构包括国家警察厅信息通信局，7个管区警
察和47个都道府县警视厅、警察本部下设的信息
通信部，以及警察大学下设的通信研究中心、警
察信息通信学校[6]。犯罪鉴定机构包括国家警察厅
下设的科学警察研究所、刑事局下设的鉴定课、
指纹鉴定中心以及都道府县警察下设的刑事鉴定
机构。
三、中、日两国警察管理体制之比较
我国近代警察制度师承日本。新中国成立后，
我国人民警察制度在继承革命根据地传统、学习苏
联经验的基础上，结合我国国情，建立了具有中国
特色的人民警察管理体制[7]。虽然我国的人民警察
管理体制与日本警察管理体制不尽相同，但也不乏
相似之处：
（一）中、日两国警察管理体制都有中央集权
的历史渊源
日本在1948年以前建立了中央集权的警察管
理体制。我国人民公安的雏形，即1931年11月7
日中华苏维埃第一次全国代表大会成立的国家政治
保卫局，按照苏联模式，也采取“垂直领导”的管
理体制。
（二）中、日两国警察管理体制都有地方分权
的发展阶段
日本1948年的旧警察法进行了地方自治、分
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权制衡的警务改革。我国在遵义会议后，以毛泽东
同志为核心的党中央强调各革命根据地的保卫机关
要受各革命根据地的党委领导。1949年，第一次全
国公安会议提出各级公安部门均实行党组制，接受
同级政府党组领导，在方针、政策、业务上又接受
上级公安部门领导。1983年，中央决定把公安机关
的反间谍和对外情报工作分出去，组建国家安全部。
同时，把劳改、劳教的管理工作整建制地移交司法
部。公安机关在坚持党和政府的领导原则下，实行
“块块和条条相结合，以块块为主，分级管理”。
1991年，中共中央作出《关于加强公安工作的决定》，
进一步明确“公安机关实行统一领导、分级管理、
条块结合、以块为主的管理体制”，正式形成现行
公安管理体制。
（三）中、日两国警察管理体制都有明晰事
权、提高效能的现实需要
日本1948年的旧警察法导致地方警察机关林
立、中央和地方警察事权不清、效能低下，所以现
行警察法对其进行了全面修改，精简了警察机关，
明确界定了中央和地方警察事权，建立了中央和
地方条块结合、分级负责、规范高效的警察管理
体制。
我国现行公安管理体制形成于计划经济向市场
经济转型时期，对确保党对公安工作的绝对领导、
落实公安工作属地管理原则、充分发挥地方党委政
府维护社会治安工作的积极性起到了重要作用。但
是，随着国家政治、经济、社会的深入发展，社会
治安形势日益复杂，现行公安管理体制也出现了若
干不适应形势和任务发展的问题，突出表现在以下
三个方面：
一是事权划分不够清晰，导致工作缺位、越位、
错位。我国公安机关的事权划分目前缺乏法律规范，
各级公安机关的职责没有明显区别，地方公安机关
的事权几乎都是公安部事权的延伸或细化，“上下
一般粗”导致中央和地方职责同构严重，实践中出
现了“几个和尚抬水没水吃”“一地感冒、多地吃药”
等问题。
二是机构设置不够规范，导致机构庞杂、职责
交叉、指挥不畅。在中央层面，公安部机关历经4
次机构改革，在1998年后有27个局级单位。在地
方层面，据调查分析，县级公安机关的内设机构和
领导职数，比80年代初期增加了一倍多，导致警
种过多过杂、职责交叉，机构名称、级别五花八门，
一些地方甚至出现了随意撤并机构的现象[8]。
三是编制管理不够科学，导致压职压级、民警
职业发展空间受限、工作积极性严重受挫。长期以
来，公安队伍基数大、职数比例少，却实行与其他
公务员基本相同的管理体制。虽然建立了警衔制度，
但警衔与职务、职级、工资待遇等并未完全对应。
在这种管理体制下，单靠增加领导职数、高职低配
等方法，不仅会遭到组织、人事、编制及其他行政
机关对公安机关领导职数过多、人浮于事的质疑，
也无法普惠到广大基层一线执法执勤民警、专业技
术民警，导致普通民警工作积极性严重受挫，难以
拴心留人。
当前，党的十八届三中全会明确提出要“深化
公务员分类改革”，党的十八届四中全会明确提出
要“推进各级政府事权规范化、法律化，完善不同
层级政府特别是中央和地方政府事权法律制度”，
“加快建立符合职业特点的法治工作人员管理制度，
