2024年3月12日发(作者：)
新冠肺炎疫情冲击下地方财政可持续发展的挑战与对策
作者：张德勇 刘家志
来源：《财政监督》 2020年第8期
张德勇 刘家志
编者按：新冠肺炎疫情爆发以来，中国社会经济发展遭遇前所未有的冲击，财政发展面临着极大的困难与挑战。历经两月艰难奋战，举全国上下之力，我国新冠肺炎疫情阻击战取得了阶段性胜利。随着疫情防控渐趋稳定，统筹推进疫情防控和经济社会发展成为新任务。新冠疫情对中国社会经济产生了哪些影响？如何解读疫情下我国财税政策变化？新冠疫情对地方财政发展提出了哪些挑战？财政监督在应对疫情中发挥了哪些作用？本刊特推出系列专题，围绕以上问题邀请相关领域专家学者及实务工作者就疫情影响下的财政经济问题展开深入探讨。本期专题聚焦“新冠疫情下地方财政发展研究”，全面解读疫情下地方财政面临的困境与出路，为推进地方财政可持续发展提供参考与建议。
【摘 要】近年来，国内外风险挑战明显上升，经济下行压力加大，特别是在积极的财政政策下实施更大规模的减税降费，而地方财政支出刚性不减，地方财政可持续发展面临较大挑战。而且，新冠肺炎疫情对本已“捉襟见肘”的地方财政造成严重冲击，导致地方财政收支矛盾加剧。文章从经济下行压力加大与更大规模的减税降费叠加、央地财政关系、土地财政和转移支付四个角度分析新冠肺炎疫情冲击下地方财政可持续发展面临的挑战，并就此提出相应政策建议。
【关键词】地方财政 可持续发展 减税降费 财税体制改革 土地财政
一、引言
面对突如其来的新冠肺炎疫情，全国上下全力以赴投入到这场疫情防控阻击战当中，其中财政支持尤为重要。2019年我国累计新增减税降费超2万亿元，今年初受到新冠肺炎疫情等多重因素叠加影响，一季度全国一般公共预算收入同比下降14.3%，同时，财政还要全面支持防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治三大攻坚战，财政支出增加。当前疫情防控形式持续向好，我国本土疫情传播基本阻断，复工复产加快推进，经济社会发展大局稳定，如何在新冠肺炎疫情冲击下保持地方财政可持续发展成为当前亟需解决的问题。
党的十九届四中全会强调，坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，是全党的一项重大战略任务。这是党的历史上第一次用中央全会专门研究国家制度和国家治理问题并作出决定，体现了国家治理体系和治理能力现代化的重要性。财政是国家治理的重要支柱和基础。与国家治理相联结，使财政跳脱出经济范畴，成为影响经济、社会、政治、文化和生态等各领域的重要因素，在推进国家治理体系和治理能力现代化过程中扮演着举足轻重的角色。
地方财政是国家财政的重要组成部分，是地方政府履行职能的财力保障。1994年分税制改革后，中央与省一级的政府间财政关系基本确定，但省级以下的政府间财政关系有待理顺。这种制度安排，导致财力层层向上集中，越到基层，财力越紧张。由于我国地方政府不能通过增加地方税种或调整税率的方式来增加地方财政收入，为了满足支出需要，除财政收入外，还不得不依赖土地出让金或城投公司债务融资。但是，随着坚持“房子是用来住的、不是用来炒的”定位，土地财政难以为继；也随着对地方政府隐性债务的严格管控，地方政府的债务融资
渠道日渐趋严。在这种情形下，地方财政承受了巨大的财政收支压力，地方财政可持续发展已经成为新一轮财税体制改革中不能回避的重要问题。同时，近年来，我国经济发展的内外部环境严峻复杂，经济下行压力有加大的趋势，特别是在积极的财政政策下实施更大规模的减税降费，而地方财政支出刚性不减，导致地方财政收支矛盾加剧，地方财政可持续发展面临严峻挑战。值得注意的是，突如其来的新冠肺炎疫情波及全国，防控疫情成为重中之重的任务，这不可避免地冲击了宏观经济，地方财政可持续发展面临越来越严峻的挑战。
本文立足新冠肺炎疫情冲击，分析地方财政可持续发展的现状，讨论地方财政可持续发展面临的挑战，据此提出地方财政可持续发展的政策路径。
二、地方财政可持续发展的内涵
