大伦敦
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2023年2月21日发(作者：)傍}究RESEARCH
大伦敦应急管理体系建设及启示
万鹏飞
伦敦作为英国的首都和世界级城市，非常重视突发事件的应急管说，该词强调两点：如何从各种突发事件中
理。在新近颁布的伦敦2031年城市空间总体规划中，安全城市的建设尽快恢复到正常的生活或工作状态；一旦突
更成为伦敦一项战略目标。本文拟从应急管理体系建设角度切入，探
发事件到来时，如何尽可能保持现行各社会
讨伦敦突发事件的治理架构，考察地方层面、区域层面和中央层面是组织(包括政府、企业、非政府组织)的服
如何介入伦敦突发事件管理的、政府和政府之间、政府和社会之间、务或生产职能照常进行。政府和周边各地区
之间如何加强协调和合作的。通过研究，本文发很明显，这种对抗灾能力的界定包含着
现，世界城市伦敦的应急管理体系建设特色鲜明，可概括如下：正式
英国应急管理体系建设一种全方位的努力，
法与非正式法有机结合，全国体制与首都体制有机结合，减灾预防与即应急管理能力包括从预测、预防到应对和
应对恢复有机结合，分工与合作有机结合；政府与社会有机结合。
恢复的每一个环节。
基本概念的界定一体化成急钤删(integrated
突铰。括钥：emergencymanagement)
根据突发性事件应急法案，突发事件或危机被被界定为三种情形：根据突发事件的发生和发展的逻辑，
严重威胁人类福祉的事件或情形，严重威胁环境的事件或情形，严重
英国采取一体化应急管理路径来实现突发事
威胁安全的战争或恐怖主义。三类突发事件(危机)所涵盖的具体内容如
件的管理。该路径包括六个环节：预测、评
表l。
估、防止、准备、应对、恢复(图1，表2)
大伦敦地区的突发事件(pan—Londonemergency)是指对伦敦地区制度背景
的公共福利和对伦敦的环境造成严重伤害和威胁的事件。人伦毂檄潍
抗灾蠢赣乃(}resilience)伦敦是英格兰和英国的首都、第一大城
与美国不同的是，英国不用突发事件管理(emergency及第一大港，也是欧洲最大的都会区之一。
management)而是用抗灾能力(resilience)指称英国灾害管理的所自两千多年前罗马人成立这座都市起，伦敦
有活动，更加偏重于能力的强调。根据官方界定，抗灾能力是指社一直在世界上拥有相当的影响力。城市的核
区、应急服务部门、地区或生命线工程部门发现、预防、抵御(必要心地区伦敦中心市，仍保持着自中世纪就赋
时)、处理各种突发性事件挑战和恢复的能力。从语义学的角度看，予的独立行政与立法权，为世界著名金融中
resilience强调面对突发事件所具有的抗风险弹性和恢复能力。具体来心。最晚自19世纪起，“伦敦”这个名称
同
时也代表围绕着伦敦市开发的周边地区，这
表1英国突发事件的分类及内容
突发事件的分类内容
些卫星城市构成了伦敦的都会区和大伦敦
严重藏胁人类福1、入员死亡区。从19世纪至今，伦敦因在其政治、经
祉的事件或情形2、疾病和伤害
3、无家可归
济、人文文化、科技发明等领域的卓越成就
4、财产损失
而享誉全世界。伦敦市与美国纽约、法国巴
5、资金、食物、水、能源或燃料的供给中断
6、电信和其他通讯系统的中断黎和日本东京并称为当今世界级四大城市。
7、医疗服务的中断
严重威胁环境的1、土地、水和空气的污染：有害生物、化学物和放射性物质；油
伦敦是一个非常多元化的大都市，其居民来
事件或情形类物质自世界各地，具有多元的种族、宗教和文
2、洪涝灾害
3、植物和动物的破坏与毁灭化；城市中使用的语言超过300种。同时，
严重威胁安全的1、战争或武装冲突
战争或恐怖主义
2、恐怖主义
伦敦还是世界闻名的旅游胜地，拥有数量众
120北京规划建设
万方数据
RESEARCH
多的名胜景点与博物馆等。整个大伦敦市面
积1572平方公里，最近
的人口统计(2006年)为750余万人，人口密
度为4758人／平方公里。伦敦为中央政府
所在地——英国王宫、首相官邸、议会和
政府各部、各政党总部的所在地。伦敦城
是金融资本和贸易中心。伦敦也是许多国
际组织总部
的所在地，包括国际海事组织、国际合作社
雹区
‘置]联盟、国际笔会、国际妇女同盟、社会党国
英博物馆，是世界上最大的博物馆。拥有多|露‘
际、大赦国际等。
伦敦是世界文化名城，建于l8IE纪的大馘<03
所名校如伦敦大学、皇家舞蹈学校、皇家音墨l一体亿应惠f理融
乐学院、皇家艺术学院和帝国理工学院等。
表2一体化应急管理各环节主要内容
应急管
大伦敦政府架构分三类：即1个大伦敦理的各主要内容
环节
市政府、1个伦敦中心城市政府和32个伦敦
