2024年2月28日发(作者：)
消 防管理砩究 ＿ 消防部队遂行政府危机管理职能思考 吴晏平 （贵州省消防总队，贵州贵阳５５０００１） 摘 要：通过研究世界主要国家和我国消防部门在政府危 机管理职能中的发展趋势，客观分析了当前我国消防部队在各 类危机处置过程中存在的主要问题，以此为切入点，提出将国 防动员应急体系和政府应急管理体系结合起来构建政府危机 管理体系，并对消防部队在政府危机管理体系中发挥的职能作 用进行了探讨。 关键词：政府危机管理；消防部队；应急救援 中图分类号：Ｘ９２１，ＴＵ９９８．１ 文献标志码：Ｂ 文章编号：１００９—００２９（２Ｏ１２）０６—０６４４—０３ 目前，我国已建立健全应战的国防动员体制和应急 的政府应急管理体制。发挥国防动员应急功能，积极参 与政府应急管理，是贯彻落实军民融合式发展思想，实现 国家有限资源使用效益最大化的客观要求，也是整合国 防动员体系与应急管理体系，提高国家危机管理能力的 必然选择。国防动员体系和应急管理体系的主体都是政 府，从长远来看，两者将统一于政府危机管理体系中。在 新形势下依托具有人员、装备、技（战）术和专业优势的消 防部队构建综合应急救援体系，是借鉴国际通行做法，按 照国家现行法规和相关政策的总体要求，符合政府危机 管理发展实践的一项重要举措。而各省消防部队作为属 地国防动员委员会的成员单位，承担国防动员应急职能， 责无旁贷。站在国家应急战略的高度，充分发挥消防部 队的优势和作用，最大限度地促进国防动员应急体系和 政府应急管理体系的有机衔接，最大限度地发挥政府危 机管理职能，是值得军地各级领导认真探讨的重大战略 问题。 １ 消防部队遂行政府危机管理职能的现状 随着经济的发展和社会的进步，政府危机管理已经 成为城市基础设施水平和社会管理能力的标志。２０世 纪９Ｏ年代以来，发达国家如美国、日本、俄罗斯、澳大利 亚等都相继在危机管理法规、责任主体、指挥系统、应急 队伍、资源保障等方面建立了完善的工作机制，消防部队 的职能也向功能化、专业化方向发展，承担了灭火、救护、 防化、垮塌、爆炸、交通事故和空难救援等应急任务。 从国际上看，法国于１９５５年颁布《消防法》，将消防 队伍职能扩大到化学品事故救援、爆炸物排险、社会救助 等方面。日本于１９６３年从法律上将抢险救援和医疗救 急列为消防队承担，目前已经形成能在陆地、空中、水上 联合行动的立体消防救援体系。美国于１９７０年成立“全 ６４４ 美消防管理局”，承担火灾、地震、洪灾、风灾、化学事故等 各类灾害事故的救援工作。２Ｏ世纪８０年代，德国、意大 利、俄罗斯等国家也相继调整了消防工作的对象，增配了 特种装备，拓宽了服务社会的功能。消防部队多功能化 后，大大增加了出动次数，充分体现了消防部队的社会价 值。据统计，上述国家消防部队灭火年出动平均数仅为 １０ ，应急救援占了９０％。消防业务的延伸和拓宽，消 防与社会的联系更加紧密，使消防工作成为政府危机管 理的重要内容之一。 从国内看，随着市场经济的快速发展，火灾及各类灾 害事故的数量呈大幅度上升趋势，给我国经济建设、人民 生命财产造成了巨大的损失和重大影响。近年来，在党 中央、国务院的高度重视下，消防部队积极参与政府危机 管理，在发挥应急救援职能作用上大体经历了三个发展 阶段。 （１）立法启动阶段。自１９９５年３月日本东京地铁 “沙林投毒事件”造成大量人员伤亡后，我国为提高应对 特种灾害事故的能力，１９９７年７月公安部、财政部、国家 发改委就加强重点城市消防特勤力量建设作出专题部 署。