财政可持续性是保持经济社会稳定的重要保障，也是政府履职行责的基础，更是推进国家治理体系和治理能力现代化的抓手。最早提出财政可持续性概念的是Buiter（1985），他认为，财政可持续性是指一国财政的存续状态或能力，为了使财政具有可持续性，就要将国家公共部门净产值与GDP的比值保持在当前水平。财政可持续性可以从收支平衡、债务、筹资能力、财政风险等方面进行理解。邓子基（2001）认为财政可持续性是针对财政政策的实施所可能带来的政府债务风险来说的，也就是在无限期内，在能够借新债、还旧债和保持币值稳定的假定条件下，当前的政府债务水平必须等于最初的财政盈余现值。刘尚希（2003）认为财政风险是政府的公共资源不能履行应承担的支出责任和义务，导致社会、经济等稳定和发展受到损害的可能性。龚锋等（2015）认为财政可持续性指在当期政策和经济社会发展趋势下，跨期预算约束在不作任何调整的前提下仍然能够继续维持的状态。杜彤伟等（2019）认为地方财政可持续性是针对债务水平的上升或财政状况的恶化，地方政府会通过主动的财政调整行为，以改善财政状况和降低财政风险。上述文献从不同角度诠释了什么是财政可持续性，对我们理解和界定地方财政可持续发展提供了有益的启示。
可持续性是指一种可以长久维持的过程或状态，而财政可持续性通常用来形容政府实行的可以长久维持下去的财政政策。财政政策一般是为了调节宏观经济波动而采取的相机抉择措施，根据宏观经济状况、经济周期等变化作出适当调整，因此无论是积极的财政政策还是紧缩的财政政策都不会长期持续下去。财政可持续发展意味着，某一种财政政策不可能无限期地持续下去，当财政状况出现难以为继的迹象时，政府要作出什么样的调整，才能保持财政可持续发展。
本文认为，地方财政可持续发展可以从三个方面进行理解：一是对于地方财政状况的恶化或者债务水平的上升，地方政府会主动进行缩减支出、控制举债规模等调整，以改善财政状况；二是地方政府更加注重财政资金利用效率和财政自身良性循环；三是地方财政可持续发展还包括财政对经济、社会、文化和生态等领域可持续性的支撑，重视财政支持经济、社会、文化和生态等领域可持续发展的作用。
三、新冠疫情冲击下地方财政可持续发展面临的挑战
我国经济面临较大的下行压力，新冠肺炎疫情对经济社会发展的冲击前所未有，经济持续稳定发展承压导致地方财政可持续发展也承压。近年来积极的财政政策加力提效，实施更大规模的减税降费，地方财政回旋余地小，财政收入增长受限，财政支出刚性不减。这给地方财政带来较大压力，再加上分税制改革以来中央与地方纵向财政失衡，对当前地方财政可持续发展形成较大挑战。在中短期内，我国各级政府在保障疫情防控工作、扶持企业复工复产等方面财政支出压力加大，截至2020年4月19日，各级财政共安排疫情防控资金1452亿元，为疫情防控工作提供了有力保障，但增加了财政支出压力。
（一）经济下行压力加大与更大规模的减税降费叠加
经济与财政之间有着密切的关系，经济决定财政，财政反映经济。当前我国经济发展面临诸多风险挑战。从国内来看，我国正处于转换经济增长动力、调整优化经济结构、转变发展方式的关键时期，“三期叠加”对经济社会发展的影响不断深化，按可比价格计算，2020年第一季度我国国内生产总值同比下降6.8%。经济虽然受新冠肺炎疫情冲击影响出现负增长，但部分新动能领域和民生保障领域保持增长，全国经济正呈现出恢复势头，表明我国经济长期向好的趋势没发生改变。从国际来看，当前国际政治经济秩序面临挑战，各国经济增长速度放缓，新冠肺炎疫情冲击加大了全球经济发展的不稳定性和不确定性。因此，当前我国经济发展面临诸多风险挑战。
为了缓解经济下行压力，减轻企业负担，也为了减缓新冠肺炎疫情这一“黑天鹅”事件对经济发展的冲击，积极的财政政策要更加积极有为，实施更大规模的减税降费是应有之义，也是推进供给侧结构性改革的重要举措。2019年我国累计新增减税降费超两万亿，其占国内生产总值的比重约2%，拉动当年国内生产总值增长0.8%左右，各行业税负都有所下降，激发了市场主体活力。这种更大规模的减税降费，有助于减轻企业税费负担，优化市场营商环境，能够有效应对经济下行压力，推动经济高质量发展。同时，也带来一些问题。首先，减税降费的核心内容就是深化增值税改革，增值税是我国第一大税种。自从2013年将“营改增”范围推广到全国后，增值税占GDP的比重逐年下降，到2019年国内增值税占GDP的比重已经下降至6.29%。