政策评估

发布时间：2023-06-13 作者：admin 来源：文学

政策评估

2023年3月18日发(作者：高青松)

环境政策评估

概要

本章介绍环境政策评估的发展历史、理论基础和方法学。环境政策评估是在

公共政策评估的基础上发展而来的，其理论和方法都根源于公共政策评估。作为

一项重要的环境管理手段，环境政策评估可以对环境政策的制定和执行情况及时

做出评价，并为决策者提供改进建议。

教学目标

了解环境政策评估的概念、类型和要素

了解评估理论发展历史和反应式评估的主要特点

掌握环境政策评估的程序和主要方法

熟知环境政策评估的理论和实践发展

第一节环境政策评估理论

不论何种体制国家，公共事务问题发生，都需要政府制订政策或采取对策，

经由相关机构负责政策执行以解决问题。政策是国家为解决某一问题所采取的一

系列控制、管理、调节措施的综合，代表了一定时期内国家权力系统或决策者在

这一问题上的意志、取向和能力。

政策评估是政策逻辑过程的重要环节。政策的逻辑过程主要涉及问题的认

定、方案规划、政策合法化、政策执行与政策评估。通常来说，政策的制定（包

括问题的认定、方案规划和政策合法化）明确了一定时期内计划实现的目标以及

为实现这一目标将投入的资源和采取的措施，政策的实施则是这些目标和措施的

具体化过程，而政策实施后的真正效果如何，必须进行全面和系统的评估，以便

采取最佳决策和进行适当调整。应当说，任何一个完整的政策过程都必须包含政

策评估环节，尽管在现实中这一环节经常被忽略。

一、政策评估的概念和类型

（一）政策评估的概念

国内外学者对政策评估有着不同的定义：

Rossi等（1982）认为政策评估“有系统地应用社会科学研究程序，用以评

价社会问题解决方案的规划过程、执行和效用结果”。

认为政策评估是“利用社会科学研究方法与广泛资料，从事政

策目标达成程度与成败原因的研究”。

Anderson（1975）认为政策评估是“对有关政策的内容、执行、效果的评价

活动”。

吴定（2003）认为政策评估是“利用科学方法与技术，有系统地收集相关信

息，评价解决公共问题方案的规划、执行过程与结果或影响的一系列活动”。

张国庆（2004）认为政策评估是“依据一定的标准和程序，对政策的效果做

出判断，检测政策效益、效率、价值，确定某项政策优劣成败及其原因的活动”。

综合以上国内外学者对政策评估的定义，政策评估应是：

1.系统地收集资料；2.以社会科学的研究方法进行研究；3.检查资源分配

的妥当性；4.评估相关政策是否有效及其产生的影响；5.提出执行政策的修正、

持续和终止等评估结果意见。

基于上述定义，政策评估包括以下主要内涵：

1.政策评估的对象为足以影响社会发展的公共政策与计划，私营部门的计

划不包括在内；

2.政策评估的执行者包括官方与非官方的评估者，前者如国会、行政部门

特设委员会；后者如利益团体、政策分析专家与传播媒体；

3.政策评估采用多元的科学研究方法，一类为以实验设计为主轴的量化方

法，如社会指标、回归分析、民意调查等量化方法；一类为以自然调查为主轴的

定性方法，如现场调查、专家意见等；

4.政策评估的内容包括政策产出与结果两方面。

（二）政策评估的类型

政策评估的对象十分广泛，可以涵盖公共政策能够涉及的所有社会问题。按

照评估对象的不同，可以分为政治政策评估、经济政策评估、科技政策评估、文

教政策评估和环境政策评估。

政治政策评估：是指对国家制定的涉及政权维护、政党建设、军事、民族、

外交等方面的政策进行的评估，这一类型的政策评估在我国尚未开展。

经济政策评估：是指对国家为规范经济活动和调节经济领域内的各种关系而

制定的政策进行的评估。经济政策可以分为宏观和微观两个层次，涉及农业、工

业、金融、财政、贸易、房地产等方面。经济政策评估是目前开展最为广泛的政

策评估类型。

科技政策评估：是指对国家为促进和调节科学技术发展而制定的基本准则和

规范进行的评估。

文教政策评估：是指对国家制定的文教事业规划、发展方向和指导原则进行

的评估。文教政策包括文化政策和教育政策两个方面。

环境政策评估：是指对国家为保护生态环境、实现可持续发展目标而制定的

政策进行的评估。由于环境问题的特殊性，环境政策评估往往需要和其他类型的

政策评估结合进行。环境政策评估是本章的主要内容，将在下一部分展开阐述。

二、政策评估理论的发展

每项专业领域都需要独特的知识基础，对政策评估而言，评估理论就是知识

基础。虽然说最早对评估理论的研究可以追溯到17世纪，但是评估理论的全面

发展始于20世纪初。自此以后，评估理论呈现出多元发展趋势，学者间对于政

策评估理论几乎无法取得具体共识，甚至有相互批判情形。根据ThomasKuhn