预测和对所可能面临的各种风险进行长期(五年)或短期的预测和评估，各级政府
自治市。大伦敦市政府与32个伦敦自治市政评估
应了解和掌握各种可能会影响其辖区的灾害和威胁，及时加以评估．并据此
修改其的应急管理计划。
府和伦敦中心城市政府之间的关系并非上下
防止致力于从长远的角度和制度的层面采取措施，阻止灾害或减少灾害严重性程
级关系，而是合作和协调关系。大伦敦市政度．如建筑条例的制定、消防法和工业安全法、卫生保护法、食品法等法的
颁布和实施。
府负责整个伦敦区域战略规划指导——主要准备主要体现在危机管理计划的准备、制定和实施中，旨在明确各相关组织及人
员职责，在最短的时问内最大限度地调动各方面的资源。同时应加强计划的
的方面包括交通、治安、消防和应急计划、
演习．同时注意应急管理计划中各项指标的制定．使得各应急计划成为活的
经济发展、计划等，次要的方面也包括文东西．一旦灾害发生，计划立刻被激活．并具有操作性。
应对
一旦灾害发生，地方政府、区域性政府、中央政府、各专门性应急管理服务
化、环境、卫生等。伦敦城区政府继续对教
机构、志愿组织立刻行动起来．组织抗灾救灾活动。应对不仅要处理灾害带
育、住房、社会服务、地方道路、图书馆和
来的直接影响．还要处理灾害带来的问接后果。在这一阶段，快速有效的合
作机制，协调机制和沟通机制至关重要。应对时间相对较短．从数小时到
博物馆、垃圾收集、环境健康等负责。数天不等。
恢复
为那些受灾的社区和个人提供迅速的恢复服务，旨在为受灾区域的基础设
大伦敦市政府通过4个职能机构行使其
施、社会福利、日常生活和心理的恢复与重建提供支持和帮助。这阶段可能
主要职责。职能机构的成员主要由市长任命持续时间长，从数月甚至到数年。涉及相关部门多，还可能涉及部门之间、
政府之间职能的移交等。恢复和应对没有必然的界限，在应对的初期就要将
并对市长负责。第一，伦敦交通局，负责伦恢复问题一并考虑，甚至在灾害发生前就对对恢复有所谋划。
表3大伦敦市政府与各自治市政府的职能分配M
№。mY\'6RⅫr‘妒}bmm伦敦中心城伦敦各自治市大伦敦市政府≮：：i犬夕■昏．，’~／／
London
Boroughs大伦敦市政府
数量32
教育
≯“”8
高速公路-,／v／~／
交通规划~／√x／夕”：各逛
√
社会福利~／~／
住房~／~／
图书馆／√
禹2大伦敦行疫区鼍Ij(注：阿拉伯数字辑标地区
文化娱乐
√√
寿内论敦．分刹走}i．CityofLondon．2．Toveer
环境健康~／
v／
垃圾回收√
v／
tfamleb。3．Soulhwark．4．Westminster，5．
垃圾处理√
~／
KensinglonChelsea，疗．Newham，7．Lewisham，规划申请~／v／
战略规划~／√~／
8．Lambeth．9．Camden，|O．Islington．Ii．
地方税收征收~／~／
Hackney．12．Wandsworlh，13．Hammersmi{hand警察治安~／~／
消防与应急救援~／
Fulham，14．Richmond，15．KingslonuponThames，
来源theLOA
quickguidetolocal
government；．P6．2009
16．WalthamForesl，17。Barking
and
Dagenham)
北京规划建设12\"11
万方数据
RESEARCH
敦的大多数公共交通，包括收费制度和未来投资等。第二，犬都市警本原则：一一是法治原则，即依据英国突发事
察局，大伦敦警署根据1999年《(大伦敦地方政府法》建立，管辖伦敦件应对法及其相关实施细则行事；二是与首
32个自治市的警务，但是伦敦中心城拥有独立于大伦敦警署的警察机都周边地区协调联动原则。三是首都体制原
构。大伦敦警署委员会由23名成员组成，12名来自大伦敦议会，11名则，即反映首都特殊的应对结构；四是经验
独立人士，在11名独立人士中，有一名由内政大臣直接任命，其余通原则，即不断总结成功的案例．以资借鉴，
过公开招聘方式选拔。第三，伦敦消防和应急规划署，英国最大的消五是广泛性原则，即最大限度动员社会各界
防和救援服务机构，根据《大伦敦地方政府法1998》的规定而成立，参与到首都应急管理体系中来，六是职责清
它负责首都及各个城区应急规划的制定。消防和应急救援署署长直接晰原则，即各层级、各机构要做到分工清
向市长汇报工作。消防与应急规划署有17名成员，皆由市长任命，其晰，责任明确。七是机制灵活原则，既要充
中，8名大伦敦议会提名，7名由伦敦各自治市提名，2名由市长直接任分考虑到不同群体的需求．同时充分包容首
命。第四，伦敦发展署，这是一个新的机构．其职责是促进就业、投
都的结构差异性特点，八是保持连续性原
