广东湛江
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2023年2月12日发(作者：)湛江大环境分析
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一、国家层面城市发展背景下湛江的发展演变
中国城市的发展一直伴随着国家战略和计划的重大影响，以改革开放为转
折点，中国城市发展经历了计划经济向市场经济转变的过程，城市发展也经历
了非均衡、低水平均衡、非均衡和区域均衡发展的变化过程，城市化建设由农
村转移到城市，城市化重点战略由重点发展小城镇转向了大中小城市协调发
展。
1.1949—1960年有计划推进经济建设，为工业化打下良好基础
1952年土地改革基本完成，1953年，国家“一五”计划开始，提出了逐步
实现工业化，实现对农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造的总任
务，重点强调了发展重工业，推进工业化，改变小农经济的国民经济性质，建
立相对独立的工业和国民经济体系。一五期间苏联援建的156项目是工业化建
设的中心，大规模有计划的工业化开始。
一五初期湛江被列为国家重要建设的城市之一，主要建设项目有湛江港和
黎湛铁路等。湛江市制订了《1955-1975年湛江市初步规划》，定位湛江为
“粤西与广西南部交通枢纽、粤西政治经济文化中心”。1956年湛江港开港。
2.1960—1977年城市发展大起大落时期
1960年后国际形势严峻，中苏关系僵化，中国城市开始了新的探索，先后
经历了大跃进和人民公社化运动，城市发展停滞不前。1964年开始，国家开展
了“三线建设”工作，对西南和西北内陆地区的发展具有一定的促进作用。三
线建设违背了发展规律，很少形成城镇规模，造成了一定的资源浪费，但对于
促进中西部地区的发展起了重要的促进作用。
1973年湛江港被列为全国重点项目进行扩建，同年南海西部石油公司开始
建设，1976年兴建湛茂输油管道。湛江市制订了《1975-1985年湛江市总体规
划》，定位湛江为“具有一定工业基础，有亚热带风光的清洁社会主义港口城
市”。
3.1978—1991年改革开放开始，从农村改革走向城市改革，城市发展重点由
中西部转向东部地区
1978年国家确定了改革开放的总路线，把工作重心转移到经济建设，家庭
联产承包责任制启动了农村改革的进程。1978年以后国家逐步实行了东南沿海
率先开放的战略。
1980年批准了“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”
的城市发展总方针，实行以小城镇为主的城市化战略。七五时期提出“对城市
发展的结构和布局进行合理规划。”“坚决防止大城市过度膨胀，重点发展中
小城市和城镇。中小城市的发展也不应当过于分散，应当以大城市为中心和交
通要道为依托，形成规模不等、分布合理、各有特色的城市网络。”
1983年湛江升为省辖市，1984年湛江成
为首批开放的沿海开放城市之一，成立了国家
级经济技术开发区。湛江编制了《1986-2000
年城市总体规划》，定位城市性质为“以发展
工业为中心，贸易为导向，大力发展第三产
业，努力实现城市功能的多元化，把湛江建设
成为经济繁荣，布局合理，环境净美，具有热
带风光的现代化海港城市。”但实际上1985-1992年期间湛江实施的是发展水
产、水果和畜牧业的两水一牧战略，实际上是传统外延式扩大再生产农业主导
型，忽略了港口、铁路、机场以及对外开放沿海城市等城市发展的优势条件。