（1970）的范式（Paradigm）观念，评估理论研究的发展可以依据其三个不同方

面的表现加以分析，即：

1.地点：范式所发生的制度重点何在？

2.焦点或论题：范式所关切的问题何在？

3.方法或途径：范式的研究方法何在？

根据这一分析体系，Egon&Lincoln（1989）在其《第四代评估》一书中将评

估理论的发展按照理论基础、评估者角色、主要任务和评估活动的不同，区分为

测量式、描述式、判断式和反应式四代，如表6-1所示。

表6-1.政策评估理论演变

（一）第一代评估：测量式评估（Measurement）

测量式评估的执行者是技术人员，主要任务是运用测量工具测量相关指标的

值，并将测量值作为评估结果。测量式评估起源于20世纪初美国学校对学生掌

握所学知识的程度，而进行的口头或者书面的测试，一个比较经典的案例是Rice

（1897）拼写测试。Rice为了批评当时美国多数学校将学生的大部分时间用于学

习拼写等基础知识，而忽视美术、音乐等其他课程的这一方法，设计了一份拼写

测试题，在分布于不同地域的学校中让学生作答。随后他将不同学校学生的得分

情况和花费在拼写学习上的时间进行分析，发现二者之间没有任何相关性，从而

证明了他的批评是正确的。

测量式评估执行过程简单，评估结果也非常直观和便于比较。但是，测量式

评估要求评估者充分掌握评估对象涉及的技术知识和可能使用的测量方法，以便

于所有与评估有关的指标都得到测量。如果没有现成的测量方法，评估者必须有

时间理论基础评估者角色主要任务评估活动

第一

代评

估

20世纪初至

第一次世界

大战结束

实证论范

式

技术人员对政策执

行结果进

行测度

运用适当测量工具，有系

统地收集资料进行评估

第二

代评

估

第一次世界

大战以后到

1957年

实证论范

式

描述者对政策执

行结果进

行描述

对已执行的政策方案，依

据预期的特定目的，描述

其结果的优劣

第三

代评

估

1957年－

1980年

实证论范

式

判断者对政策执

行结果进

行判断

依据被评估者内在本质、

外在前因后果两项价值，

判断被评估者好坏

第四

代评

估

1980年－现

在

自然论范

式

技术人员、

描述者、判

断者、调停

者、协力者、

变化推动者

角色

强调结合

评估人员

与利益相

关者，在彼

此协商中

进行评估

综合考虑政治、社会、文

化及前因后果相关的所

有因素；重视评估过程及

结果公平性与公正性

自创方法的能力。因此，测量式评估存在很大局限性，并不是最有效的评估方法。

（二）第二代评估：描述式评估（DescriptionEvaluation）

描述式评估的执行者主要起到对目标完成情况的描述作用，即预先设定已执

行政策方案期望达到的目标，通过搜集相关信息，评价不同目标的完成情况，作

为评估结果，本质上是一种注重结果的终结性评价。描述式评估被早期的政策评

估理论研究者普遍接受，比如公共政策学科的创始人之一Lasswell（1963）就认

为，政策是“一项含有目标、价值与策略的大型计划”，其基本功能是针对目标、

采取行动和解决问题，达到预期目标才是政策的真正目的，因而政策评估的核心

应当是对政策目标完成程度的评价。

描述式评估理论同样起源于教育评估领域，最早由教育评估之父Tyler在第

一次世界大战结束后主导的“八年研究”课程实验中提出，因而又称“泰勒模式

（TylerMode）”。在执行描述式评估时，首先确定政策方案的目标并进行分类，

然后对每个目标加以定义和表述，构建产生预期目标的情境，随后确定并执行信

息取得方案，最后根据获取的信息描述各目标的完成情况，并提出修改建议。

描述式评估以政策目标为中心，逻辑结构清晰，计划性和可操作性都很强。

该评估模式对每一预期目标都有评估结果，便于政策方案的改进。但是，描述式

评估过分强调目标评价，对目标自身的合理性考虑较少。同时，该评估模式只重

视结果评价，政策方案的执行过程以及目标以外的效果往往被忽视，因而无法真

正全面地表述政策方案的执行效果。

（三）第三代评估：判断式评估（JudgementEvaluation）

顾名思义，判断式评估者需要对政策方案执行情况的优劣进行判断。判断式

评估的产生主要因为第二代评估（描述式）存在明显的缺陷：在政策方案执行完

毕以前评估无法开展，而此时发现问题往往为时已晚。特别是1957年苏联成功

发射人类历史上第一颗人造卫星“Sputnik”后，其他国家政府和评估理论研究者

纷纷认识到目标导向式评估的严重不足，阻碍了教育水平提升和人才培养，从而

希望评估者能依据外部标准而不是内部资源对政策方案的执行成效进行判断。

WorthenandSanders（1973）在其《教育评估理论和实践》一书中认为，“描述”