资、经济发展和伦敦的振兴。则，即不打断正常秩序，按部就班准备
2012
“：{I。从删：年奥运会和残奥会，同时对因奥运带来的挑
大伦敦突发事件的管理建立存法制基础上。适用于全国、也包括战做充分的准备。伦敦的规范性文件丰要有
以下几部：一是2004年颁布施行的英国突发伦敦应急管理的组织体系事件法，二
是作为该法子法的英国突发事件法(应急规划)实施细则作为一个单一制国家，英国突发事件
(2005)，三是配套英国突发事件法的非法律性指南——突发事件的预防应对法对突发事件管理的各项规定也适用于
和准备、突发事件的英国和恢复。伦敦。但伦敦作为首都，政治和经济意义
作为母法的英国突发事件法是了解英国突发事件管理的关键法，重大，其区域内突发事件对全国的放大效应
它有四个特点：一是强化基层，地方层面突发事件的应对者被视为国
明显。它既是一个城市概念，也是一个区域
家应急管理的体系的基石；二是结构清晰，各机构职责明确。三是注概念。与伦敦以外的其他城市或区域相比，
重协调，所有机构不管条还是块，不管是地方还是中央，统一以突发伦敦应急管理的组织体系不同点可概括为以
事件的应对和处置需要为主，加强合作t五是分级应对。该法分两大下几点：一一是伦敦应急管理的重心更多地以
部分：第一部分主要以地方层面的突发事件管理为主，第二部分主要整个伦敦区域为基础，而伦敦以外则主要以
针对非常严重的，已经超出地方政府范围、需要动用紧急权力的突发地方层面为重一tl,。二是伦敦只有一个大都
市
事件管理。
警察署，33个自治市不能像其他地方政府一
除全国性的法律外，涉及伦敦突发事件管理的规范性文件有下述样以地方警署所辖区域为基础成立地方应
几部：一是1999年大伦敦地方政府法328—333款有关伦敦消防与应急规
急管理论坛(一种地方层面的应急协调
机
划署的设立、职责和运行的规定，二是2007年大伦敦地方政府法25--28制)，故伦敦地方政府的应急论坛
(Local款关于伦敦消防与应急规划署的修改和补充规定，三是英国突发事件ResilienceForum)是自然行政区
划为基泫(应急规划)实施细则(2005)第9部分“伦敦”第55款关于伦敦消防础，将33个自治市分别划成六
个地方应急与应急规划署职责的规定，四是根据英国突发事件法及相关法规所制论坛组l三是伦敦区域应急
论坛(London
定的有关伦敦突发事件预案。
Regional
ResilienceForum，主要区域协
伦教应急管理的基本原则调机制)的主席由政府内阁大臣担任，而英
根据英国突发事件应对法和首都特点，伦敦应急管理秉持以下基格兰其他地方的区域应急论坛主席．则由中
央政府驻区域办公室主任担任t四是伦敦区
十^t庸^-t-^■域应急论坛与iig力-应急论坛存在着更明显的
f^_●▲童●-，
【’r等级关系，在事关伦敦区域突发事件管理方¨¨·薪
I蔷：=簧苦翻，一_-面，区域应急论坛为地方应急论坛将提供战
‘一‘’L——一——～
～——．—————————J-，：·。一～————————．
略指导、相关信息和指派相关任务，伦敦应
区等爸泰^趣毫瑟产黄会
L一一，，，‘，r——一一-J急管理小组成员可以列席所有地方应急论坛
会议；五是论敦应急管理小组的人员规模要
●电方雉．珂
^●__J．■撤：々|电方
_．●协●．J．-
比其他地方区域应急管理小组人数大很多。
●屯·‘●■，●■J．-
I．●-●J．-
地，JJ，≯0，{≮Jtl!纠【孔5f夺系
翻3英国应惠管理体拳机构大伦敦的应急管理的组织体系可分三个万方数据
RESEARCH
层面：地方层面、区域层面和q，央层面，应构——初级保健基金、急救基金、基金信托、地方卫生委员会、威尔士
急管理重心在地方。只有在突发事件的影响全民健康信托基金、健康保护局t中央政府机构——环境署、苏格
兰超出地方范围或地方承受能力时才会启动区
环境署。它们的主要职责有：对地方有可能出现的各种突发事件做出评
域性应急管理机构甚至中央政府(图3)。估，在此基础上制定应急计划；实施应急计划；制定和实施保持生活连
但是，与其他地区不同的是，伦敦区域性应续性管理措施t知会公众有关突发事件预防事项的信息、在发生突发
事急管理机构则主要由伦敦突发事件战略协调件时对公众做出预警、通知和劝告，与其他相关机构或人分享信息，
小组承担。加强协调；与其他相关机构或人进行合作。加强协调，提高效率。就生
根据英国突发事件管理法，英国突发活连续性管理向商业和志愿组织提供建议和协助。二是合作应对组织，
事件管理的重心是地方层面(在伦敦稍有主要包括：公用事业部门——电力调配者和传送者、煤气分配者、饮用
不同)。地方层面的应对机构分两大类。
水的供应者和污水处理者、电话服务提供商(固话和移动)；交通——