4.1992—1999年外向型经济发展，沿海省市发展迅速，城市发展出现新高潮
90年代全国城市化战略仍以控制大城市和发展小城镇为主，乡镇企业迅猛
发展。1990年《城乡规划法》明确提出“严格控制大城市规模、合理发展中等
城市和小城市”。九五计划倡导“逐步形成大中小城市和城镇规模适度，布局
和结构合理的城镇体系”，发展小城镇被认为是推进国民经济和社会发展的一
个大战略。1999年提出了西部大开发战略。
1992年广东省政府批准了建立东海岛经济技术开发实验区。1994年湛江编
制了《1994-2010年城市总体规划》，城市性质定位为“我国南方的重要海港
和粤西地区的中心城市，以发展钢铁和汽车工业为重点，轻工业第三产业发达
的现代化海滨城市”。南巡以后湛江实施了“大港口、大工业、大市场、大发
展”的有湛江特色的海港型工业化战略，但使海港经济战略实施上遇到了困
难。
5.21世纪以来大城市经济圈群涌现，城市发展注重区域规划与区域一体化
十五计划突出小城镇发展作为重点，“防止盲目扩大城市规模”，但在实
践中强化了大城市的中心位置。2003年，国家正式提出了振兴东北老工业基地
战略，巩固和提升全国最重要的商品粮食生产基地、重要林业基地、能源原材
料基地、机械工业和医药工业基地地位。2003年湛江市确立了“工业立市，以
港兴市”发展战略。2006年国家批准在广东湛江设立海峡两岸农业合作试验
区。
2008年新的《城乡规划法》不再强调控制大城市的规模，要求“
85年与90年湛江第一产业与第二产业产值（单位：亿元）
1985年
1990年
第二产业产值
第一产业产值
统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善、以大带小的原则，促进大中
小城市和小城镇协调发展”。十一五规划提出“要把城市群作为推进城镇化的
主体形态，逐步形成高效协调可持续的城镇化空间格局。中部崛起战略也被列
入十一五规划纲要，提出了要增强中部地区粮食生产能力、支持该地区煤炭基
地建设、加快产业结构调整，建设精品原材料基地、构建综合交通体系等内
容。2008年湛江市又提出了建设城乡协调生态文明的科学发展试点市的决定，
形成“工业立市，以港兴市，生态建市”的发展战略。
2011年《全国主体功能区划》中确定了环渤海地区、长三角地区和珠三角
地区作为优化开发区域，重点开发区域为重点进行工业化城镇开发的城市化地
区，包括了湛江在内的北部湾地区，提到沿海推进战略，以钦州、防城港、北
海（铁山港）、湛江为重点，建设主要利用海外资源的沿海重化工业产业带，
建设石化、船舶和钢铁基地。
二、区域层面湛江市的发展定位与要求
6.国家层面湛江市的发展定位与要求
时间
发展规划或
事件
湛江的发展定位与要求
2001
年
中国加入
WTO
提到对国家经济技术开发区采取优惠政策，以促进对外开发，
吸引外资
2001
年
《关于进一
步做好“三
绿工程”工
作的意见》
建立湛江至寿光、北京、哈尔滨、西安至乌鲁木齐的铁路
蔬菜绿色通道
2001
年
十五计划综
合交通体系
发展重点专
项规划
“三纵两横”国道主干线网包括重庆至湛江国道主干
线，要求建设山口至湛江等高等级公路。湛江定位为沿
海枢纽港口，要求改善进出港航道通航条件
2002
年
《“十五”
西部开发总
体规划》
四大重点发展区域之南(宁)贵(阳)昆(明)经济区发展沿西南出海
通道，以南昆铁路、重庆至湛江公路等交通干线为依托。
2003
年
《全国海洋
经济发展规
划纲要》
划定的11个海洋经济区中，南海北部海洋经济区主要发展
方向为逐步形成珠江三角洲港口集装箱运输体系，搞好
区内港口的优化配置，发挥广州、汕头、湛江等区域性