和“判断”是政策评估两个同等重要的基本手段，如果说专家和研究者热衷于“描

述”政策方案的环境和完成情况，而评估使用者更倾向于对政策方案实施效果的

优缺点进行判断或者分级。

判断式评估改变了以往评估模式机械地测量相关指标（第一代）的缺点或者

职能在政策方案完成后才能进行评估（第二代）的局限，而且评估结果更为全面，

便于决策者使用，创造了全新的面向决策的评估模式。但是，判断式评估的缺点

同样明显：首先，政策目标本身的合理性也成为了评估对象，无形中增加了评估

工作的复杂性；其次，判断必须基于不受评估者价值取向影响的科学的标准，而

在现实中评估者的态度是不可能完全一致的；再次，判断式评估要求评估者作为

判断者，而现实中经常出现的情况是评估者由于能力不足，或者受到外部因素和

利益关系的影响无法进行客观公正的判断。因此，判断式评估仍然不是最令人满

意的评估模式。

（四）第四代评估：反应式评估（ResponsiveEvaluation）

如上所述，前三代评估存在管理主义倾向过重，无法调和价值多元主义，以

及过分依赖科学调查的缺陷。因此，在1980年以后，评估理论研究者又提出了

新的评估模式和理念。

Stake（1975）率先提出，评估不应当以预定的目标或假设为出发点，强调

“不应迎合部分人的胃口而只提供有利的信息，也不应该认为只有外部权威所关

心的问题才值得讨论”，而是以问题作为评价的出发点，通过评价与被评价各方

面人员之间的持续不断的“对话”，了解利益相关方的看法，对政策方案做出修

改，对大多数人的愿望做出应答。这是因为：

1.政策方案的利益相关方是必须承受风险的人群；

2.政策方案的利益相关方是可能被利用或被剥夺权力的人群；

3.政策方案的利益相关方是评估资讯的应用者；

4.政策方案的利益相关方可以拓展评估调查的范围；

5.政策方案的利益相关方可以发挥教育的功能。

Patton（1990）也认为，过去的评估为量化的范式，强调评估者本身对于测

量、统计分析与实验设计等量化方法的客观运用，被评估者绝对不能参与政策的

评估。而整个社会是彼此互动关系，某一要素变动必定会影响整体社会变动，最

终产生不同的效果。因此，评估过程应当将利益相关方包括在内。在这些模式和

理念的基础上，逐渐诞生了第四代评估：反应式评估。

反应式评估的主要特点包括两个方面：应答式的评价聚焦模式和建构主义评

估方法。应答式的评价聚焦模式是指，在确定评估参数和边界时不再单独注重指

标、政策目标或者决策需要，而重视对于利害相关方内心感受的反应。所谓内心

感受是利益相关方的需求（claim）、担忧（concern）与议题（issue）。与之前的

评估模式相比，应答式的评价聚焦模式将利益相关方包括在内，而且花费在这一

环节的时间和资源的比例更大。这是反应式评估区别于其他评估模式的最主要特

点。建构主义评估方法是指，不同利益相关方不是在各自价值建构体系内孤立地

提供做出评估结论所依据的信息和数据，而是在评估者的协调和引导下，考虑和

处理其他相关方的建构体系，通过对话在所有需求、担忧和议题上达成共识，作

为评估依据。

反应式评估的合理之处在于评价目标反映了与被评价者有关的各方面人员

的需要，充分考虑了多元化的价值观体系；评价方法强调自然条件下的观察、访

谈和定性描述等，但也不否定测验，促进了定性与定量结合，能有效地做出价值

判断，并能及时得到反馈。但是，应答评价模式因其评价设计和实施的复杂性，

要耗费大量的人力、物力和财力，使许多评价者望而却步，而且由于它注重参与

评价的人的主观认识，一定程度上忽视了客观存在对评价结果的制约，因而夸大

了人的主观能动性。因此，反应式评估理论仍然需要进一步改进。

三、环境政策评估理论框架

（一）环境政策评估的概念

如上所述，环境政策是国家为保护环境而制定的公共政策，包括法律、条例、

办法、解释和通知等，而环境政策评估是针对环境政策进行的评估，是政策评估

活动在环境保护领域内的拓展。对一项环境政策进行评估不仅要做出对政策执行

绩效的判断，而且还要分析政策执行结果好或者坏的原因，找出影响政策执行结

果的因素，提出对被评估政策的修改建议，或者作为以后制定相关环境政策的有

用借鉴。

结合政策评估的概念和环境问题的特殊性，我们采用宋国君等（2003）对环

境政策评估的定义：环境政策评估是“评估人员利用各种社会研究方法和技术，

系统地收集与环境政策的制定、执行、检测等相关的信息，依据既定的标准，按

照一定的程序，对这些信息进行分析，对政策过程的效益、效率、社会公平性及

公众回应程度进行评估，加以判断，并根据评估结果给出有价值的政策建议，从

而促进环境政策更有效地发挥预期的作用”。

长期以来，人们只顾无休止地制订、颁布这样或那样的环境政策，对环境政

策的效果如何，所知甚少，缺乏关心。这种状况固然有体制的原因，但也与人缺

乏对环境政策评估重要性的认识有密切的关系。事实上，环境政策评估对于改进

环境政策制订系统，克服环境政策运行中的弊端和障碍，增强环境政策的活力和

效益，提高环境政策水平具有重要作用。

环境政策评估的开展还有利于推动社会环境影响评价、战略环境影响评价和

可持续发展影响评价。环境政策评估与社会环境影响评价、战略环境影响评价和

可持续发展影响评价都有相当的重叠部分，甚至在一定的条件下可以互相转化，

只是评估对象限于环境政策而已。社会环境影响评价是为了减免或补偿对社会环

境的不良影响，甚至是改善社会环境质量，在待建项目或计划、政策实施之前，

对影响区及周围区域社会环境可能受到的影响的作用机制、过程、趋势等进行系

统的综合预测与评估，并据此提出评判意见和预防措施的一整套理论、方法和手

段。战略环境影响评价是环境影响评价原则在宏观战略层次上的应用，是环境影

响评价从微观到宏观的战略转移，具体是指对法规、政策、规划和计划的实施可

能对环境带来的影响做出预测与评估。

（二）环境政策评估类型

根据评估执行的时间进行分类是目前应用最广泛的政策评估分类方法，国内

外学者做了大量的研究工作。虽然不同学者的分类方法各有不同，但是总体上讲，

根据评估执行时间可以将政策评估分为三类，即预评估（或事前评估）、执行评

估（或事中评估）与结果评估（事后评估），分别代表在政策规划期间、政策执

行期间和政策执行后进行的评估活动。

预评估：环境政策实施前评估，指评估者对政策方案规划阶段进行的评估。

预评估包含三项工作：规划评估、可评估性评估及修正方案评估。规划评估是指

对政策在规划阶段进行评估，以了解其政策目的、预期效益和预期影响。可评估

性评估指针对某一政策是否值得评估进行事前鉴定的过程。修正方案评估指对政

策方案进行修正后的可行性进行评估。

执行评估：与环境政策同步实施，指评估者对政策方案的执行过程进行的评

估，其主要目的在于了解执行机关、人员、经费、程式、方法、技术等各层面是

否妥当，不同部门合作是否顺畅，是否需要对执行方案作某种修正等。

结果评估：环境政策实施后的评估，指评估者对政策方案的执行结果进行评

估。结果评估包括产出评估及影响评估两方面评估。前者着重于评估政策措施的

实施情况，即为实现政策目标而制定的手段是否得到充分实施。后者着重于评估

政策方案对生态环境产生的影响，是对政策实际产生效果的评估。

基本上，每一种评估类型均有其特性与功能。决策者在进行环境政策评估时，

除考虑资源、技术与时间外，仍应慎重选择评估类型，使政策规划或修正不致偏

离目标。

（三）环境政策评估架构

要成功地开展政策评估实践，不仅要了解其概念和类型，还需要深入剖析环

境政策评估的架构。

多数研究者认为，环境政策评估架构中有五种不同要素：环境政策评估者与