一是核心应对者，主要包括：应急服务机城际轨道、火车运营公司、伦敦地铁、伦敦交通、航空运营者、港口当
构——警察署、英国运输警察局、消防局、
局、高速公路管理局；卫生机构——战略卫生部门；中央政府机构——
急救服务中心、海事和海岸警卫署；地方政
卫生和安全行政部门。它们只有在需要时才介入地方突发事件的应对，
府——所有地方政府、港口卫生局；卫生机其主要职责是配合核心应对组织，合作采取行动，共享有关信息。
除正式机构依法承担相应的职责外．地方层面还有一种应急管
L^，No●。m■●●t
B●n’H理的协调机制，即地方应急论坛(LocalResilienceForum，简称
Enr■柑N●㈣
C●n’“n
H●nnpyw●r咖●n\'FfLRF)(图4)。为更有效地加强大伦敦地区区域和地方层面、地方层
＼
面各应对机构的协凋工作，根据英国突发事件应对法及相关规定，英
、
国政府将伦敦33个地方政府划分为6个组群，分别成立6个地方应急管理
论坛：西部、东北部、北中部、西南部、东南部和中部。与其他地方应
急管理论坛不同，伦敦地方应急管理论坛的设立并不是根据警察署所辖
区来划分的。另外的一个不同是，地方应急论坛和区域应急论坛之间的
Kl“口●吣nop帅Th
等级关系更加明显。地方应急论坛的主席由组群范围的一位地方政府首
w●’●L^P
ctty吖Lo州on
hhn神K●n●_叼t柙‘ch●●●romloyTh●n’¨L蚋lhCro，d∞3日u■¨●一‘or●●呲h
席行政官担任。地方论坛的总目标是：贯彻执行区域应急论坛指定战
W■r‘d●o，or口’T州●t●n
(：dv口rvv㈣～
略，建立和维持地方层面有效的，应x,-l重大突发事件的跨机构安排机
固4伦敦地方应惠管理论坛地区分=事
制，最大限度减少这些事件对该地区人民生命、财产和环境所带来的影
表4伦敦地方应急管理论坛成员组织单位响。具体日标是：宣传和执行区域应急管理总体战略；批准社区风险登
第一类应对者第二类应对者
记(the
CommunityRiskRegister)，确保地方应急规划更具有针对
英国交通警察总署伦敦所有机场性；确保跨机构的计划、程序、培训、演练到位，及时发现问题和差
伦敦中心市电力供应商
伦敦中心市警察署煤气供应商
距t指导和监督各工作小组的活动；听取各工作小组就风险级别、应急
英国环保署码头和港口管理局计划和各项具体工作中的问题所进行的回报；确保工作小组所需的资源
英国健康保障署卫生和安全行政官
伦敦急救服务署高速公路棺管理局
到位，完成法律所规定的和以任务为导向的各项职责；协调各组织的职
伦敦消防总队伦敦地下防空责，确保它们之间相互补充，相互促进，密不可分；考虑立法、国家政
国家海岸警卫局网络轨道
大伦敦警察服务署大众通信供应商
策和区域抗灾论坛对地方抗灾论坛的意义、要求和影响。
全民健康服务署战略卫生署论坛的具体工作是：地区社区风险登记的编撰和公布；积极、协
ACUTE信托电话服务供应商
基金信托
调、有计划地鼓励地方各应急管理组织就下述事项进行研究，拿出对
初级保健信托策：风险、应急计划、工作照常管理计划、出版有关风险评估和应急计
划的信息、信息的发布和预警机制、地方政府应急管理的其他方面。支
表5伦敦应急管理伙伴关系成员
持跨机构应急计划和其他文件的准备，协调跨机构的演练和培训；支持
伦敦中央政府、大伦敦市市长、大伦敦警察服务
应急署、伦敦中心城警察署、英国交通警察总地区一切旨在增强抗灾能力的举措。
管理
署、伦敦急救服务署、伦敦消防总队、火车
伙伴运营公司协会、伦敦中心城、国家环保署、
伦敦地方应急论坛的成员包括英国突发事件应多法所规定的第一
关系国家健康保障署、伦敦商界、伦敦地方议会类(核心)应对者和第二(合作)应对者。6个地方应急论坛的日常组
联盟、伦敦验尸官、伦敦军区、伦敦宗教
界、伦敦各地方政府、伦敦应急管理小组、织和协调工作由伦敦消防和应急规划署承担(表4)。
全民健康服务署、网络轨道、伦敦港口管理局、伦敦交通局、伦敦公用设施
公司、伦敦
I‘域。hI．≯．0．竹圳”、糸
志愿组织伦敦的区域性应急管理体系由以下几力’面构成。
北京规划建设123
万方数据
RESEARCH
第一，论坛机制。英国首都地区应急联动机制最大的特色就是立会(LondonResilience
ProgrameBoard)
足现行体制和机制，设立多样性应急联动论坛，成为沟通和协调的主
支持。该委员会成立于2007年1月，主席
由
要机制。这些论坛大致可分为两大类：一是综合性的、包括所有应急
伦敦应急管理(LondonResilience
Team)
管理相关方的论坛，二是专门性的论坛如伦敦应急服务圆桌会议、伦小组的组长担任，委员会通过伦敦应急管理