枢纽港作用。
2006
年
国家“十一
五”规划纲
要
交通运输重点工程中要求建设湛江等沿海港口煤炭、进口油
气、进口铁矿石中转运输系统和集装箱运输系统。
2009
年
《钢铁产业
调整和振兴
规划》
结合广州钢铁搬迁，推动宝钢与广东钢铁企业、武钢与
广西钢铁企业兼并重组，通过淘汰或减少现有产能，适
时建设湛江、防城港沿海钢铁精品基地。
2011全国主体功
年能区划
重点发展地区中的北部湾地区要求壮大北海、钦州、防城港、
湛江等城市，形成以南宁为核心，以城际快速交通为纽带的滨
海特色城市群。实行沿海推进战略，以钦州、防城港、北海、
湛江为重点，建设主要利用海外资源的沿海重化工业产业带，
建设石化、船舶和钢铁基地。
从区位和交通角度，国家层面的湛江作为重要的开放口岸，同时也是重要
的海关，拥有我国的主要枢纽港湛江港，湛江港是中国大陆通往东南亚、非
洲、欧洲和大洋洲航程最短的港口，是中国大西南和华南地区货物的出海主通
道，对促进中国与东盟贸易合作具有重要的地位。同时，湛江也是我国东部与
西南地区联系的重要陆路交通枢纽，是促进东部带动西部大开发的重要城市节
点。
从产业经济角度，湛江拥有国家级经济技术开发区，发展沿海重化工业，
即将建设成为我国重要的先进制造业基地。
7.广东省层面对湛江市的发展定位与要求
时间
发展规划或事
件
湛江的发展定位与要求
2001
年
《广东省国民
经济和社会发
展第十个五年
计划纲要》
强化中心城市地位：培育以湛江为中心的粤西城市
群；建设广州白云国际机场为枢纽机场，湛江等机场
为干线机场的民用航空运输体系；继续发展完善湛江
港等枢纽港口，重点发展大型集装箱专业化码头和集
装箱运输系统，带动支线港口的发展。
2001
年
《广东省海洋
产业十五规
划》
枢纽港综合功能，加快“以港兴市”的步伐，提高综合
效益；船厂改造扩建工程，建成现代化大型综合性船
舶修造基地；进出口贸易大通道，增强沿海地区的内
外辐射能力。
粤西：建设油气资源开发基地、大型石化基地、海洋
渔业基地和海洋高新技术园地，成为连接西部地区主
要出海通道。
2003
年
《珠三角城市
化专题规划》
湛江位于广州-佛山-湛江-广西拓展轴和（港澳）珠海-
湛江-广西拓展轴上，是珠三角联系并向广西拓展的核
心枢纽城市节点。
2004
年
《关于加快发
展海洋经济的
决定》
粤西海洋经济区以湛江为龙头，发挥大西南出海口的
优势，加快海上交通枢纽港建设，发展临海工业、滨
海旅游业和外向型渔业，建设成为优质海产品种苗、
养殖、加工流通中心。
2007
年
《广东省海洋
产业十一五规
划》
打造全国先进的石化、造船、钢铁和能源四大临海工
业基地，形成珠三角、粤东和粤西3个海洋经济区，
培育湛江等6个海洋经济重点市。
2009
年
《珠江三角洲
产业布局一体
其中钢铁制造业布局要求抓住宝钢重组韶钢、广钢的
契机，建设以汽车、家电和造船用钢为主的广州高端
化规划（2009
－2020）》
板材制造基地，与湛江千万吨级现代化钢铁基地一
起，形成优势互补、错位发展的钢铁产业新格局。
2009
年
《省外经贸厅
积极推动主动
融入泛北部湾
经济合作区工
作方案》
以湛江为重点，推动广东参与泛北部湾经济合作区。
通过完善基础设施建设、口岸建设、投资环境建设和
政策法律环境建设，加快吸收东盟优质产业、世界
500强企业来粤投资和设立总部；并加大力度，推动
广东企业“走出去”。
2011
年
《广东省国民
经济和社会发
展第十二个五
年规划纲要》
推进钢铁产业规模化，积极推进企业联合重组，打造
具有国际竞争力的湛江钢铁生产基地。推进石化产业