当事人；环境政策评估对象；衡量标准；详细资料收集方法；评估结论产生和使

用方式。

以下内容将对环境政策评估架构的这五个要素逐一进行介绍。

1.环境政策评估者与当事人

评估者就是执行政策评估的专业的、独立的外部评估人员。虽然政策评估没

有严格的资质要求，也就是说，任何被评估单位以外的人都可以成为政策评估者。

但是，朱志宏（1995）认为，作为合格的环境政策评估者，需要具备两个基本条

件：一是拥有关于政策理论尤其是政策评估理论的足够知识；二是拥有关于被评

估环境政策方案和政策结果的足够信息。因此，环境政策评估往往由专业人员执

行。由于环境问题跨领域、跨学科的特点，环境政策评估者的专业背景需要非常

广泛。

环境政策评估的当事人就是直接或者间接参与环境政策过程的利益相关者，

包括环境政策的制定者、执行者、受控者和环境政策研究人员等。Guba&Lincoln

（1981）将政策评估的利益相关者定义为代理人、受益者和受害者三大类，在环

境政策领域中这些利益相关者分别是：

（1）环境政策的代理人，是制定、使用和实施环境政策的个人和组织，包括

环境政策的制定者、政策实施所需资金的提供者、决定环境政策是否在当地执行

的决策者、环保设备提供者和参与政策实施的其他个人和组织；

（2）环境政策的受益者，是通过某项环境政策的实施得到好处的个人和组织，

包括政策实施的直接受益者、间接受益者和计划外受益者；

（3）环境政策的受害者，是因为环境政策的实施而使其利益受到损害的个人

和组织，包括被政策排除在外、为环境政策的实施需要牺牲利益、受到政策副作

用的负面影响以及因为政策实施可能导致利益受损的个人和组织。

2.环境政策评估对象

环境政策方案是环境政策评估的直接对象，其执行情况是评估关注的焦点。

环境政策除了具有公共政策的一般特点外，还有其特殊性：环境政策提供公共效

益，环境政策包括复杂的技术问题，环境政策的周期较长，环境政策涉及多个部

门。环境政策这些特殊性增加了环境政策评估的复杂性和难度。

从纵向划分，环境政策可分为总政策、各个部分或领域的基本政策以及各个

部分或领域的具体政策，并由这三大层次的政策构成环境政策体系的整体。环境

保护总政策，是从可持续发展战略延伸出来的宏观政策，是从高层次调控经济-

社会发展与资源开发利用、资源环境保护相互关系的总原则和行动纲领，并指导

第二层次环境政策的制定和执行。各个领域、各个部分的基本政策，是针对它们

各自的现有矛盾、问题和未来发展需要而研究制定的行为基本准则、主要调控方

式和手段，以实现环境保护总政策规定的目标。各个领域、各个部分的具体政策，

是在环境保护总政策和（或）基本政策的指导、控制下而制定的要付诸于行动的

具体政策规定，以体现并落实整个环境政策体系的诱导、约束和协调的功能，实

现环境保护总政策和某一领域基本政策规定的目标。

从横向划分，环境政策可分为环境经济政策、环境技术政策和环境管理政策

（内含环境社会政策）。环境经济政策，在实施可持续发展战略的新形势下，其

主要调控对象是社会物质资料再生产过程（经济再生产过程）和资源环境再生产

过程（自然再生产过程）及两者之间的协调问题，即两者的结合部或两者相互联

系、彼此作用的关系、过程和结果。其主要调控手段和政策目标，是通过税收、

费用、排污交易等经济杠杆来调节经济活动与自然资源开发利用、生态环境保护

之间的矛盾，使经济活动带来的外部不经济性（资源环境损失）降到最低限度直

至消除。为实施可持续发展战略服务的环境技术政策，是指在经济能力许可的前

提下，为适应多、快、好、省地协调经济-社会发展与资源环境矛盾的科技手段

及科学方法的集合。环境管理政策，包括强化环境监督管理能力、提高管理效率、

降低环境管理成本和调解污染者与污染受害者权益关系的政策，以及与国际环境

管理政策和标准接轨等方面的政策。

对环境政策的评估涉及环境政策的多方面内容，包括：

（1）政策假设分析：评估政策的假设是否合理；

（2）政策目标分析：指对政策目标的认定、澄清和建构，即环境政策是否有

目标，目标优先顺序如何，目标的明确性、一致性、理想性如何；

（3）标的对象分析：指对政策实施对象的认定，即目标团体对政策敏感度、

鉴别度；

（4）政策内容分析：指对政策的层面和涵盖面及政策强度加以分析，政策的

合法性、相关性、一致性、充足性和可行性如何等；

（5）副作用分析：对政策产生副作用加以分析，包括机会成本的高低、机会

效益的高低及环境政策副作用的大小。

3.环境政策评估标准

环境政策评估标准，是指环境政策评估人员为评估环境政策的影响或成败，

依据国家相关政策法规、被评估政策目标或者科学研究结果而设定的可供比较的

指标或准则。从发展程度上讲，现行的环境政策评估活动，特别是我国开展的环

境政策评估，还停留在第二代（描述式）和第三代（判断式）评估的阶段，也即

环境政策评估的产出是对某一个或一系列环境政策目标达成情况的评估或者执

行结果好坏的判断。因此，进行环境政策评估前，必须先设定标准，据以衡量政

策是否达成既定目标、产生预期影响等。对评估者而言，进行评估时最大的困难

与挑战，是如何在面临多元社会现象中，找出一个基准作为判断基础。评估标准

设定是否合理关系到能否客观真实地评价政策实施情况。环境政策评估的标准一

般包括：

（1）适当性

是指环境政策目标的价值如何、对社会是否合适以及这些目标所根据的假设

的妥当性如何。如果目标不恰当，则即使政策执行结果达到标准要求，仍然被视

为失败的政策，所以，适当性标准应优先于其他标准。

（2）公平性

是指环境政策执行后导致与该政策有关的社会上资源、利益及成本公正分配

的程度。如果某一项政策较好地完成了既定的目标，但因它造成或引起不公正的

成本或利益分配，则这项政策也不能算是成功的政策。

（3）效率性

是指环境政策产出与所使用成本间的关系，通常以每单位成本所产生的价值

最大化或每单位产品所需成本的最小化为评估基础，即在成本受限制下，寻求政

策期望影响的最大化。

（4）效果性

是指环境政策实施达到预期结果或影响的程度，也就是将实际情况与预期水

准相比较，以了解政策是否产生所期望的结果或影响。效果性所涉及的含义并非

政策是否按原计划执行，而是政策执行后是否对环境产生期望的结果或影响。

（5）充分性

是指政策目标达成后，消除环境问题的程度。环境政策目标的设定是为了消

除整个环境问题，但由于各种因素的限制，政策执行后，有的时候只能部分解决

环境问题。这种情况下，环境政策就没有充分解决环境问题。

EuropeanEnvironmentalAgency(EEA，2001)提出一个环境政策评估的标准体

系，得到了中外学者的广泛应用。EEA标准体系首先定义了如下的因素：

（1）投入：为设计和实施一项措施而投入的资源，比如人力或财力的投入；

（2）产出：一项措施实施后直接产生的切实的结果，比如建成污水处理厂的

数量，或者通过ISO14000认证企业的数量；

（3）成果：目标群体对产出的反应，比如工业废气的减排量；

（4）影响：目标群体行为改变对环境和人类健康产生的影响。

在此基础上，评估者可以通过比较不同因素间的关系建立环境政策评估指标

体系，具体内容如图6-1所示。比如，通过比较某一措施的投入和成果或影响可

以评估该措施的费用效率。而且，EEA标准体系强调评估过程中对政策链整体考

虑的重要性，评估者应当对每个环节的信息和不同环节间的联系都有清晰的概

念。

图6-1.环境政策评估框架（AdaptedfromEuropeanEnvironmentalAgency,2001)