敦媒体论坛。小组来监督伙伴关系的运行(图5)。具
体
伦敦区域应急管理论坛(London]宅egionalResilienceForum，简称伙伴关系结构见图。
LggF)伦敦应急管理小组作为论坛的秘书处
美国“9·11”事件给伦敦的第一个刺激是2002年5月建立伦敦应
开展工作，办公室设在中央政府驻伦敦
地
急管理伙伴关系(LondonResiliencePartnership)。这是一个众多重
区办公室(theGovernment
Office
for要的应急机构组成的联盟，是大伦敦地区的首个战略性的、具有协调London)内，成员由一些常任高级文
官和职能的联动机制。最初其注意力集中于反恐，后来已扩展成关注所有伙伴单位临时借调的人员组成。目前
的成员对首都地区构成威胁的自然和人为灾害。2005年7月伦敦地铁爆炸案使单位包括：大伦敦警察服务署、英
国交通警
这种伙伴关系经受了考验(表5)。
察总署、伦敦中心警察署、伦敦消防总队、
伦敦应急管理伙伴关系的运作主要通过伦敦区域应急管理论坛来伦敦急救服务署、全民健康服务总署、大伦
体现。论坛向中央政府报告工作，由社区和地方政府部部长和伦敦事敦市政府、伦敦交通局、伦敦地下防空、伦
务大臣共同担任主席，大伦敦市市长担任副主席。这一点和英格兰其
敦消防和应急规划署、英国红十字会、英国
他区域的情况不同。其他区域应急管理论坛的主席通常是由中央政府交通部和伦敦地方议会联盟。小组具体承担
驻该区域办公室主任担任。区域应急管理论坛的主要任务是：增进区的任务包括：改善区域层面应急管理的协调
域内、区域之间、区域与中央政府之间、区域与地方政府及各相关组工作；加强与地方政府及其他组织的协调；
织之间的沟通；为区域层面应急规划提供跨机构的战略指导；与地方
支持区域性的灾害应对计划；在灾难到来时
层面跨机构的组织(地方应急管理论坛)保持密切的工作联系，协调协调政府各方面的资源；协助恢复和重建；
区域内的应急准备工作；需要时，以现行地方应急计划为基础，制定依靠现行的应急管理结构；构建应急管理伙
区域层面的应急计划。
伴关系；支持区域应急管理论坛；为区域论
论坛由许多圆桌会议支撑，包括：蓝光(警察和消防类的)应急
坛下的各圆桌会议和工作小组安排专家代
服务机构圆桌会议、商界圆桌会议、沟通圆桌会议、卫生部门圆桌会
表；出席6个地方应急管理论坛会议。
议、
伦敦各地方政府圆桌会议、交通部门圆桌会议、公用设施部门圆在一些任务和行动小组负责协助和支持
桌会议、志愿部门圆桌会议。这些圆桌会议允许各伙伴组织集中于伦下，伦敦应急管理项目委员会和伦敦应急管
敦应急管理的特定方面。论坛和各圆桌会议由伦敦应急管理项目委员理小组以伙伴关系的名义，为大伦敦地区制
定突发事件应对计划和预案。截至2010年
3月，依然有效的应急计划和预案如下(少
数预案出于安全考虑，没有公开)、伦敦
指挥和控制预案(20LO-03，第3版)、伦
敦恢复管理预案(2008--07，第2版)、伦
敦疏散预案(2008--08，第1版)、伦敦区
域流感应对预案(2009--02，第4版)、伦
敦流感人员超常死t2I盘X于预案(2010—
03，第2版)、伦敦战略洪水应对框架
(2010--01，第1版)、伦敦人道救援中心
计划(2006--lI，第1版)、伦敦重大死亡
应对计划(2010—02，第3版)、伦敦重
大伤亡应对框架(2009--09，第
霉5走伦敦虚怠管理规划与蔽务伙伴机翱t专门任务执行小组(Individual
1版)、伦敦燃料中断应对预案(2009-ll，
Task＆FinishGrou#)包括：洪水．漉行牲感冒．复原．抗灾电信(Resilient
第4版)、伦敦化学、生物和放射事故应对
预
Telecommunication)．大说模意外兄亡．CBRN，指挥与控勘．残疾人．赣外死亡
案(内部，2008—12)、媒体／信息发布预案
(ExcessDeaths)．殒警与信惠发布。供水系统损坏．大髭模疏囊．热浪．A英传絷
(内部)、灾害申诉基金计划(内部)、伦
病．供电系统援坏．集体伤亡和髌带，J
敦科技建议小组按排计划(内部)。万方数据
RESEARCH
区域媒体应急论坛(RegionalMediaSLP中规定的指挥控制结构，制定’T《伦敦指挥和控制预案》。该预
EmergencyForums，简称RMEFs)案定期更新，目前使用预案为2010年1月颁布。根据该预案，大伦敦
地
英国媒体应急论坛(MediaEmergency
区成立突发事件战略协调小组。小组主要有治安消防急救等应急服务机
Forums，简称MEFs)成立于1996年，是一构的成员组成(图6)。
种自愿的组织安排，成员由媒体高级编审人小组由高级警官任主席，根据事件的性质、规模和发展动态，可
