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2023年2月15日发(作者：)兴化市农村集体经营性建设用地入市试
点的实践与思考
新《土地管理法》颁布实施后，农村集体经营性建设用地可
以通过出让、出租、作价出资（入股）等形式入市。根据兴化市
农村集体经营性建设用地入市试点工作相关做法，分析工作成效，
总结入市过程中存在的问题，提出思考与建议，为其他地区开展
农村集体经营性建设用地入市提供借鉴及经验参考。
【关键词】兴化市;集体经营性建设用地;入市;试点成效
【DOI】10.__/.1002-8536.2021.27.
农村集体经营性建设用地入市是深化农村土地制度改革的
重要举措，是建立健全城乡统一的建设用地市场的重要手段。《中
华人民共和国土地管理法》修正案于2020年1月1日起施行，
此次修订的关键是突破以往城乡一体化发展的法律障碍，明确集
体经营性建设用地可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人
使用，这对农村土地制度改革具有里程碑意义。
1、兴化市农村集体经营性建设用地基本情况
兴化市位于江苏省中部，是里下河地区富有水乡特色的生态
旅游城市，存量农村集体建设用地资源丰富。作为泰州地区试点
城市，在现实有需求并具备试点条件的基础上，开展村庄规划编
制、公示地价体系建设等一系列基础性工作，经过前期多次调研
学习以及论证，相继出台了《兴化市农村集体经营性建设用地入
市试点方案》、《兴化市农村集体经营性建设用地入市管理办法
（试行）》等多个文件，健全交易机制、明确入市程序、保障合法
权益、完善收益分配，成为泰州地区第一个成功开展农村集体经
營性建设用地入市的试点城市。
2、兴化市农村集体经营性建设用地入市试点工作
开展农村集体经营性建设用地入市原则是坚守改革底线、严
格依法依规，以坚决维护好、实现好、发展好农村集体经济组织
的土地权益为首要前提，以全面实现集中、集聚、集约保障发展
用地为改革目标，从整体性、系统性统筹谋划，建立城乡统一的
建设用地市场，有序推进集体经营性建设用地入市试点。
2.1兴化市农村集体经营性建设用地入市前期调研
一是自主调研，于市际之间，先后走访常州市武进区、浙江
省德清县两个国家级农村集体经营性建设用地入市试点地区，就
入市过程中的系列问题进行调研学习，同时向省内已顺利实现农
村集体经营性建设用地入市的徐州市沛县、新沂市汲取经验;于
市域内，以具备农村集体经营性建设用地入市条件的千垛镇东罗
村作为调研对象开展实地调研座谈。二是行政调研，根据《自然
资源部办公厅关于开展集体经营性建设用地入市相关情况调研
的函》（自然资办函〔2020〕1513号）文件要求，以问卷调查结
合访谈的形式对入市主体（农民集体、农户及个人）、市场主体
（企业）展开调研。
从双向调研的结果来看，集体经营性建设用地现有收益获取
方式主要有集体土地租赁、流转以及集体土地作价入股等形式。
对于集体经营性建设用地入市，各村、各入市主体对相关政策与
制度有一定了解，并存在一定意愿，地块位置和土地价格是企业
选择集体土地的主要因素，但对集体土地使用权稳定性和抵押融
资难易度有所担心。
2.2兴化市农村集体经营性建用地入市主要做法
2.2.1坚持农民集体主体地位
为充分保障农民对集体经营性建设用地入市的知情权、参与
权和决策权，按照“公开透明、民主决策”的要求，履行集体内部
民主决策机制，兴化市明确入市方案制定、入市决议、收益分配、
资金使用等各项事项，须经过本集体经济组织成员的村民会议
2/3以上成员或者2/3以上村民代表的表决同意，并在农村集体
经济组织所在地公示无异议，切实保护集体经济组织成员的权利。
2.2.2规范制定入市条件
兴化市明确农村集体经营性建设用地应符合三个基本条件，
一是产权明晰、无权属争议;二是需要处理的地上建筑物、其他附
着物产权和补偿已经处理完毕;三是具备必要的通路、通水、通电、
土地平整等开发建设条件，但集体经营性建设用地使用权交易双
方另有约定的除外。
2.2.3采用多样化入市模式
一是直接就地入市。符合国土空间规划，经依法完成确权登
记的农村集体建设用地可直接就地入市。二是依法审批农用地、
未利用地办理农转用手续后入市。三是异地调整入市。经各方协
调一致，采取布局调整等方式，可以先垦后用，将腾挪出的建设
用地指标在市域内调整使用，实现异地调整入市。四是综合整治
入市。依据国土空间规划，对零星分散的存量农村集体经营性建
设用地统一开展综合整治，重新划分宗地并调整确定产权归属，
按照新规划条件入市。
2.2.4统一市场化交易规则
集体经营性建设用地入市按以下程序进行：入市前期准备—
入市方案编制—供地方案编制—方案审查报批—公开交易—成
交及公示—签订合同—申请规划许可—确权登记，统一采取公开
挂牌的方式，由自然人、法人和其他组织公平参加竞买交易。一
是集体建设用地出让。集体建设用地所有权人将使用权在一定年
限内让与土地使用者。二是集体建设用地租赁。将集体建设用地
使用权在一定年限内出租给土地使用者，租赁期限为5年-20年
之间。三是集体建设用地作价出资（入股）。集体建设用地所有
权人以一定年限的使用权作价，作为出资与他人组建新企业或增
资入股到已有企业，股权由集体土地所有权人持有。
2.2.5明确收益增值分配
建立土地增值收益分配机制，确保政府通过收益调节金与税