（四）资料收集方法

资料收集方法的选取是环境政策评估的关键因素之一，往往在制定评估方案

时就要详细地确定。制定资料收集方法的要点在于充分性和可行性，如果方法不

够充分，则评估过程中无法收集到足够的资料以支持评估结论的产生。如果方法

可行性不高，则无法获得预期可获得的资料，同样会严重损害评估工作的质量。

由于环境政策问题的特殊性，环境政策评估的资料收集方法具有定性和定量相结

合、多学科多领域交叉的特点。我们将在下一节中对资料收集方法进行详细阐述。

（五）评估结论产生和使用方法

环境政策评估结论的产生，就是基于收集的资料对被评估环境政策符合各项

评估标准的情况做出描述或判断的过程。不同评估活动的关注点是不同的，即使

是对环境政策进行的评估，有的侧重于对政策制定合理性分析，有的侧重于政策

的目标完成情况评价，有的侧重于政策的环境影响评估，而有的侧重于政策的经

济性分析。但是，无论评估工作侧重于哪个关注点，最后都要形成完整的评估报

告，包括对政策评估结论的详细描述和对政策修正提出的建议。报告可能只提供

给评估工作的委托人，也可能对所有公众公布。

福利－预料中和预料外的政策作用如何影响社会整体需要？

第二节环境政策评估的方法学

环境政策评估是一门实用性的学科，只有将理论付诸实践才能体现环境政策

评估的作用和价值。鉴于环境政策评估是公共政策评估的主要类型之一，因此公

共政策评估的很多方法都适用于环境政策评估。当然，环境问题和环境政策有其

特殊性，对评估方法一定要进行改进和创新，以符合环境政策评估的要求。

本书所述环境政策评估的方法学涵盖环境政策评估实践的全过程（图6-2），

包括计划评估制定方法、评估资料收集方法和评估结论形成方法。

一、环境政策评估计划制定方法

环境政策评估计划的制定是环境政策分析过程的开始，计划的好坏直接影响

评估工作的质量。制定环境政策评估计划时需要考虑三方面的内容：评估对象的

选择、评估目的的确定，以及评估工作框架的拟定。

（一）环境政策评估对象选择

政策评估对象的确定，要根据评估的重要性和可行性原则来进行。选择环境

政策评估对象时一般要作如下考虑：一是要选择与国家未来发展重点相关的政

策；二是选择人力物力资源投入较大，有重要环境影响，或者社会广泛关注的政

策；三是选择本身的优缺点在执行过程已经显露出来的，或者政策执行效果与政

策目标之间具有明显因果关系并便于衡量的政策。在实际操作过程中，评估委托

人根据工作需要提出评估对象范围，评估者则依据上述关于确立评估对象的原

图6-2.政策评估步骤和工作方法系统框图（李康，2000）

则，与主管部门最后决定明确的评估对象。比如评估风力发电促进政策时，只考

虑影响风电价格制定的政策，而不考虑关于风力发电场场址选择或风力发电设备

生产等方面的规定。

（二）环境政策评估目的的确定

政策评估的目的，包括为主管部门提供政策执行情况的信息，为修订和完善

现行政策提供科学依据，以及确定某项政策是否终止执行等。政策评估目的的不

同决定着评估侧重点和评估深度的差异。环境政策评估者要和委托人认真讨论政

策评估的目的和要求，并加以具体界定，否则，将难以着手开展评估工作。这里

仍以风力发电政策为例，对现行风电价格政策的评估，其目的可以是为了修订这

一政策，制定更合理的风电价格制定机制，提高企业经济效益，以推动企业申请

风力发电项目的积极性。

（三）环境政策评估工作框架拟定

根据确定的评估对象和评估目的，评估者可以拟定包括如下内容的工作框

架：按照原定的政策目标衡量其实现的程度及相应的衡量尺度；确定具体的评价

标准，选择相应的政策评价方法；制定评估调查提纲，其中包括面上调查的范围

和方法，个案调查对象和数量，面上和点上的主要调查内容，从调查中获取的信

息、要回答的主要问题等。

二、评估资料收集方法

政策评估工作的核心就是收集评估所必需的各种资料，并对资料进行系统的

整理、分类、统计和分析，为科学评估提供实际依据。一项评估活动往往要处理

大量的资料，不同的资料有不同的收集方法。

（一）评估资料的分类

最重要的一种评估资料分类方法就是将资料分为定量资料和定性资料，定量

资料就是可以用数量表示并且可以直接用于统计分析的资料，而定性资料则是文

字性、叙述性的资料。定量资料一般是通过标准测量方法或记录得到的对事物的

客观性描述，而定性资料一般是人们对事物的主观性感受或看法，因此定量资料

又被称为“硬性资料”或“客观资料”，而定性资料又被称为“软性资料”或“主

观资料”。

评估资料也可以根据其获取方式区分为第一手资料和第二手资料。第一手资

料是评估者为实现评估目的而采取特定措施收集的资料，第二手资料则是其他研

究者、组织或政府部门收集的资料。收集第一手资料时，评估者不仅要设计资料

收集方案，而且在资料收集过程中起主导作用；收集第二手资料时，评估者只是

对其他人收集的资料进行选择、整理和分析。

评估资料还可以分为结构化资料和非结构化资料。结构化是指资料遵循规定

标准化的形式，而非结构化资料则是资料提供者用自己的语言形式组织的资料。

（二）评估资料的收集

环境政策评估常用的资料收集方法包括文档分析、问卷调查、访谈和现场观

察等。

1.文档分析

评估者在政策评估过程中可以接触到大量的文档材料，包括政府文件、各类

报告、统计资料、书籍、科研文献，甚至新闻报道等。根据来源不同可以将纷繁

复杂的各种文档材料分为第一手资料和第二手资料，公共资料和私人资料，以及

受控资料和非受控资料。公共资料是指公共部门所持有的文档材料，包括行政工

作记录、官方统计数据和政府报告等；私人资料则是个人所持有的文档材料。但

是，有时候一些未发布的官方资料需要严格保密或有限制地公开，因此评估者无

法顺利获得。受控资料是指在评估者的要求下，资料提供者根据评估者规定的范

围和形式提供的文档材料，所以通常是第一手资料，比如对环境治理的支付意愿；

评估者对非受控资料的内容无法施加影响，最初收集此类资料的目的也不是进行

政策评估，因而通常是第二手资料。相对而言，第一手资料的权威性比第二手资

料高，但获取难度更大，公共资料的权威性和可获得性都比私人资料高，而受控

资料的权威性和可获得性也都高于非受控资料。

文档材料是分析被评估环境政策目标和政策措施的重要信息来源。文档材料

分析也有明显的局限性。首先，文档材料的形式变化多样，通常包含相当专业的

内容，而且一般不是以所进行的环境政策评估为目的，评估者从中提取有用信息

的难度非常大。其次，文档材料带有较强的主观性，特定的政策环境和记录者都

会对文档材料的内容产生重要影响，因此评估者需要对文档形成的过程和记录所

处的环境进行大量的分析工作。另外，对与被评估政策相关但是文档材料没有记

录的内容，也要进行认真分析，很可能这些内容会对政策评估提供非常有用的信

息。

2.问卷调查

由于环境政策的影响范围往往十分广泛，涉及的利益相关方人数众多，无法

一一了解他们的看法和意见。但是，在评估环境政策时又需要掌握各利益相关方

的整体意见，因此评估者通常采用问卷调查的方法，将通过问卷调查所得出的结

论，在统计误差限度内，适用于利益相关方整体。问卷调查方法的一个特征就是

采用或然性抽样，对通过抽样人群发现的规律进行一般性推演。