员、中央和地方政府官员、应急服务机构人
邀请其他部门的代表参加。小组的宗旨是制定大伦敦地区跨机构的、
员、公用设施机构人员。论坛旨在通过成员
应对重大突发事件的战略目标、具体实施目标和应对工作的轻重缓急。
间公开、坦诚的交流．探讨突发事件中危根据《LESLP重大突发事件应X,-t流程手册))，所谓重大突发事件
是机沟通和信息发布工作，增强政府和媒体指发生在伦敦地区、需要特别安排一个或多个应急服务部门共同应对、
间的信任和理解。伦敦区域媒体应急论坛直接或间接需要大量人员介入的事件。一旦符合此定义的突发事件发
(LondonMedia
Emergency
Forum)成立生，将启动以下程序：战略协调小组立刻肩动，行知会伦敦应急管理工
于2003年5月22日，也是一种自愿安排。目
作组，由高级警官主持小组会议，确定与事件最密切相关的那些部门，
的是通过媒体和政府的良阵互动，为公众提组成本次事件的战略协调小组，并开设战略协调中心(TheStrategic
供最好的信息发布服务。RMEFS的成员来Co-ordinationCentre)l在事件应对全过程中保持小组成员问的密
切自于地方和中央层面的英国媒体、中央政府联系和沟通，及时作出战略决策和调度，必要时召集小组内科技咨询
小驻区域的机构、区域内各地方政府、警察、组的专家和官员．听取他们的意见，决定是否要市刻召开伦敦区域
应急
消防和急救服务机构、公用设施和其他重
管理伙伴关系组织成员全体会议。一旦需要，战略协调中心具体
承担会要机构。区域媒体应急论坛的主席通常是议召开的具体组织。
区域应急管理论坛的成员。区域媒体应急
COBR
论坛的日常协调和组织工作由英国政府新
—：广<
闻网(Government
NewsNetwork，简称：≥s．．，
Il●一■■
j、^O’旧
l‘_-14,‘|}tt--“；r————__
GNN)驻伦敦办公室负责。英国政府新闻
：。’1_一L十—J1ttt’‘——]L—P—。卜_C悖矗■l
网隶属于英国中央政府信息办公窀。—h，’-Jv军队t。，-，_l}鬻政府联络专员j茁jr
救护车
伦敦应急服务机构联络圆桌会议(The
媒体
London
Emergency
ServiceLiaisonPane]，简称
LESLP)环燮构当地政府‘，、、¨J．国袈t●艇务
伦敦应急服务机构联络圆桌会议成立
一一‘’L竺生上丽}
丽舀r’—]～-I·，—、<、
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于1973年，为专门性的应急管理论坛，是英，，，’。’、、I：—!!!!等佬t空■■l童I一■童t-
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叠-簟■一营曩llfl41，\'fl|j
、．，，国成立时间比较早、发展比较成熟的应急联I制lf一；7
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曼曼!!!曼竺苎．．j
『L——一
动机制安排。论坛的宗旨是以伙伴关系的方式处理重大突发事ft：
的规划和应对。LESLP会议F柯大伦敦警察服务署的应急淮备指挥部
爨{；
伦敦突菱事件战略橼调小蛆或硅单位
的主任主持，每i个月开一次会。成员来自于以
下组织：大伦敦警察服务署，伦敦急救服务署、英国交通警察总署、英国海岸警
卫
队伦敦分部、伦敦港口管理局、大伦敦地区
各地方政府、军队武装力量、志愿组织。
LESLP作为一种应急协调机制的具体成果，
集中体现在其编写的《LESLP重大突
发
事件应对流程手册》，
((手册》定期修改，
地方说角
目前版本是2007年新出的第7版。(事发现蝎)
第二，伦敦突发事件应对战略协调小组
(GoldCoordinatingGroup)。为更快速
有效地应对大伦敦地区的突发事件，伦敦应
急管理论坛依据英国突发事件应对法和LE图7国家．区域．地方的战略协调安排
125万方数据
；¨1，i’RESEARCH
战略协调小组工作的原则包括：授权和同意原则，所有以小组
突发事件的一种机制安排，有助于组织在突
名义采取的行动必须得到小组的授权和同意；沟通和知情原则，小组发事件到来时做到快速反应，减少损失，尽
特别重视所有事件应对相关者之间的信息沟通，以增进彼此之间的了快恢复到组织的正常状态。BCM关、注gg
点：解，达成共识；利益平衡原则，在应对突发事件中，小组成员之间单一是组织如何从各种突发事件中尽快恢
复到位利益和整体利益必须取得平衡。战略小组的工作要求是：快速决正常的生活或工作状态；二是一旦突