收收入保持基本一致，充分考虑用途分地价因素，采用分级累进
缴纳调节金。以出让方式入市的，出让价格在每亩21万元（含
21万元）以内免缴;出让价格在每亩21万元-50万元（含50万
元）部分按10%缴纳;出让价格在每亩50万元-100万元（含100
万元）部分按照20%缴纳;出让价格在每亩100万元以上部分按照
30%缴纳。以出租和作价出资（入股）方式的，在取得租金、股
息、红利收入时，按照收入的20%缴纳。
3、兴化市农村集体经营性建设用地入市工作成效
3.1落实了集体经营性建设用地入市制度
本着建立同权同价、流转通畅、收益共享的农村集体经营性
建设用地入市原则，结合兴化市实际情况，制定出台了《兴化市
农村集体经营性建设用地入市试点实施方案》、《兴化市农村集体
经营性建设用地入市管理办法（试行）》等一系列配套文件，为
农村集体经营性建设用地入市实践工作提供理论依据，做到入市
有法可依、有制可循。
3.2维护了农民切身权益
自然资源、人社以及财政部门会同乡镇（街道）联合建立了
入市地块补偿安置资金、标准和落实情况前置审核机制，确保农
民从集体土地入市中取得的直接性补偿收益与国有土地征收保
持基本一致。通过建立农村集体经营性建设用地入市收益城乡分
配机制，在确保农民在入市中取得的直接性补偿收益与土地征收
保持基本一致，增值收益主要留给镇、村集体增强集体经济，由
镇（街道）财政代管，用于本乡镇（街道）农村基础设施建设、
农村居民民生项目和农村公共服务运行维护等支出。
3.3盘活了农村集体经营性建设用地
农村集体经营性建设用地闲置荒废、低效建设的现象比较普
遍，没有发挥出土地的最大效益。兴化市选取已编制村庄规划、
有入市需求的村，在符合相关规划的前提下，将现有的存量集体
经营性建设用地进行入市，最终实现了闲置土地的最佳最高效利
用，发挥集体土地价值。
3.4保障了经济社会发展的用地需求
在土地管理制度改革的关键窗口期，兴化市乘势而为，建立
了一整套农村集体经营性建设用地入市的制度体系，为基层镇村
实体经济和中小企业发展用地提供政策支撑。在千垛镇东罗村，
村集体采用作价入股方式将18.49亩集体经营性建设用地使用权，
以540万价格入股到万兴公司，采用“政府+社会资本+村集体”创
新模式，不仅解决了企业用地问题，同时也带动了特色田园乡村
的发展。
3.5推动了国家乡村振兴战略的实施
集体土地是乡村振兴的关键要素，通过创新土地利用和管理
方式，推进农村集体产权制度改革，做大做强集体经济，明确集
体经营性建设用地入市用途严禁用于商品住宅开发，重点保障乡
村振兴项目，重点支持特色田园乡村、田园综合体等项目建设。
集体土地入市收益不仅可以用于社会保障、基础设施完善和农村
公共服务提升等公益事项，也可用于村级物业经济、组建资产管
理公司等扶持集体经济项目。
4、农村集体经营性建设用地入市思考与建议
4.1集体土地农转用补偿安置问题
根据新《土地管理法》，集体土地通过征收变为国有土地时，
需要给予失地农民补偿安置，但是集体经营性建设用地入市时，
通过办理农用地转用手续后转为集体建设用地的，由于土地权属
性质仍为集体，地块上原承包经营农户的补偿和保障，是否可参
照征收集体土地的补偿标准和方式，发放土地补偿费、青苗补偿
费以及进入社会保障安置。
4.2入市相关配套政策的健全问题
集体经营性建设用地入市尚处于试点阶段，在规划许可、施
工许可、开竣工验收、消防验收、抵押政策、税后政策以及其他
优惠政策等方面，尚未有比较健全成熟的配套政策文件，在一定
程度上影响潜在需求者对集体经营性建设用地的认可度。集体经
营性建设用地入市涉及问题复杂、各地情况不一，需要因地制宜
制定完善相关配套政策和实施细则，引导市场逐步走向正轨，实
现真正的“同地、同权、同价”。
4.3国有、集体土地混杂，登记程序不明确
在农村集体建设用地入市过程中，存在国有、集体土地混杂
的现象。企业前期已经通过出让方式取得国有建设用地使用权，
后期想通过集体经营性建设用地入市方式，在不改变所有权性质
的前提下，取得临近地块使用权，但是建造的房屋会存在土地既
有国有，又有集体情况，在后期办理不动产证时存在上述现象，
不动产登记程序仍然需要进一步探索。
4.4入市收益分配与平衡问题
目前各试点地区一般按照国家政策直接规定土地增值收益
调节金的征收比例，且大多未体现区位差异。在不同集体经济组
织之间的收益分配上，主要问题在于不同区位和规划用途管制下
的土地价值差异较大，例如远郊农村与城市近郊、规划为不同用
途的地块之间可能出现巨大利益差异，本质上是由于政府规划而
导致的不同区域土地发展权的权益差异，若调节金比例不体现这
一差异，则容易产生分配不均衡的问题。
因此需结合试点工作，基于试点案例及本地区国有土地出让、
征收等案例，综合考虑土地用途、土地等级、交易方式等因素，
科学测算入市参与各方收益，合理平衡入市农民与被征地农民的
收益，逐步建立合理的土地增值收益调节金比例体系。
4.5入市后开发利用监管问题
集体经营性建设用地入市主体是集体经济组织，在土地入市
后，开发建设、后期运营过程中的监管难度大。自然资源管理部
门、农业农村部门以及其他部门需要加强联动合作，联合入市地
块属地政府共同对入市集体土地的开发利用进行监管，从入市信
息的发布、土地的交易到违法的查处等各个环节进行监督管理，
保障入市交易的公平有序进行，在其交易机制过程中做好监督工
作，并在交易进行后做好后续保障工作。