问卷调查中最重要的工作就是调查问卷的设计。问卷中所设计的问题要尽可

能包括需要的全部信息，但是问题的设计又必须考虑到调查者的实际情况，使他

们可以比较清楚地认识到所问的内容，给出清晰的答案。

问卷调查包含的问题根据内容可以分为两类：描述性问题和测量性问题。描

述性问题涉及被调查者年龄、性别、收入、职业和爱好等一般描述性的个人信息，

这些信息可以通过合理设计的问卷方便而廉价地获得。测量性问题包括测评表、

社会测量和态度分级等用于测量社会学变量和心理学变量的问题。

问卷中的问题根据形式又可以分为封闭式和开放式两种。封闭式问题要求被

调查者从备选的答案选项中选择一个或几个作为对该问题的回答，被调查者不可

以对答案的选择进行解释。回答封闭式问题所需的时间较短，答案也方便统计，

因此当评估者选择进行非面对面问卷调查时，通常会较多采用封闭式问题。分级

的测量性问题也属于封闭式问题，评估者要求被访问者选择对题中观点的认可程

度或对某一事物态度的强烈程度。封闭式问题的备选答案要求全面而相互独立，

这些答案的设计可能有现成的列表和度量尺度，那么评估者在设计问卷时可以借

用这些列表和尺度，以使问卷更加规范化和便于横向比较。如果没有，那么需要

预先进行探索性访谈以了解被调查者反应的可能范围。与封闭式问题不同，被调

查者在回答开放式问题时可以使用自己的语言，可以对答案进行解释，因而评估

者可以通过开放式问题得到更多的信息。然而，开放式问题需要被调查者花费更

多的时间进行作答，一定程度上会降低问卷的有效回收率。开放式问题会得到各

种各样的答案，有些会增加统计分析的难度。因此，在非面对面问卷中尽量减少

开放式问题的使用，而且开放式问题一般出现在问卷的最后。

不管问题的内容和形式如何，一份高质量的问卷需要经过评估者精心设计，

反复修改和实验，不仅要能够很好反映评估目的，而且要能够让被调查者准确无

误地理解。如果问卷内容和结构设计得不好，会严重影响被调查者的积极性，进

而降低问卷有效回收率。评估者既要掌握足够与所调查内容有关的知识以合理设

计问题内容和答案，又要选择恰当的语言和形式组织问题。Clark（1999）对问卷

设计提出了五条基本原则：

（1）一定要使用被调查者能够理解的语言组织问题，使问题清楚、直接、没

有歧义。对专家或业内人士的问题可以使用专业词汇，但是对普通人群一定要使

用通俗易懂的语言；

（2）问卷形式要有吸引力，所有的答题说明要清晰易懂，而且容易实施，最

好随问卷提供一份解释研究目的的附信；

（3）避免使用带有明显暗示性的问题，不要在一个问题中包含一个以上的主

题信息；

（4）问卷不能过长，应当设计过滤性和条件性问题以便于被调查者跳过不相

关的问题；

（5）问题顺序非常重要，一定要遵循逻辑顺序。

问卷调查是政策评估中无论收集定性数据还是收集定量数据都非常有用的

方法，但是也存在一定的局限性。当问卷调查无法有效实施时，评估者可以采用

与被调查者面对面的访谈形式收集评估资料。

3.访谈

访谈是另一种广泛使用的评估资料收集方法，通常用于定性资料的收集。访

谈本身不是一种特定的方法，而是要求评估者运用不同的访谈技巧收集所需的信

息，而且对评估者的技巧要求非常高。跟其他方法相比，访谈可以更直接地获得

环境政策有关方面的信息。访谈对象通常包括政策制定者、政策执行者、直接受

控者和间接受影响者。因为不同访谈对象对被评估政策的了解程度和了解方面是

不同的，评估者可以从访谈中获得比较全面的信息。而且，不同的访谈对象对相

同问题的回答也可能会有区别，评估者可以从这些区别中寻找问题。

访谈可以在环境政策评估的各个阶段使用。制定评估计划前，评估者可以通

过和主管部门人员、项目设计者和资金提供者等个人进行交谈，以获得政策方案

的背景情况、理论基础和主要目标。这是制定环境政策评估计划非常必要的一个

环节。在评估实施过程中，评估者可以针对评估对象提出问题，询问被访者自己

的意见，为以后的评估建议提供一定的信息。评估报告形成后，评估者同样可以

通过对个别相关人员进行访谈，以便对报告进行最后的修改。

访谈的形式可以分为标准化访谈、半标准化访谈和非标准化访谈。标准化访

谈需要设计标准化的问题列表，每一个被访问者都被要求按照制定的次序和方式

回答相同的问题。标准化访谈的好处是被访问者的答案有较高的可比较性，评估

者对所获得信息的分析处理也较容易。但是，由于标准化访谈要求在访问开始前

就设计好所有问题，并且在访问过程中不得随意增减或修改问题，所以标准化访

谈只适用于评估者对所要了解的问题理解非常透彻的情况下。

半标准化访谈形式和内容都没有标准化访谈严格，其中标准化的问题只涉及

被访问者年龄、性别、职业等背景信息，评估者采用大量开放式问题以期得到定

性信息，而且问问题的顺序和问题的内容也可以根据需要或者被访问者的反应进

行改变。被访问者在回答问题时有更大的自由度，评估者鼓励被访问者对问题答

案进行发挥以获得更多的信息。

非标准化访谈也称为深度访谈，是纯粹的定性访谈方法。进行非标准化访谈

时，评估者只确定一个访谈主题，以避免对不同被访者所问的问题脱离主题，而

问题和进一步调查内容都在访谈过程中形成。评估者不可以对问题的答案进行任

何形式的限定，通过非标准化访谈得到的信息完全是被访问者对政策方案或项目

的主观认识和看法。非标准化访谈在制定评估计划阶段特别有用，评估者可以通

过这一方法熟悉相关人员，初步了解政策或项目的背景，为下一步选择恰当的评

估方法做准备。

访谈没有固定的模式，也没有绝对能成功的教条。国内外研究者通过大量实

践得出一些经验。首先，制定问题列表前，要先决定访谈的形式。即使是对同一

个问题，标准化访谈和非标准化访谈使用的问题形式是截然不同的。比如评估者

要调查被访者对某一环境政策措施实施效果的评价，标准化访谈的问题可以这样

问：“请问您对这一措施实施效果的满意程度如何？A.非常满意；B.较满意；

C.不太满意；D.非常不满意”；而非标准化访谈的问题形式则是：“请问您对这

一措施实施效果的看法如何”。其次，问题使用的语言要清楚，不能有歧义，更

不能对被访者的回答有任何形式的引导。如果被访者受教育程度较低，评估者就

不宜使用过多专业性很强的语言，而应当尽量使用浅显易懂的语言。如果被访者

无法充分理解问题的含义，就可能无法提供评估者真正有用的信息。如果问题对

被访者有明显的引导信息，或者使被访者感到选择某一特定答案会得到利益，则

被访者可能提供并不符合实际情况的答案。再次，评估者要掌握“主动倾听”的

技能，特别是进行非标准化访谈时，在鼓励和认真倾听被访者的基础上，要从其

谈话中提取有用的信息，以便快速形成进一步访谈的话题或问题。最后，评估者

在进行访谈前一定要取得被访者充分的信任。评估者要保证被访者不会因为接收

访问而影响日常工作，对被访者提出的保密个人信息的要求要给予保证。

4.现场观察

现场观察法与其他方法结合使用，是评估者在产生评估资料的地方，对被调

查者的情况进行直接的观察，客观地记录信息源产生的过程。由于评估者是不直

接向被调查者提问的，被调查者没有意识到是处于被观察中而使其具有自然性，

从而使得观察得到的资料具有客观性。

现场观察包括非系统性观察和系统性观察，非系统性观察是指评估者在进行