１９９８年４月审议通过的《中华人民共和国消防法》 规定：“消防队除保证完成本法规定的火灾扑救外，还应 当参加其他灾害或者事故的抢险救援工作”，标志着我国 消防部队正式履行法定危机处置与救援职能。 （２）规范完善阶段。“十一五”期间，国务院于２００６ 年５月出台《关于进一步加强消防工作的意见》，要求消 防部队积极参与以抢救人员生命为主的危机处置与救援 工作；新修订的《中华人民共和国消防法》于２００９年５月 １日颁布实施，将应急救援明确为消防部队的法定职责。 国务院分别在《关于进一步加强防震减灾工作的意见》、 《关于加强基层应急队伍建设的意见》中，提出加强以消 防队伍及其他优势专业应急救援队伍为依托的综合应急 救援队伍建设。 （３）快速发展阶段。２０１１年以来，我国政府应急管 理建设进入了快速发展的关键时期。国务院在去年出台 了《关于加强和改进消防工作的意见》，要求县级以上地 方人民政府要依托消防队伍及其他优势专业应急救援队 伍加强综合性应急救援队伍建设。目前，各级地方政府 按照国务院的要求，正在和已经依托消防部队组建了综 合应急救援体系，在建立健全政府危机管理体系和重大 灾害事故处置方面有了较大突破。 Ｆｉｒｅ Ｓｃｉｅｎｃｅ ａｎｄ Ｔｅｃｈｎｏｌｏｇｙ，Ｊｕｎｅ ２０１２，Ｖｏｌ ３１，Ｎｏ．６
２消防部队在各类危机处置中的薄弱环节 是在消防部队承担了大量法定抢险救援、社会救助和重 由于工业化、城市化和现代化建设步伐加快，各种具 有现代特点的城市灾害，如危险化学品泄漏、火灾、爆炸、 空难、水上及陆上交通事故、建筑物倒塌、公共卫生事件 及居家安全事件等不断发生，而且呈现出规模大、范围 广、跨区域等特点。冷战结束后，国际社会在向经济全球 化、政治多极化、文化多样化发展进程中，各种形式的国 际突发事件和危机事件频发，以国际恐怖主义为主的非 传统威胁也严重影响了国际社会的安全。在我国近年来 发生的几起特大灾害中，消防部队第一时间启动应急处 大保卫任务的情况下，应急装备、器材不满足需要、装备 配备针对性和实用性不强等问题仍十分突出，应急救援 “高、精、尖”装备更是严重匮乏。 ２．４法制建设不健全 国防动员体制和政府应急管理体制的主体都是各级 政府，但二者分散设置、自成体系、互不兼容。虽然《中华 人民共和国国防法》对国防动员应战职能作了规范，但政 府应急管理方面还没有一部完整的法律。据不完全统 计，我国应对突发公共事件而制定的法律、法规和规章已 置预案，与各级政府应急部门和国防动员应急力量一起 全力以赴，为夺取抗灾救灾伟大胜利作出了重要贡献。 尤其是在２００８年汶川“５・１２”特大地震救援中，参战消 防部队官兵以占现场救援总力量８ 的警力，搜救出 ２６％的生还者，成为反应速度最快、救生装备最好、救援 效率最高的一支队伍。但在各类危机处置实践中，也暴 露出许多亟待解决的问题。 ２．１组织指挥不顺畅 政府危机管理组织体系都由政府相关行政部门组 成，国防动员系统的有关部门未纳入其中。两种体制工 作运行不可能常态化，只有在事故或灾害发生后才临时 紧急组建相应的指挥机构，且受到传统行政管理模式的 影响，在应对时参战的应急救援力量因领导机构、隶属关 系不同，决定上没有主体性，行动上缺乏组织性，从而造 成指挥不权威、行动不顺畅、战斗力打折扣，抗灾救灾的 整体合力难以形成。 ２．２专业力量缺口大 在国防动员体制中民兵的总量大，但在应对重大灾 害、重大灾难和重大事故的处置上他们的体能、技能和知 识比较欠缺，更何况在政府危机管理中，基本没有成建制 的民用应急救援力量。往往是灾害事故发生后，群众靠 拨打“ｌ１９”寻求援助。