发事件策，根据事件的性质和发展快速做出决定和轻重缓急的工作安排；到来时，如何尽可能保持现行各社会
组织充分授权，小组成员必须是代表其组织的战略官员或被充分授权的(包括政府、企业、非政府组织)或其
职能官员，能说了算；坚决执行，小组作出的决定必须不折不扣地坚决执照常进行。行，决策支持，为使小组决
策更加科学，在战略协调中心内成立若干从广义上来讲，应急管理的所有环节
个战略决策支持小组，如交通、治安、公用设施等，加强彼此之间的
都可以看成是日常工作的持续管理，应急管
信息沟通，同时也以此促进每个小组成员与其组织间的沟通，使得小理的目标就是要最大限度减少损失，使人们
组的决策更趋务实、更趋民主(图7)。战略协调小组在全国和地方应的生活工作尽快恢复正常。但是英国特别注
急管理体系中的地位见图重社会各组织自身的危机管理，并写入英国
第三，地方政府横向之间的合作机制。大伦敦地区地方政府共突发事件应对法。大伦敦应急管理网站有专
有33个。除了上述的联动机制之外，英国政府和大伦敦市政府和重
栏介绍BCM机制。我们知道，一个组织
的
视地方之间的横向合作，共同应对可能需要相邻地方政府支持的突
活动可分为两个方面：一是它自己与外
界的
发事件。在大伦敦地区，这种横向合作采取两种方式。一是地方政
关系，体现在他所享受的权利和所履行
义务
府之间签订相互援助协议。2008年7月，英国内阁应急办、英国地方中，体现它所提供的服务、产品中；
二是组
政府协会、英国地方政府首席行政官员协会联合发布《地方政府互助织自身的管理，组织自身的管理是其开展一
协议指南》，阐明突发事件应对中地方政府互助的目的、必要性、切其他活动的基础，尤其对与灾害应对有关
制度背景、内容要求、现行制度存在的互助障碍，以及如何克服这些的组织和机构来说更重要。日常工作可持续
障碍、三个互助文本的样本提供。二是根据法律和有关规定，指定伦管理的关注点是：一旦灾害或危机到来时，
敦消防和应急规划署(TheLondonFireandEmergencyPlanning一个组织是否能提供关键性的服务或产品、
Authority，简称LFEPA)协调伦敦地方政府之间横向的协调，LFEPA与外界联系是否能维持畅通、电脑运营是否
是在原来伦敦消防和民防局的基础上于2000年7月3日重组而成，直接正常、重要文件是否能快速转移等等。很显
向大伦敦市长负责。LFEPA的协调职能包括以下方面。一是负责地方然，对于负责应急管理领导的政府部门来
政府应急管理论坛日常协调工作。二是负责各地方政府各辖区的风险说，维持日常工作的可持续就更加重要。几
分析和评估。三是负责大伦敦地区地方政府应急的整体规划：在需要乎每级英国政府部门都将危机时自身如何能
时，将地方政府首席行政官员组织起来，组成一个决策小组，指挥大维持正常运转纳入整个国家的抗危机能力的
伦敦突发事件的应对；为支持决策小组决策，LFEPA设立突发事件控建设中。英国政府正加大事务连续性管理的
制中心，搜集和发布信息，方便集体决策的作出和落实；提供针对整标准化建设，并向企业和非政府组织提供相
个大伦敦地区地方政府的培训项目；提供针对整个大伦敦地区地方政关的指导和帮助。府的演练项目，以检验大
伦敦突发事件应对制度安排的有效性。演练根据英国BCM标准，BcM包括以下
几包括两种：一是只有地方政府参加的；二是包括地方政府在内的跨机个要素：BCM项目管理，使日常工作持
续构的演练；与各个地方政府展开非正式的磋商，加强跨机构的合作；性能力在必要时得以建立，并维持一种和组
如果地方政府愿意，地方政府可通过协商，向LFEPA下放部分职能。织复杂性相适应的适当的方式；了解组织，
第四，大伦敦市长协调机制。作为整个大伦敦地区的民选领导“理解组织”行动为其提供信息，使其了解
人，大伦敦市长在贯彻执行突发事件应对法和改进首都地区突发事件
一个组织服务和产品安排的轻重缓急，明确
的应对方面扮演着重要角色：深度介入有关大伦敦地区应急管理的高需要特别支持的活动及其所需的资源；确定
层磋商和决策；担任伦敦区域应急管理(LRRF)论坛副主席；向伦敦日常工作持续性战略，要求组织给产品和服
市民发布突发事件应急计划，提供市民突发事件应对指南；在大伦敦务的选择以恰当的回应，以确保其可以在危
地区的预警发布和应急信息发布方面扮演关键角色；负责议会和特拉机时保持供给这些产品和服务；制定和实施
发尔加广场的突发事件管理问题。
BCM计划，这里涉及突发事件管理计划、日
第五，事务连续性管理机制(BCM)。事务连续性管理是英国应常工作连续计划、灾害恢复计划，每项计划急
管理体系中颇具特色的一个部分。所谓BCM，是指社会各组织应对
都应有详细的实施步骤；BCM的演习、维持
126北京规划建设
万方数据
RESEARCHti?