集聚化，重点建设湛江东海岛、惠州大亚湾、揭阳惠
来和茂名四大石化基地。
提升湛江等市作为区域性中心城市的综合承载能力和
服务功能；加快建设粤东、粤西城镇群，带动区域整
体发展。
在湛江等海洋开发密集区建立海洋科技成果高效转化
示范区。
重点在湛江等地布局建设南海油气资源勘探开发后勤
基地、油气终端处理和加工储备基地，建设成为我国
南海战略资源保护开发的重要保障基地。
积极推进湛江钢铁和石化两大产业内部、产业间及产
业与社会间三大层次的循环经济，建设东海岛循环经
济示范区。
湛江综合交通层面定位：全国性综合交通枢纽城市。
支持佛山、湛江海峡两岸农业合作试验区等建设。
2011
年
《粤澳合作框
架协议》
优化港航基础设施布局，支持探索湛江深水港与澳门
港合作，研究水上客运合作发展规划
三、与相关城市的对比分析
8.与14个沿海城市的对比分析
以中国城市年鉴统计的地区生产总值为主要指标，分析1984年后各城市经
济发展情况。从总量来看，目前沿海经济城市发展可以分为三个梯度。第一梯
度是上海、天津和广州，上海居遥遥领先地位，第二梯度是大连、青岛、宁
波、烟台、南通、福州、温州，第三梯度包括湛江、连云港、秦皇岛和北海。
部分沿海开放城市地区生产总值（单位：亿元）
0
50
100
150
200
250
300
350
400
450
500
550
600
650
5
大连
秦皇岛
烟台
青岛
连云港
南通
宁波
温州
福州
湛江
北海
14个首批沿海开放城市地区生产总值（单位：亿元）
0
2000
4000
6000
8000
10000
12000
14000
16000
9
天津
上海
大连
秦皇岛
烟台
青岛
连云港
南通
宁波
温州
福州
广州
湛江
北海
各市基本上处于稳步增长的状态，经济总量排名稍有浮动，较大的变化在
于1985年后广州迅速超越天津成为第二大经济总量城市，温州和福州开始发展
起来，从第一梯度迈入第二梯度。
从发展速度来看，湛江在1985-1990年相对增速较快，1990-2005年在14
市中处于绝对落后状态，期间湛江1995年发生一起特大走私案，05年后趋于
相对平衡。1985-1992年湛江市实行的两水一牧战略对促进经济的发展起了一
定立竿见影的作用，但是从长远来看，并没有充分利用优势的资源推进实行工
业化，发展开放型经济。南巡以后强调了依托港口和工业化，但由于受到经济
发展大气候以及生产关系滞后性的影响，之后经济发展较长一段时间处于缓慢
状态。新的战略出台后湛江经济发展走向正轨。
地区生产总值增长率
-100.00%
0.00%
100.00%
200.00%
300.00%
400.00%
500.00%
1985-1990年1990-1995年1995-2000年2-2009
天津
上海
大连
秦皇岛
烟台
青岛
连云港
南通
宁波
温州
福州
广州
湛江
北海
尽管如此，地区生产总值并不作为地区城市发展的唯一重要指标，江苏省
统计局通过对14市2009年反映经济发展的地区生产总值X1、人均地区生产总
值X2、社会消费品零售总额X3、地方财政一般预算收入X4、工业总产值X5、
城镇固定资产投资X6、农村居民人均纯收入X7、进出口总额X8、实际外商直
接投资X9、农林牧渔业总产值X10、城镇居民人均可支配收入X11这11项指
标进行主成份分析，得出综合发展得分后并将14市分为三类。
最终结果显示综合得分大连、上
海、广州、天津最高，位于第一
类，反映了雄厚的经济综合实力。
烟台、青岛、宁波、南通、福州、
湛江是首批沿海开放城市发展的第
二梯度，未来具有更大的发展潜力