近年来，消防部队在承担灭火任务 的同时，积极参加建筑坍塌、道路交通事故、危险化学品 泄漏、重大安全生产事故、地震及其次生灾害、空难、爆炸 及恐怖事件等抢险救援和社会救助。据统计，“十一五” 期间，消防部队参与除灭火以外的应急救援出动数分别 占年接警出动总数的５８ 、６７％、７４％、７５％、７８ ，呈逐 年上升态势，在处置各类灾害事故和社会援助中发挥了 骨干作用。但是，我国消防部队现有官兵１６万余人，仅 占全国总人口的０．０１２％，远远低于发达国家的０．１ 。 消防警力总量偏低、增编缓慢，严重滞后于经济社会发展 需求的矛盾日益突出。 ２．３应急装备不足 目前，我国在应急救援装备建设、经费投入上存在保 障不力、数量不足、技术落后和低层次重复等问题。即使 消防科学与技术２ｏ１２年６月第３１卷第６期 有１３０余部，涉及公安、安全生产、公共卫生、传染病防 治、交通、消防、防洪、减灾、气象、森林、草原、保险等部 门、行业，这些法律法规是政府应急管理的法制支撑。但 其中大多数是各部门根据自身特点制定的，其法制化程 度不高，法律效力偏低，相互之间缺乏衔接，难以有效规 范综合应急救援力量体系的高效运作。 ２．５危机应对意识不强 许多基层组织和社会单位无危机处置预案，不举行 一定层面的演练，防灾自救、逃生互救培训普及率低，群 众防灾心理准备不足，导致灾难损失大、伤亡大、影响大。 同时，在国防动员系统和政府应急系统的各部门中，除经 常参与应急任务的单位和人员，许多部门和人员未接受 过正规、系统的防灾应急救援教育，如许多地区的民兵、 预备役应急力量就没有组织消防安全等防灾救灾培训， 防灾救灾意识和应急救援技能亟待加强。 ３发挥消防部队在政府危机管理中作用的对策 “加强和完善公共安全体系。健全突发事件应急体 制，提高全社会危机管理和抗风险能力。”是２０１２年国务 院《政府工作报告》的重要内容。新颁布实施的《国防动 员法》规定，国防动员实施预案与突发事件应急处置预案 应当在指挥、力量使用、信息和保障等方面相互衔接。这 表明为应对非传统安全威胁的需要，国防动员的功能已 由“战时应战”向“急时应急”拓展。新时期、新阶段要求 必须从构建和谐社会、保持社会稳定、保障人民生命财产 安全的战略高度推进我国的政府危机管理工作。在应急 救援方面拥有组织、人员、装备及技能优势的消防部队， 应在政府危机管理体系中最大限度地发挥“尖刀”、“拳 头”作用，保障国家和人民生命财产安全。 ３．１理清关系、健全机制，构建统一指挥的政府危机应 急管理机构 一是要坚持“军地兼容、平战结合”的工作思路，充分 整合现行的《国防法》、《突发事件应对法》等危机管理法 律，制订一部符合政府危机管理的基本法律，建立符合我 国国情的危机管理体制和机制，明确各级政府、职能部门 的职责权限，明确危机处置力量建设和保障体系，使危机 ６４５
管理工作有法可依。二是要设立统一机构。本着“两委 归一，机构融合，统一指挥”的原则，建立统一的应急领导 指挥体制。即将各级国防动员委员会和政府应急委员会 合二为一，统称政府危机管理委员会，在政府编制序列设 机应对能力和水平。要将危机安全教育纳入国防教育体 系，大力加强群众安全素质教育；将消防安全、逃生技能 和应急救援列入国防教育内容，增强群众抗灾救灾意识； 要把消防教育馆和训练基地纳入国防教育基地建设，依 托消防教育馆和训练基地，有计划地组织党政领导干部、 企业员工、公务员、学生等重点人员参加危机教育培训， 置危机管理联合指挥机构，负责统筹国防动员和应急动 员的各项事务。该机构作为政府危机状态下的应急指挥 与协调平台，定期对一定时间内可能发生的危机事件进 传播危机应急知识。