完善职业保障体系，建立法官、检察官、人民警察
专业职务序列及工资制度”，《公务员法》明确规
定“国务院根据本法，对于具有职位特殊性，需要
单独管理的，可以增设其他职位类别”。可以说，
改革完善人民警察管理体制，既是现实需要，也有
政策依据，还有法律制度空间，切实可行。我国应
当抓住全面深化公安改革的历史机遇，借鉴包括日
本在内的国外警察管理经验做法，结合我国国情，
完善人民警察管理体制。
四、日本警察管理体制对我国的启示
（一）合理划分中央和地方事权，加强对中央
事权的垂直管理力度，下放对地方事权的管理权限，
完善中央和地方共同事权管理制度
日本警察的事权划分充分体现了“强化条线、
突出重点，以点带面”的思路。一是在队伍管理上，
将机构设置、人员编制、教育培训以及中高级警官
的任免、调动划分为中央事权，其他人事管理权限
则下放地方，中央可谓抓住了队伍管理的主线。二
是在执法执勤和警务保障上，将危害国家安全的犯
罪侦查、皇宫警务、国际警务合作、警卫、信息通信、
刑事技术、制定跨区域的刑事犯罪侦查对策、制定
全国干线道路的交通规则、地方中高级警官的工资
待遇以及与中央事权相对应的警务保障划分为中央
事权，其他刑事侦查、治安防控、交通管理及其警
务保障则以地方事权为主，中央提供指导、监督、
支援为辅。这种划分方法，既调动了地方警察开展
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一般警务活动的积极性，也发挥了中央警察开展特
殊警务活动的优势，弥补了地方警察的不足。
笔者认为，我国在划分人民警察事权时，应当
结合我国国情，借鉴日本经验做法，把握以下三点：
一是将维护国家安全、政治安全的警务工作明确划
分为中央事权。如，国内安全保卫、出入境管理、
反恐怖、重要人员及设施的警卫等。二是涉及警察
教育培训、刑事技术、信息通信等保障工作，应以
中央事权为主，地方事权为辅。教育培训事关公安
队伍正规化、职业化建设全局，刑事技术、信息通
信具有客观性、科学性、可复制性，由地方各自为
政不仅容易造成资源浪费、信息壁垒，而且不利于
提高工作质量和效率。考虑到我国地广人多，将警
察教育培训、刑事技术、信息通信完全由公安部统
管，似乎不太现实，但至少应该由公安部统一标准、
加大垂直管理力度，由省级以上公安机关在辖区内
进行统一管理、保障落实。三是涉及刑事侦查、治
安防控、交通管理、公安行政管理以及公安队伍人
事管理等工作，应当以地方事权为主，但中央应当
加大垂直管理力度。如，涉及跨区域刑事犯罪侦查、
有组织犯罪侦查等单靠一地公安机关难以完成的警
务工作，应当明确以中央事权为主。涉及中高级警
官的任免、奖惩、异地交流等人事管理，也应在尊
重地方党委、政府领导的基础上，加大中央的垂直
管理力度。
（二）精简机关，规范机构设置，积极探索构
建大部门大警种
日本警察机关相当精简，体现了大部门大警种
的顶层设计。如，日本国家警察厅下设6大局，一
是长官官房，堪称“大综合、大政工、大保障”，
对应我国公安机关的办公、人事训练、审计、装备
财务、警务保障、国际合作等部门。二是生活安全
局，堪称“大治安”，对应我国公安机关的治安、
禁毒等部门以及铁路等行业公安。三是刑事局，堪
称“大刑侦”，对应我国公安机关的刑侦、经侦、
技侦、网侦、刑事技术等部门。四是交通局，对应
我国公安机关的交通管理部门。五是警备局堪称“大
保卫”，对应我国公安机关的国内安全保卫、警卫、
治安、刑侦等部门。六是信息通信局，对应我国公
安机关的科信部门。
我国公安机关对精简机构，构建大部门大警
种也有过积极探索。一是在中央层面，1988年7月，
时任公安部长王芳代表公安部党委提出机构设置
的“五大块”设想，第一块是信息、决策、指挥。
第二块是侦查系统。第三块是社会管理。治安、
消防、交通都属于这一块。第四块、第五块是后
勤保障、政工部门。这些重要论述对我国当前的
公安管理体制改革仍然具有现实意义。二是在地
方层面，2010年6月，河南省新乡市公安局将19
个科室整合成指挥部、政治部、警务保障部、监
督部等4大部，将14个支队整合成国内安全与反
恐怖、犯罪侦查、治安管理与出入境、交通管理、