①增值税属于共享税，中央和地方“五五分成”，减税会使地方政府相应短收。降费主要是指“取消或停征行政事业性收费”，其会影响一般公共预算收入中的“非税收收入”。2013－2018年，地方非税收收入占全国非税收收入比重均在80%左右，故降费会进一步使地方政府短收。因此，实施更大规模的减税降费会造成地方财政收入增长下滑，甚至是负增长。其次，实施更大规模的减税降费会影响地方财力结构。在全口径预算下，当地方政府减收而支出却不减时，地方政府会寻求其他收入来源。中央对地方的转移支付和税收返回有严格的制度规范，且国有资本经营收入占地方收入总额的比例很小，故地方政府会求助于政府性基金收入。根据2019年中央和地方预算草案，国有土地使用权出让收入约占全国政府性基金收入的85%，而由下文分析可知，土地财政是不可持续的。与此同时，疫情发生以来，财税部门出台一系列财税支持政策，在物资生产、采购，企业贷款贴息，税收优惠以及保障医务和防疫人员待遇等方面出台了一系列纾困扶持措施，这也导致各级财政支出增加。因此，在经济下行压力加大且地方政府的其他财力来源受限的情况下，实施更大规模的减税降费，加之为应对新冠肺炎疫情出台的一系列财税政策措施，会加剧地方财政收支矛盾，地方财政可持续发展面临较大挑战。
（二）央地财政关系失衡
1994年的分税制改革，划分了中央和地方的财政收支范围，初步形成了适应社会主义市场经济发展需要的财税体制基本框架。②分税制改革在提高了“两个比重”的同时，也形成了“强中央、弱地方”的央地财政关系。
如图1所示，分税制改革以来，地方财政收入占全国财政收入的比重在相当长的时间里要低于中央财政收入占全国财政收入的比重。在分税制改革以前，地方财政收入占比要高于中央财政收入占比，实施分税制改革之后，地方财政收入占比下降到45%－55%之间。2002年，随着所得税收入分享改革方案的实施，导致２００２－２０１０年地方财政收入占比一直维持在50%以下。从2011年开始，地方财政收入占比开始逐渐上升，但随着2016年全面推进营改增改革，地方财政收入占比又有所下降。
在地方财政收入占比下降的同时，地方政府的支出责任并没有减少。我国地方政府属于“全能型”政府，承担地方经济社会发展、社会保障、公共设施等支出责任。地方政府不仅要负责当地的基础设施建设，还要承担医疗卫生、教育、生态保护等方面大部分的支出。尤其是近些年来，财政支出向民生倾斜，地方财政支出增速较快。1990年的地方财政支出为2079.45亿元，2019年地方一般公共预算支出203759亿元，平均年增长17.1%左右，远远大于GDP增长速度和地方财政收入增长速度。如图2所示，从1990年开始，地方财政支出占全国财政支出的比重一直维持在65—85%之间，且从2011年以来，地方财政支出一直维持在较高水平。
分税制改革后，财权几乎被中央政府所掌握，而事权被逐级下放给地方政府，这种“财权集中、事权下放”的财政分权，导致地方政府存在“天然型财力缺口”。虽然转移支付制度可以弥补一定的地方财政缺口、调节地区间政府财力差异，但难以满足地方政府全部支出所需。同时，在相当长时间里，考核地方政府官员的重要指标是GDP增长率与其他经济发展指标，这诱导地方政府官员不惜采取各种方式来推动地方经济增长。因此，部分地方政府官员会青睐于“资源密集型”工程，以拉动GDP快速增长，而“资源密集型”工程一般需要很多资金投入，这也造成了地方财政支出短期快速增加，形成了“竞争型财力缺口”。
（三）“土地财政”难以为继
地方政府为了促进经济发展、追求政绩而通过土地相关收入弥补财力缺口，形成“土地财政”。1994年分税制改革后，“财权集中、事权下放”的财政分权使得地方政府财力缺口很大，迫使地方政府寻求新的收入来源。而与土地资源相关的收入大部分由地方政府所得，比如土地出让金、土地增值税等都归地方政府所得，因此通过“卖地”获得相关收入成为地方政府弥补财力不足的一个重要途径。
如图3所示，2004年以来，国有建设用地出让成交价款与地方财政收入之比约为1:2，地方政府通过出让大量国有建设用地使用权来弥补地方财政缺口。由此可见，国有建设用地出让成交价款在地方政府收入中占据了极其重要的地位。地方政府通过开发土地来加速工业化、城镇化的手段促进了中国经济的快速增长，同时也增加了地方财政收入，但是这种增长方式是