要利用广播、电视、报刊、网络等，广 泛进行宣传教育；通过举办国防、消防等法律宣传周，防 灾知识讲座等活动，多层次、广视角地开展危机教育培 训，普及预防、避险、自救、防灾减灾知识和技能，增强广 行预警分析，做好应急常态管理。一旦发生地震、海啸等 重大灾害以及战争、核事故等重特大突发事件，立即转为 国家应对突发事件的具体指挥机构。三是要针对本地区 可能发生的重大灾害、安全事故、恐怖事件或大规模传染 病，科学制定政府危机管理方案和预案，明确动员任务区 分、力量编成、主要动员行动及情况处置方法、协同关系 和保障措施等，形成上下衔接、系统配套、科学实用的政 府危机管理预案体系。四是要搭建指挥平台。可利用依 托消防指挥中心搭建政府危机管理应急指挥平台，将紧 急突发情况的第一信号传递到政府的神经中枢，由指挥 中心将应急救援的第一指令传达到应急救援队伍，实现 前后方协同指挥、快速反应和联动作战的目的。 ３．２任务牵引、分类整合，高效率推进政府危机应急救 援力量建设 根据当前灾害事故和突发事件的发生特点 充分整 合现有各部门的资源，完善作战预案，加强应急救援工作 的专业化、机动化、全民化建设，确保招之能来、来之能 战、战之能胜。一是要组建政府应急救援分队。依托当 地消防部队，以现有政府应急救援力量和国防动员专业 化应急救援力量为重点，集中人、财、物资源建好以抢救 人员生命为主的政府应急救援分队，充分发挥消防部队 在各级政府危机应急管理中的主体作用。二是要加强对 民兵和预备役部队的日常危机处置训练，在年度训练中 安排一定时间有针对性地进行消防应急救援训练，提高 其应急救援战斗力。同时，消防部队作为一支不容忽视 的国防力量，现有警力１６万余人，每年退役官兵１．５万 余人，加之其长期参加灭火战斗和处置多类别的灾害事 故，官兵在体能、技能和心理等方面具有战斗优势。消防 部队还应在新兵训练和年度训练时将国防军事内容纳入 其中，使其“急时应急、战时应战”。三是要按照《中华人 民共和国突发事件应对法》、《军队参加地方抢险救灾条 例》等法律法规的要求，建立军地联训联演协调机制，依 据应急处置预案，定期组织各级政府危机应急队伍跨区 域、跨行业、跨部门、跨灾种协同演练，切实提高应急指挥 水平。 ３．３ 拓展领域、丰富形式，不断完善全民应急教育体系 建立危机管理全民教育机制，从提升全民“危机应对 意识”人手，实施“全民危机教育计划”，提升全社会的危 ６４６ 大人民群众的防灾抗灾能力。 参考文献： Ｅｌｉ魏泽玉，唐文海，安亮．从世界主要国家动员实践看我国国防动员应 急应战一体化体制建设［Ｊ］．国防技术基础，２００９，（８）：５９—６２． ［２］张洪瑞．适应国防动员“双应一体化”要求加强后备力量遂行非战争 军事行动准备［Ｊ］．国防技术基础，２００９，（７）：５９—６２． Ｄｉｓｃｕｓｓｉｏｎ ｏｎ ｆｉｒｅ ｓｅｒｖｉｃｅ ｃａｒｒｙｉｎｇ ｏｕｔ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ ｃｒｉｓｉｓ ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ ｆｕｎｃｔｉｏｎ 一～ＷＵ Ｙａｎ—ｐｉｎｇ ～～一～一一一一一 ～ 一一～一一～一 一 作者简介：吴晏平，男，贵州省消防总队政治委员，一 一～一一一～～ 一一 主要从事部队管理、灭火与应急救援战略研究工作，贵 州省贵阳市沙冲南路２３１号，５５０００１。蒙 收稿日期：２０１２—０２—０２