和发展空间。连云港、温州、秦皇岛和北海属于第三类，经济实力和经济基础
相对薄弱。相比于地区生产总值的比较分析结果，更强调了大连的综合发展水
平以及湛江未来发展的良好基础与发展潜力。但就目前来看，与烟台、青岛、
宁波、南通、福州、温州相比，湛江除了农林牧渔业总产值大于宁波和温州
外，各项指标均处于最低值。
9.与周边城市的对比分析
借鉴中国综合实力百强城市评价指标体系，结合2009年各城市年鉴数据，
确立人口和劳动力、经济发展、社会发展、基础设施、环境五方面共26项指标
对湛江相关城市进行主成份分析，得出城市综合实力水平。
城市综合实力评价
0
0.25
0.5
0.75
1
1.25
1.5
1.75
2
广
州
深
圳
东
莞
佛
山
珠
海
中
山
惠
州
江
门
海
口
韶
关
湛
江
汕
头
肇
庆
清
远
梅
州
茂
名
玉
林
潮
州
阳
江
揭
阳
河
源
北
海
钦
州
汕
尾
云
浮
防
城
港
广东省综合实力排名前六的有广州、深圳、东莞、佛山、珠海、中山，其
中广州、深圳综合实力遥遥领先，作为全省和华南地区中心城市。其后六市惠
州、江门、韶关、湛江、汕头、肇庆中一半位于珠三角地区，另一半为广东省
城镇体系规划确立的区域中心城市。珠三角地区作为改革开放先行地区，率先
发展了起来，成为中国最重要的经济区之一。湛江与汕头、韶关分别作为粤
西、粤东和北部山区中心城市，综合实力相当。湛江与汕头、韶关人口和经济
总量占优，基础设施发展水平较高。相比于韶关，第三产业发展水平不足，相
比于汕头，城市环境条件较低，整体来看，社会公共服务水平有待提高。
从粤西地区来看，城市综合实力湛江居
首，一直以来也作为粤西地区的中心城
市。相比于上世纪80年代末90年代初建
湛江与茂名地区生产总值的比较
0
200
400
600
800
1000
1200
1400
19952009
湛江
茂名
市的阳江和云浮市而言，湛江一直处于绝对领先地位。
茂名和湛江同作为粤西地区重要的中心城市，以现状综合实力来看，湛江
仍然领先茂名。但在经济总量上，1990年湛江市高于茂名市，自1995年后，
茂名一直处于领先状态。从发展速度来看，2005年作为分水岭，05年前茂名市
增速较快，05年后基本保持一直状态，湛江08-09年间增长大幅超过茂名。
2011年全国主体功能区划确定的北部湾地区要求增强南宁和海口的集聚
力，发展壮大北海、钦州、防城港、湛江等城市，形成以南宁为核心，以城际
快速交通为纽带的滨海特色城市群。从城市发展水平来看，湛江略落后于海
口，但相比北海、钦州和防城港具有绝对优势。另也领先于邻省城市玉林。从
周边城市对比的角度，湛江具有城市要素在此集聚增长的潜力。
60年代起湛江有着“北有青岛、南有湛江”的美誉，至今青岛已具备跻身
全国前10的城市综合竞争力，湛江却仍在广东省第10位徘徊。这一定程度上
反映了湛江发展的落后，同时也体现了湛江发展的潜力。深水大港、交通便
捷、资源丰富、环境优美都是湛江现在具有的优势，国家与省层面的区域和中
心定位发展机遇以及多年来湛江所形成的良好社会、环境、基础设施支撑条
件，为湛江市未来的快速发展形成了基础。
四、在区域合作发展中的地位和作用
10.粤西地区的中心城市增长极
粤西地处大珠三角经济圈、环北部湾经济圈的结合部，对接海南岛、北部
湾地区和东盟国家。历史上湛江具有良好发展的支撑条件，产业基础、综合交
通优势明显，同时城市综合实力在粤西处于领先地位，具有带动辐射粤西地区
整体发展的能力。
湛江被确定为粤西地区区域性中心城市，带动粤西地区接受珠三角地区劳
动力和密集型劳动产业的转移，甚至中国西部地区承接东部地区产业转移，在