不可持续的，且给中国经济社会发展带来相当的负面影响。一方面，为了招商引资，地方政府有意压低工业用地出让价格，并压低征地补偿，农民的利益受到侵害；另一方面，地方政府控制商住用地供给规模，导致房地产价格快速上升，造成城市中低收入层购房十分困难。因此，持续依赖“土地财政”不符合高质量发展要求，属于典型的粗放型经济发展方式。
从“土地财政”影响地方财政收入角度来看，土地是一种稀缺资源，其总量是有限的。若当前消耗过多土地，那么将来可使用的土地必然减少，实际上是对未来资源的透支，不具备可持续性，即依赖出让土地使用权获得一次性土地出让金无法持续弥补地方财力的不足。从“土地财政”影响地方财政支出角度来看，地方政府依靠大量土地出让金来进行基础设施建设，加快了我国工业化、城镇化进程，但随着工业化、城镇化进程的不断推进，居民对公共物品和服务数量和质量的要求也会相应提高，地方政府需要承担越来越重的改善民生职能，地方财政支出压力不断增大。重要的是，我国经济转入高质量发展阶段，对房地产市场发展坚持“房子是用来住的、不是用来炒的”定位，旨在促进房地产市场平稳健康发展，这很大程度上会遏制“土地财政”的发展，使“土地财政”不可能像以往那样为地方政府持续提供可观的财源。
（四）规模越来越大的转移支付难解地方政府财力匮乏问题
2019年，中央对地方转移支付7.4万亿元，地方一般公共预算本级收入101077亿元，中央对地方转移支付占地方一般公共预算本级收入的73.2%，因此转移支付已经成为地方政府的重要收入来源。在2019年四季度已提前下达转移支付6.1万亿元的基础上，2020年以来预拨均衡性转移支付700亿元、县级基本财力保障机制奖补资金406亿元，增强了地方财政经费保障能力，确保地方做好疫情防控和保基本民生、保工资、保运转工作。转移支付是协调地方政府收支平衡的有效工具，在弥补地方财政缺口、促进地方财力均等化、平衡地区经济发展和矫正公共物品外部性等方面发挥了举足轻重的作用，但是转移支付也会抑制地方财政努力，并可能引发道德风险问题。随着经济下行压力加大和实施更大规模的减税降费政策，地方政府对转移支付的需求进一步增加，对转移支付的依赖也进一步增加。与此同时，经济下行压力加大，导致作为转移支付主要来源的发达地区面临经济增速回落的问题，因此转移支付的可持续性面临一定挑战。
从世界各国经验来看，当上级政府通过转移支付弥补地方政府财力缺口时，道德风险问题也会随之而来。“公共池”问题就源于公共支出的成本与收益不匹配。如果地方政府的某项财政支出只能使特定地区的居民受益，但又可以用全国性的财政资源进行投资，那么地方政府会过度支出。即地方政府可以通过转移支付将自身承担的财政支出转嫁给中央或其他地方政府，而支出带来的收益却由本地区所享有，所以转移支付会刺激地方政府增加财政支出。
由此可见，无论是理论上还是现实上，虽然转移支付能够一定程度上弥补地方财政缺口，增强地方财力均等化，但也抑制了地方财政努力，不利于强化地方财政的自主性，故而无助于解决地方政府财力匮乏问题。
四、新冠肺炎疫情冲击下促进地方财政可持续发展的对策
在当前经济下行压力加大的情形下，实施更大规模的减税降费政策是十分必要的，减税降费增强了市场主体的信心，使企业获得了实质性的收益。面对新冠肺炎疫情带来的各种不确定性，财政政策应对冲这种不确定性，用财政政策抗击公共风险，为疫情防控、居民生活、复工复产注入更多的确定性。但在抗击公共风险的同时，可能给财政本身带来一定的风险，给地方财政可持续发展带来新的挑战，因此需要按照党的十九大和十九届一中、二中、三中、四中全会的精神，立足我国当前地方财政现状，通过着力推动经济高质量发展和深化财税体制改革，促进地方财政可持续发展。
（一）推动经济高质量发展是实现地方财政可持续发展的基石
弥补地方财政收支缺口，促进地方财政可持续发展的根本途径就是促进经济高质量发展。中央和地方政府要同时发力来促进经济高质量发展，以新发展理念为引领，以深化供给侧结构性改革为主线，坚持市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，加快转变发展方式，优化经济结构和实现增长动力转换。