评估活动的过程中，间或观察被调查者对不同环境的反应（包括语言和行为），

任何对评估有价值的信息都被作为观察结果进行记录。本章中主要介绍系统性观

察的方法，即评估者预先设定观察组和对照组，制定清楚的观察程序和原则，使

用统计方法分析观察组和对照组的差异。采用系统性观察方法首先要有明确的目

的，其次要有研究计划，拟订调查提纲，然后需要详细准确记录观察过程中出现

的各种现象，最后要对所获资料及时加以整理和分析。

系统性现场观察的一个特点是评估者本身作为资料收集的工具，在观察过程

中起到决定性的作用。根据评估者深入观察组的程度，可以将评估者在观察过程

中的角色分为四种：完全参与者、观察式参与者、参与式观察者和完全观察者。

如果评估者采用前两种角色，那么其观察活动称为参与式观察；如果评估者采用

后两种角色，那么其观察活动称为非参与式观察。

当采用完全参与者角色时，评估者参与和被观察者完全相同的活动，或者说

成为被观察者中的一员。评估者的真实身份是保密的，被观察者完全没有意识到

自身处于被观察的状态，也不了解评估者的意图，评估者在进行正常观察的同时，

需要有意识地防止身份暴露。当采用观察式参与者角色时，评估者也完全参与被

观察者的活动，但是评估者的真实身份是公开的，评估者对被观察者说明其观察

的意图，因此可以自由的提问，也没有暴露身份的危险。然而，被观察者可能会

因为意识到自身处于被观察状态而对提供的信息有所保留或修改。

当采用参与式观察者角色时，评估者的真实身份也是公开的，但是不与被观

察者建立密切的关系，而且接触时间较短，甚至是一次性的。当采用完全观察者

角色时，则评估者与被观察者之间没有任何社会关系或交流，评估者完全以一个

旁观者的身份对被观察者进行观察。

现场观察是一种非常有效的评估资料收集方法，尤其当评估者采用参与式观

察方法时。采用该方法获得的评估资料往往能够描述被调查政策方案或者项目最

核心的内容和特点，深入和直接地参与也使评估者对被评估对象的理解非常深

刻。因为观察角度的不同，通过现场观察获取的信息中有很多是采用其他资料收

集方法所无法获取的。而且，在有些情况下，受被调查对象状态的限制（比如不

情愿接收访谈或者表达能力不够），现场观察是唯一可行的资料收集方法。

但是，现场观察方法的不足之处同样明显。首先，进行观察耗费的时间和金

钱都比较多。其次，因为现场观察方法包含了过多评估者主观因素，所得资料的

准确性和可信度都受到质疑。被观察者可能出于对潜在利益的考虑而改变其行

为，评估者也可能由于过于深入被调查者，致使其对所存在问题的看法失去公允。

再次，现场观察方法一直受到伦理方面的质疑，很多评估者拒绝保密真实身份，

因为他们认为这对被调查者是一种欺骗行为。

以上介绍了四种不同的评估资料收集方法，它们各有其优缺点，适用的情况

也各有不同。资料收集方法的选择没有固定的规则，而是需要根据实际情况选择，

在特定的情况下，最能保证资料数量和质量的方法就是最适用的方法。在大多数

环境政策评估实践中，不可能仅仅依靠一种方法收集资料，而要将不同方法结合

使用。

三、评估结论形成方法

在对评估资料进行整理、分析和归纳的基础上，评估者最终形成对被评估环

境政策的评估结论。评估结论的形成是环境政策评估目标的最终实现，一般以评

估报告的形式递交评估委托人或者公众。评估结论形成的主要方法包括预测分析

法、定量化技术、对比分析法、逻辑框架法和经济评估方法：

1.预测分析法

预测分析法是指根据具体的预测目的、要求和预测对象的特点，为取得科学

的预测结果而使用的研究手段和分析技术。目前预测分析方法已广泛运用于政策

评估中，特别是在政策预评估中。根据环境政策评估的特点和预测学原则，环境

政策评估主要采用的预测技术包括定性预测、约束外推预测和模拟模型预测等。

2.定量化技术

在进行环境政策评估中，采用的定量化评估方法主要包括统计分析法、综合

评估法、线性规划法、层次分析法、数据包络分析法和基于理想解的排序法。

3.对比分析法

前后对比分析是环境政策评估的基本思维框架。通过环境政策执行前后有关

情况的对比分析，从中测度出环境政策的效果及价值。它通过大量的参数对比，

使人们对环境政策执行前后情况的变化一目了然。这不仅可以帮助人们了解环境

政策的准确效果，还可以帮助人们认识环境政策的本质和特点。目前，这种方法

主要有以下四种设计：简单前－后对比分析、投射－实施后对比分析、有－无政

策对比分析和控制对象－实验对象对比分析。

4.逻辑框架法

逻辑框架法（LFA）是美国国际开发署（USAID）在1970年开发并使用的一

种设计、计划和评估的工具。逻辑框架不是一种机械的方法程序，而是一种综合

系统地研究和分析问题的思维框架。在环境政策评估中采用它有助于对关键因素

和问题做出系统的合乎逻辑的分析。

5.经济评估方法

经济评估方法，如费用效益分析方法、费用效果分析方法、价值评估方法以

及一些计量经济学评估方法在环境政策评估中得到了越来越广泛的应用。特别是

费用效益分析方法（一般用于政策效率的评估）、费用效果分析方法（一般用于

政策效果的评估）和价值评估方法（一般用于政策的经济评估）已经成为环境政

策评估的重要工具。

第三节国内外环境政策评估案例

案例一：荷兰“河流空间”计划评估

“河流空间”计划的目标是制定必要的防护措施，以使得在现在和将来，荷

兰在莱茵河泛滥时能够得到保护。在20世纪90年代莱茵河已经发生了两场洪水，

而随着上游的暴雨预测量的增加，在将来洪涝的危险只会变得更大。该计划对莱

茵河的三条主要支流：艾塞尔河（RiverIJssel）、低地莱茵河（RiverNeder-Rijn/Lek）

和瓦耳河（RiverWaal），制定了一系列针对措施。这些措施联合运用了以下两种

方法：

1.堤坝的改进和增高（传统方法）；

2.在河道的低岬处或是河床上，创造出更多的空间，从而提高河流的排泄

和蓄洪能力（新方法）。

综合考虑当地政府政策、其他利益相关者的态度和各条河流自身的自然地理

条件，相关部门最终提出了四个方案：

方案1（参照方案）：仅仅通过加高加固堤坝来实现防洪安全。

方案2（备选方案）：实现防洪安全，但不尝试将安全性和更好的环境、空

间质量整合起来。

方案3（备选方案）：实现防洪安全的同时，最大限度地提高环境和空间质

量。

方案4（首选方案）：在对方案2和方案3的初步分析的基础上，将两个方

案中得分较高的因子结合而成。在这个方案中，对艾塞尔河，措施几乎等同于方

案2；对低地莱茵河，措施是方案2和加高堤坝的结合；对瓦尔河，措施是方案

2和移除障碍物措施的结合。

评估者对这些方案的环境影响进行比较评估时，选取安全性管理与维护、空

间质量、与长期策略的关系、污泥、自然、景观、历史文化、功能、地下水与地

表水以及感知作为评估因子并对每一个因子定义了相应的指标。估算出量化的影

响后，在专家意见的基础上，为每项指标制定一套专用标准来评价其影响，从而

将每一个指标的影响程度分为5个等级：非常不利、不利、中性、有利、非常有

利，并据此对每个方案的环境影响做出综合评估。

此外，评估者还对不同方案进行费用效益分析。对每个河段进行的分析包括：