城市的发展等方面对其他城市具有示范作用。作为增长中的城市核心，能够带
动周边城镇的发展，并能够促进城市要素在空间的流动与优化组合。
11.西南地区的门户城市，承担西南沿海和环北部湾地区区域性航运和物流中
心职能
北部湾地区服务于华南地区，沟通东中西，面向东南亚，定位为面向东盟
合作前沿和桥头堡，作为开放合作重点地区，与东盟进行商贸物流等方面合
作。湛江市在环北部湾经济区能够发挥与珠三角地区联系互动，沟通东中西的
作用。湛江港在2006年《全国沿海港口布局规划》与海口港和防城港共同被确
立为西南沿海地区港口群体的主体港。
湛江港有黎湛铁路相通，以广东、广西、湖南、湖北及西南地区为腹地，
又是我国与东南亚、澳大利亚、印度洋沿岸和欧洲国家之间航程最短的外贸港
口，能够充分发挥区域性航运中心功能并具有物流人流集散中心的作用。
西南沿海地区腹地资源丰富，但快速通道集运设施仍然相对落后，港口群
成为沟通西南地区资源与市场的桥梁。我国西部大开发政策的实施，西南港口
作为西南地区出海通道，具有沟通腹地资源与市场的桥梁作用，促进西部地区
的对外开放。此外，湛江港城市环境良好，在西南地区综合发展水平较高，是
西南地区综合发展的门户城市。
12.中国南部地区重要的城市节点，在区域合作中具有重要的引领协同作用
引领除海口外的环北部湾地区其他港口城市。《全国主体功能区划》确定
的北部湾地区实行沿海推进战略，以钦州、防城港、北海、湛江为重点，建设
主要利用海外资源的沿海重化工业产业带，建设石化、船舶和钢铁基地。与钦
州、防城港、北海相比，湛江工业基础雄厚，已引进宝钢项目，在《珠三角地
区发展改革规划纲要》中也已明确提出先进制造业基地的战略定位，其中包括
了湛江发展千万吨级钢铁基地的目标。
联合海口。根据批复的《海南国际旅游岛建设规划纲要》，海南省的旅游
资源丰富，但发展收到交通设施、出海通道等条件的制约。湛江是出海通道条
件作为海南岛旅游的中转站之一，同时也刺激湛江的经济发展，湛江可以有选
择性地发展海岛休闲度假旅游，在时机可能的情况下，采用优势互补、协同发
展战略，与海南岛甚至南宁、北海、钦州、防城港四市联合打造滨海风情休闲
度假旅游区。湛江并可充分发挥门户城市功能，发展现代服务业，强化城市中
心职能与综合服务水平。
五、小结
相比于14个沿海城市而言，近26年来城市发展的基本上遵循了基础好的
城市发展速度快的规律，优先发展了起来。分析湛江市未能得到充分发展的原
因，认为有以下三点：首先受到经济总量偏低的制约，原本湛江市在14中发展
地位偏低；其次是湛江市没有充分利用港口、资源等优势，及时发展港口经济
和工业经济，没有与区域很好地联动发展；另一原因是受到市场作用的影响，
80年代末珠三角地区迅速发展，城市发展各要素在珠三角地区集聚，佛山等城
市依托重要的区位优势迅速成长了起来。
尽管如此，湛江仍然具有发展的后发优势，在东部城市转型、西部大开发
的重要机遇下，北部湾经济区、周边海南岛国际旅游岛、粤西地区城镇群协调
发展、珠三角地区改革发展等多个区域规划的制定，既反映了湛江市即将面临
的重大战略选择意义，同时在区域规划中对湛江的发展定位也为湛江市新一轮
的发展提供了发展目标。
六、沿海区域规划
1、天津滨海新区规划
2、江苏沿海地区发展规划
3、长江三角洲地区区域规划
4、珠三角发展改革规划纲要
5、北部湾经济区发展规划
6、辽宁沿海经济带发展规划
7、浙江海洋经济发展示范区规划
8、海南国际旅游岛建设发展规划
9、福建海峡西岸经济区发展规划
10、山东半岛蓝色经济区发展规划
11、横琴总体发展规划
12、山东黄河三角洲高效生态经济区发展规划