从中央政府层面来说，一是要完善产权制度和深化要素市场化配置。产权保护是市场经济的基础，完善产权保护有利于激发市场活力，增强社会对经济高质量发展的信心和稳定社会预期。二要创造公平竞争的营商环境。继续深化“放管服”改革，激发市场主体活力，减少地方政府对企业的干预；重点要打破服务业领域的市场垄断或行政性垄断，同时还要为中小企业创造更加宽松的市场环境，促进中小企业的创新发展、共享发展。三要完善市场监管体制。面对经济运行中潜在的各种风险，要建立完善的市场监管体制来防范可能出现的问题。四要推动形成全面开放新格局，建设更高水平开放型经济新体制。五要促进财政政策、货币政策与投资、消费、就业等形成合力，促进产业和消费“双升级”。
从地方政府层面来说，一是提高地方政府激活地区消费市场的能力。2019年我国消费支出对GDP增长贡献率为57.8%，地方政府应该把激活和引领消费市场、培育新型消费、升级消费作为推动地区经济发展的发力点。二是地方政府要引领地区经济走科技创新发展模式。充分调动企业科技创新热情，帮助企业解决科创中存在的问题。三是地方政府应积极适应招商引资的新形势。过去外商看重的是中国制造业要素成本较低，现在外商看重的是地区的营商环境，仅靠要素成本洼地很难体现出地区招商引资的优势，故地方政府要不断优化营商环境，因地制宜，探索更高水平开放的政策体系。
新冠肺炎疫情对我国经济发展的冲击前所未有，对消费、投资、出口等各方面产生全面性影响。因此，各级政府要“两手抓”：一方面要打赢疫情防控阻击战，保障人民群众生命安全和身体健康。经过全国上下和广大人民群众艰苦努力，我国疫情防控取得阶段性重要成效，但我国疫情输入压力持续加大，各地人员流动和聚集增加带来的反弹风险依然存在，因此要将疫情防控的重点转移到外防输入、内防反弹上。另一方面要稳增长，做好“六稳”工作，落实“六保”任务，推动经济高质量发展。地方政府应在做好疫情防控的前提下，合理设置防护标准，努力创造条件，帮助企业有序复工复产，最大限度降低疫情带来的影响。
（二）调整中央和地方财政关系，优化政府间事权和财权划分
党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出“优化政府间事权和财权划分，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系，形成稳定的各级政府事权、支出责任和财力相适应的制度。”中央和地方财政关系中相对突出的问题就是事权和财权方面的不对称，地方政府承担了大量的事权却没有与之相对应的财权，而中央政府有大量的财权却没承
担应有的事权。构建稳定的各级政府财力、事权和支出责任相适应的制度是解决地方财政可持续发展问题的重要手段。一要合理划分事权，明确支出责任。加快完成中央和地方事权与支出责任划分，改善中央和地方财政关系，特别是推进省以下政府间财政关系改革。在已经出台科技、教育、医疗卫生等领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案的基础上，加快出台更多领域中央与地方财政事权和支出责任划分的改革方案。加强中央在养老保险、知识产权保护、跨区域生态环境保护等方面的事权。合理确定中央事权、地方事权及中央和地方共同事权的边界，规范省以下各级政府事权边界，发挥中央和地方的积极性。二要以事权定财权，赋予各级政府承担事权所需的财权。根据党的十九届四中全会精神，要做好优化政府间事权和财权划分这篇大文章，尤其是应赋予地方政府相应财权，解决长期以来地方财权被忽视问题，并在优化政府间事权和财权划分的同时进一步探索政府间收入划分。总体而言，未来须从增强改革的系统性、整体性、协同性出发，谋划形成合理、稳定的政府间收入划分方案，进一步充实地方财力。
（三）健全地方税体系