1.如果洪水泛滥，造成的损失是多少；

2.采取相应的防洪措施的成本是多少。

如果防洪的成本低于洪水泛滥带来的损失，则其费用效益比就是一个正值。

对单一河段内所采取的每项措施进行的分析包括：

1.该措施的成本是多少；

2.该措施对安全性、自然、空间质量以及娱乐的促进作用是多大。

评估结果表明，两个备选方案中方案3将防洪与空间质量的提高更好地结合

到了一起。然而，如果将方案2的某些元素融入方案3，可以进一步提高后者的

成本效率。

费用效益分析结果表明，对于大多数河段而言，与洪水的破坏相比防洪措施

的成本是可以接受的。此外，对于某些河段而言，若是采取一系列不同的措施，

成本效率还可以进一步提高。这些河段如果直接采取那些明确着眼于安全性和空

间质量的措施，比起采用那些整合了安全性和空间质量的措施来说，在经济上更

为合理。

以上述两方面分析结果为依据，并参考地方利益相关者的意见，对首选方案

进行了评价。结果表明，除了在污泥堆放点的选址方面阻力较大以外，该方案总

体上还是被各方所认可。因此，正式的决策基本上按照这个方案执行。

案例二：中国青藏铁路环境保护政策措施绩效评估

青藏铁路东起西宁，西至拉萨，全长1956公里，其中西宁至格尔木段长814

公里，已于1984年建成投入运营。格尔木至拉萨段（以下所称青藏铁路均指此

段）长1142公里，于2001年6月开工，在2007年建成通车。它是世界上海拔

最高（线路最高点海拔5072米，经过海拔4000米以上路段960公里）、所经冻

土线路最长（546.4公里）、自然条件最为艰苦的高原铁路。多年冻土、高寒缺氧

和生态脆弱这三大世界性难题给青藏铁路建设带来了极大困难。为了检查青藏铁

路设计、施工中落实环境保护措施与投资的程度，评价施工期间执行环境管理法

规和规章的情况，国家审计署农业与资源环保审计司受托组织了对青藏铁路环境

保护政策措施实施绩效的评估。

此次评估的目标是掌握青藏铁路施工期间环境保护的实际情况，发现执行国

家有关环境保护和资金管理规定中的问题并促进及时纠正，落实环境保护措施与

投资，提出改进环境保护工作的建议。评估对象是青藏铁路建设项目主管部门、

设计单位、建设单位、工程监理单位以及青海、西藏两省区部分环境保护主管部

门。评估方法以文档分析和现场观察为主，以访谈作为补充。评估标准包括《中

华人民共和国草原法》和《中华人民共和国环境影响评价法》等国家法律，《建

设项目环境保护管理条例》和《中华人民共和国自然保护区条例》等国家相关条

例，以及《铁路环境保护规定》和《铁路建设项目环境保护“三同时”管理办法》

等部门相关条例。评估内容包括：

1.与青藏铁路环境保护有关的资金的管理和使用情况；

2.野生动物保护措施的落实；

3.生态保护与水土保持措施的设计、建设和效果；

4.施工期固体废物与水污染防治成效。

评估结果表明，青藏铁路在建设中严格执行环境保护法律法规，按照财务制

度的要求管理和使用环境保护建设资金，全面有效落实各项环境保护任务，为我

国重大建设项目工程建设与环境保护协调开展积累了宝贵经验。该路段33处野

生动物通道已全部建成，实地调查的4处通道全部达到了有关技术要求。已完工

的保护沿线地表植被和自然景观的护坡、挡土墙、冲刷防护、风沙防护、隧道弃

渣挡护等设施，基本达到环境影响评价报告要求长度的两倍以上，弃渣挡护率达

到100％。青藏铁路工程环境影响评价报告要求采取的冻土和湿地保护措施已全

部完成。

第四节环境政策评估的未来走向

一、环境政策评估的方法论发展

（一）综合的合理性

力图在一个统一的框架内，将经验主义的观点和规范的观点进行系统整合，

从而在更综合的合理性概念之上重建政策评估理论。这一方法是以既有的三种

理论为基础的，包括约根·哈贝马斯的综合理性，斯蒂芬·图密的实际论据的非

正规逻辑，保罗·泰勒的评估论点逻辑。

约根·哈贝马斯提倡后现代主义批评，他指出更综合的合理性概念，应能够

把认识论要求的三个基本推理模式整合起来，即经验-分析模式与科学方法的整

合，阐释模式与历史和社会关系的整合，以及建立在批判反思基础上的社会批评

过程和社会政治哲学方法的整合，而每一个推理模式都产生一种与特殊社会领域

的实践以及与之相关的制度上的实践相结合的知识。因此，经验主义的分析、社

会意义的阐释和社会的政治批评都是对一个社会行动进行综合合理性评估的认

识论的基本组成部分。进一步地说，就是提出这些认知的定位怎样在环境政策评

估的实际层面上应用于某个整合框架的具体步骤。这个设计好的逻辑框架可用来

阐明组成某个综合评估争论的不同命题的结构和功能。

（二）实际论据的非正规逻辑

斯蒂芬·图密的实际论据的非正规逻辑指出，规范的争论是无理性的。图密

的模型用“平常的”或“普通的”语言做出规范判断，而不是用科学语言。图密

提出了一个六因素的实体辩论逻辑结构模式（图6-3）。作为一个策划辩论的方案，

因素D、W和C对应正规三段论的模式，并引进了Q、R和B，其中Q和R表达

了这个实体辩论的试探性和上下关联的特性，Q表示说服的力度或提出主张的力

度，R详述了上下关联的情境，B反映了赎回担保的推论要求。在这个模式中，

好的理由必须支持一个合理根据。

泰勒（1961）沿袭“非正规逻辑的传统”，发展了图密的模式，提出了规范

讨论的逻辑，他提出了一个完整的、为合理依据（B）进行辩护的实质意义（图

4）。作为公共环境政策评估的框架，这一模式被用来检验关于一项政策的技术效

率、它与情境的关联、它对这个社会系统的意义，以及它与为社会系统辩护的意

识形态规则的联系。在这一模式中，我们认为关键性的判断是通过评估的四个阶

段而逐渐获得的。经验主义要求的正规逻辑是从D（资料）到C（结论）的推理

过程，是由规范的和经验主义的假设支持的合理根据作为媒介的。

（三）后实证主义的政策评估

Fischer（2003）勾勒出了实践性的政策评估逻辑框架，此种评估把经验主

义和规范的、能纳入评估的所有因素全面地结合起来。这种方法的结构围绕四种

【B】支持

因为

【W】证明

鉴于

【R】反驳

除非

【D】资料【C】提出主张【Q】因此，改变

图6-3.实体辩论的结构

社会选择

因为

系统论证

因为

情景确认

因为

证明

因为

【D】资料专业验证【C】因此，（改变）结论

图6-4.综合评估的逻辑结构

相关的论点展开，涉及从与特定的形势相关的具体的经验主义问题到有关生活方

式的抽象的规范问题，包括：关于方案结果的辩论、方案目标的适用环境、这个

社会系统更大政策目标的影响，以及规范规则的评估和社会秩序潜在的价值。尤

其是它勾勒出一个实际的方法论框架，通过解释它在行动背景（情景确认）和更

大的对社会工作调查（社会证明）方面的资料的意义，从逻辑上超越了经验主义

的分析（主要是项目验证），包括对它的社会和政治价值（社会选择）的批评。

通过在规则和价值的更高的抽象考察的层次上来构建方法论框架，从而把质询从

大多数经验主义调查的层次中分离出来，并且有助于阐明、评估对特殊判断有帮

助的全部经验主义的和规范的假设。

表6-2.政策评估逻辑：层面、论点和问题

层面：第一顺序评估

技术—分析论点：项目验证（结果）

组织问题：按照经验该项目达到了既定目的了吗？