和检讨，该环节旨在使组织能了解其战略和件，具体、细致。专门针对伦敦的各项预案、计划也都是在正式法指引
计划的现状和问题，从而寻求改进的办法；
下的规范性文件，具有极强的操作性。
BCM组织文化的嵌入，使BCM成为组织的，这一点很值得借鉴。我们的突发事件应对法很原则，2007年出
台核心价值，使信心渗透到组织的每一个员至今，国家层面也没有指导性和适用性很强的规范性指南文件。北京
市
工，以提升组织应对危机的能力。
尽管出台了实施条例，但操作性很强的配套文件也没有。应该借鉴英国
BCM计划应遵循的原则包括：灵活性
和大伦敦的做法，组织专人编写。
原则；有效运行原则(公共假期和恶
劣天气≮：嘲骆嘲秘■舔{拳。黼《；耪l戮黯下)；简明易懂原则；定期演练原
则；整合英国是一个单一制国家，议会主权至上，立法权主要集中于议
性原则；知情原则。
会，议会的立法适用于全国，包括伦敦。但是，伦敦是国家首都，在整
第六，建立大伦敦突发事件应对管理网个英国经济和社会生活中的地位举足轻重，因而，在突发事件的立法
站
(London
Prepared
Website)。2006和制度建设方面，英国又表现出相当的灵活性。一是由议会通过的、专
年9月大伦敦突发事件应对管理网站正式开门针对大伦敦的((大伦敦地方政府法》，且专门列出条款规定大伦敦的
通。网站目的是坚定伦敦市民信心，相信伦
突发事件的管理，q{E2004英国突发事件管理法应急规划实施细则中，
有敦市有能力、有信心、有勇气应对一切突发专门“伦敦”部分。这是英国其他任何地方政府所不能享受的地位。在
事件。网站由伦敦应急管理小组(London突发事件管理的体制和机制安排上，中央政府主动介入明显。在中央政
ResilienceTeam)负责，主要内容包括以府之间、大伦敦市政府和地方政府三级之间，等级制关系和集中程度也
下几个板块：发布大伦敦地区突发事件应很明显。
急管理的计划和预案；指导企业、学校、社i姨凌}趣{扔霸强≯。》；《‰锄■i秘￡≠；5；A
会组织等机构制定和实施事务连
续性管理
英国奉行一体化的应急管理理念，视应急管理为一有机系统，将
(BCM)计划；以22种语言发布市民突发
减灾理念贯穿于突发事件管理的各个环节，尤其重视风险的预测、评
事件应急指南(ProtectingYourself)；来估、防止和准备。各级政府专职专人负责地方风险的排查、登记和评
访伦敦者注意事项；发布首都地区突发事件
估，并据此调整地方突发事件的应急预案或计划，从长期和短期两个方
发生及应对的最新信息。面做好防止、准备、应对和恢复。
借鉴与启示j≯l。，f}玲受弱瞻。。鼻
世界城市伦敦的应急管理体系建设特
现代官僚体制的一个重要特征就是强调专业分工，但分工后如何
色鲜明，值得我们细细考察，学习借鉴。伦
合作成为困扰所有现代组织的一个棘手问题。在大伦敦突发事件管理体
敦的应急管理体系建设特色可概括为：正
系建设中，英国的很多做法值得关注：一是首都的突发事件管理强调集
式法与非正式法有机结合；全国体制与首都
中统一，强调以整个大伦敦区域来创新体制和机制，强调中央政府和大
体制有机结合；减灾预防与应对恢复有机结
伦敦市政府在伦敦应急管理中发挥强有力的战略指导和领导地位；二是
合；分工与合作有机结合；政府与社会有机
在现行体制框架范围内，建立大量正式与非正式协调机制，加强沟通和
结合。协调。
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伦敦的应急管理体系建设很重视依法行与任何特大城市一样，伦敦也是人口、资源各要素高度集中，全
政。举凡政府应急管理的所有行动皆有法律球因素与地方因素交织其中，突发事件管理尤其复杂。面对这样的复杂
依据。从针对全国应急管理体系建设的英国环境，仅靠政府绝对难以胜任。大伦敦市秉持广泛性参与原则，建立社
突发事件法，到专门针对伦敦应急管理体系会参与机制，最大限度动员社会各界参与其中。如“准备伦敦”以22
种建设的专门法律规定，严谨系统，体现了英语言传授灾害发生时个人的自救技能和技巧；将BCM机制写入国家
法国越权无效的行政法治精神和传统。但是，律，建立国家BCM标准，最大限度提高社会各组织自救的能力，使
社由于应急管理内容本身事无巨细特点，英国会动员机制制度化、标准化；无论是区域应急论坛还是地方应急论坛，
很注重法律的适用性和操作性。由此出发，其成员都包括了政府以外的大量社会组织。通过这些机制，形成了具有
英国政府和大伦敦政府以正式法为依据，出
伦敦特色的、政府与社会共治的突发事件应急管理体系。圜台了大量
非强制性的、指导性很强的规范性
文件，以解决弥补正式法的原则、抽象问题椎毒单位：祀京走学政府管理学院
和立法成本代价问题。例如，突发事件的准责任鳊辑：崔健
备、突发事件的恢复和应对两份规范性文
北京规划建设127万方数据