新冠肺炎疫情给企业生产经营带来较大困难，地方财政收入在一定时间内出现减少的趋势；防控新冠肺炎疫情期间，基层政府动员能力不够，这些问题在一定程度上与地方税体系不健全有关。地方财政收入来源渠道过窄、高度依赖中央对地方的转移支付，会导致地方政府财力不足，动员能力不足等。我国经济发展进入新时代，立足于当前税制，谋划健全地方税体系的思路。首先，健全地方税体系的主要途径是完善共享税模式。在健全地方税体系上，根据“宽口径”的地方税概念，把由地方政府支配使用的部分共享税视为地方税，利用企业所得税、增值税等有显著收入意义的共享税增加地方财政收入，这样，健全地方税体系才会有可靠支撑。其次，合理扩大地方政府税收管理权限。应按照优化政府间事权和财权划分的要求，合理扩大地方政府税收管理权限，这也是推进地方政府治理现代化的有力切入点。在中央统一立法和税种开征权的前提下，根据税种特点，结合国地税机构合并的现实，通过人大立法授权，赋予省级政府在税率调整和税收优惠等方面较大的自主权，使地方政府更因地制宜地完善地方税体系。
（四）完善以支出绩效为导向的转移支付制度
在通过转移支付来弥补地方政府收支缺口时，首先，要解决转移支付可能引发的道德风险问题，这就要求中央政府在确定转移支付规模时将地方政府的财政纪律作为重要的参考因素，健全转移支付中的监督、问责和惩罚机制，同时还要配合预算制度改革，逐步形成规范、科学、透明的转移支付分配制度。其次，转移支付制度要以支出绩效为导向，可以通过问责机制提高地方政府对转移支付资金的使用效率。应构建“自下而上”与“自上而下”相结合的财政资金考核制度，将转移支付资金与公共产品和服务的供给效率结合，以便上级政府能够较好地掌握转移支付资金的使用情况。促进财政资金使用责任可追溯、全程留痕，加强对各类预算执行的监督。最后，为使基本公共服务均等化，应优化转移支付结构，改革和完善一般性转移支付制度，控制专项转移支付的范围，建立健全专项转移支付定期评估机制，减少专项转移支付对地方政府构成的财力负担，将专项转移支付更多地倾向于贫困地区，带动当地经济发展。
（五）进一步加强地方财政管理
促进地方财政可持续发展，地方财政也要强化管理，通过内部挖潜提高财政资金使用效率，以达到开源节流的目的。2020年1月，财政部发布《地方财政管理工作考核与激励办法》（财预〔2020〕3号），其考核内容主要是地方财政管理工作完成情况，具体包括财政预算执行、盘活财政存量资金、国库库款管理、推进财政资金统筹使用、预算公开等方面。地方财政可以此为依据充分发挥自身的积极性、主动性和创造性，多在管理上谋思路、定措施、抓提升，从而有效促进地方财政可持续发展。
尤其是，应不断优化地方政府财政支出结构，这是当前进一步加强地方财政管理的重点所在。市场能够解决的，应由市场去解决，公共财政应该从中退出；由于外部性等原因造成的市场无法提供的需求，由公共财政来承担。各级政府要坚持“以收定支”原则，尤其是受新冠肺炎疫情影响导致财政收支矛盾加剧，就更要不断优化各类财政支出结构，更要继续“过紧日子”。在财政收入有收窄的趋势下，各级政府要压缩政府一般性支出，重点保障民生支出及一些重要领域的支出。一定意义上讲，能不能优化财政支出结构、进而提高财政支出效率，体现了政府的治理效能，是推进国家治理体系和治理能力现代化的应有之义。
（作者单位：中国社会科学院财经战略研究院、中国社会科学院大学）
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注释：
①增值税数据来自财政部网站，/tongjishuju/202002/t20200210_。
GDP数据来自国家统计局网站，/tjsj/zxfb/202001/t20200119_。
2016年5月1日起，在全国范围内全面推开营业税改征增值税，故这里计算增值税占GDP的比率。
②中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出以及由中央直接管理的事业发展支出；地方财政主要承担本地区政权机关运转所需支出以及本地区经济、事业发展所需支出。与此相对应，将维护国家权益、实施宏观调控所必需的税种划为中央税；将同经济发展直接相关的主要税种划为中央与地方共享税；将适合地方征管的税种划为地方税。
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