特殊警务、网络安全与技术侦察、监所管理等7
个支队。2011年6月，湖北省黄石市公安局也进行
了类似的改革。
虽然我国公安机关对精简机构有过积极探索，
但内设机构过多过杂，公安队伍机关化、非实战化
的问题并没有得到全面、彻底的解决。笔者认为，
其症结就在于我国公安队伍基数大、职数少，却长
期实行与其他公务员基本相同的管理模式，具有人
民警察职业特点的警衔制度在拓展民警职业发展空
间上的作用不够明显，导致精简机构、裁汰冗员、
警力下沉、警务工作实战化的改革动力不足，即使
个别地方试点大部门大警种，但受制于内部与外
部的各种阻力，其经验做法始终未能得到大范围
的推广[9]。
为了切实推进全面深化公安改革，规范机构设
置，做大做强警种部门，笔者认为，我国一定要建
立有别于其他公务员的人民警察管理体制，将公安
机关机构设置与事权划分、编制管理、职业保障等
统筹起来，通盘考虑，确保机构、人员的责、权、
利相统一，才能为建立符合我国国情的大部门大警
种提供坚强的组织保证和后勤支撑。
（三）改革编制管理制度，完善警衔制度，建
立有别于其他公务员的人民警察管理体系
日本的警察编制与事权划分挂钩。全国警察编
制共28万余人，其中，国家警察约8000人，地方
警察27万余人。由于地方警察中的一部分也承担
中央事权、由国家警察厅统一管理，所以日本将国
家警察、地方警察中警视正以上的警官以及所有负
责警察教育培训、信息通信、犯罪鉴定的警察都划
为国家公务员，合计1万余人，其工资待遇由国家
财政全额保障。
日本的警衔制度也与职务、职级、工资待遇
挂钩，并且有着层次清晰、明确规范的对应关系。
全国警察实行统一的工资待遇标准，工资待遇根
据警衔、职务、工作年限等分类定级。这样既畅
通了指挥体系，也为担任非领导职务的警察拓展
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了职业保障空间。
我国人民警察的编制长期由中央统管，统得过
死，不利于地方公安机关有效行使地方事权；警衔
制度与职务、职级、工资待遇等也不够匹配。如，
警衔与职务、职级的对应关系不够规范，实践中出
现了指挥不畅的问题。警衔津贴仅占民警平均工资
总收入的5%左右，难以充分体现调节收入水平的
作用。
为了解决上述问题，我国应当结合国情，借鉴
日本经验做法，将编制管理与事权划分统筹起来，
建立有别于其他公务员的警察管理体系；充分发挥
警衔对畅通指挥体系、拓展民警职业保障空间的调
节作用，使人民警察的警衔制度与职务、职级、工
资待遇更加匹配。
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责任编辑：姚林
RevelationoftheJapanesePoliceManagementSystemandResponsibilitiesDivision
ZhaoXu-hui
(PublicSecurityBureauofFuzhou,Fuzhou350001,China)
Abstract:
Thereareso
papersuggeststodrawtheJapaneseexperience,suchastherationaldivisionofthecentralandlocalresponsibilities,the
standardizationoftheinstitutionalsettingsandtheorganizationwhichisdifferentfromothercivilservants.
Keywords:
police;managementsystem;responsibilitiesdivision;institution;organization
赵旭辉：日本警察管理体制及其事权划分之启示
日本警察管理体制及其事权划分之启示
作者：赵旭辉，ZhaoXu-hui
作者单位：福州市公安局,福州,350001
刊名：
北京警察学院学报
英文刊名：JournalofBeijingPoliceCollege
年，卷(期)：2015(2)
引用本文格式：赵旭辉.ZhaoXu-hui日本警察管理体制及其事权划分之启示[期刊论文]-北京警察学院学报2015(2)