2024年2月20日发(作者：)
电 信 条 例 知 识 讲 座 （ 一 ）
一 、 电 信 条 例 总 则 包 括 的 内 容
以 及 与 其 他 各 部 分 的 关 系
法 律 法 规 的 总 则 在 全 法 中 具 有 提 纲 挈 领 的 作 用 ， 它 表 现 了 立
法 目 的 、 根 据 、 法 的 原 则 、 有 关 法 的 制 度 、 法 的 适 用 等 内 容 。 本 章
是 关 于 电 信 条 例 的 立 法 目 的 、 适 用 范 围 、 主 管 机 构 和 电 信 监 管 原
则 、 电 信 业 务 经 营 者 的 服 务 基 本 原 则 以 及 保 护 电 信 网 络 和 信 息 安
全 的 原 则 规 定 。 总 则 虽 然 条 文 不 多 ， 但 这 些 规 定 在 顺 序 上 先 于 其
他 各 章 ， 在 效 力 上 通 用 于 其 他 各 章 ， 在 整 个 条 例 中 的 地 位 是 举 足
轻 重 的 ， 对 电 信 活 动 起 着 总 的 指 导 作 用 ， 对 正 确 理 解 和 运 用 电 信
条 例 也 有 重 要 意 义 。
二 、 制 定 电 信 条 例 的 必 要 性
改 革 开 放 二 十 年 来 ， 我 国 的 电 信 事 业 迅 速 发 展 。 特 别 是 近 十
年 来 ， 我 国 电 信 业 务 总 量 增 长 35倍 ， 年 均 增 长 率 达 到 43％ ， 为 同 期
GDP增 长 率 的 四 倍 。 十 年 间 ， 我 国 初 步 建 设 了 八 纵 八 横 光 缆 传 输 骨
干 网 和 大 部 分 本 地 光 缆 网 ； 公 用 电 话 网 的 规 摸 扩 大 15倍 ， 电 话 普
及 率 由 1％ 提 高 到 13％ ； 移 动 电 话 网 迅 速 覆 盖 了 全 国 人 口 密 集 地
区 ， 手 机 普 及 率 达 到 5％ 以 上 ； 数 据 通 信 与 信 息 服 务 也 迅 速 发 展 了
起 来 。 同 时 ， 我 国 通 信 网 完 成 了 从 人 工 向 自 动 、 从 模 拟 向 数 字 、 从
单 一 业 务 向 多 样 化 业 务 的 转 变 ， 技 术 水 平 显 著 提 高 。
随 着 电 信 事 业 的 发 展 ， 电 信 在 国 民 经 济 和 社 会 生 活 中 的 作 用
越 来 越 重 要 ， 与 人 民 生 活 更 加 息 息 相 关 ， 电 信 改 革 与 电 信 立 法 也
越 来 越 受 到 社 会 各 界 的 普 遍 关 注 。
在 电 信 大 发 展 的 基 础 上 ， 我 国 电 信 业 正 在 进 行 一 系 列 重 大 改
革 。 根 据 九 届 全 国 人 大 一 次 会 议 的 决 议 精 神 ， 1998年 在 原 邮 电 部 、
电 子 部 基 础 上 组 建 了 信 息 产 业 部 ， 实 现 了 政 企 分 开 。 同 年 完 成 了
全 国 邮 电 分 营 。 1999年 根 据 国 务 院 批 准 的 中 国 电 信 重 组 方 案 ， 全 面
开 展 了 全 国 电 信 服 务 企 业 的 重 组 工 作 。 至 此 ， 我 国 电 信 市 场 多 元
化 的 竞 争 架 构 已 经 初 步 形 成 。
但 是 ， 应 该 看 到 ， 政 企 分 开 、 引 入 竞 争 之 后 ， 政 府 对 各 个 企 业
都 不 再 拥 有 直 接 指 挥 权 ， 管 理 方 式 必 须 从 依 靠 行 政 手 段 向 依 法 管
理 转 变 。 目 前 我 国 对 竞 争 性 电 信 市 场 管 理 缺 乏 有 效 的 法 律 规 范 ，
政 府 很 难 实 施 有 效 管 理 ， 企 业 也 很 难 实 现 公 平 竞 争 ， 这 方 面 的 问
题 不 少 ， 甚 至 还 十 分 突 出 。 这 些 问 题 在 当 前 得 不 到 解 决 的 重 要 原
因 之 一 ， 就 是 缺 乏 一 部 统 一 的 电 信 法 规 ， 对 电 信 市 场 实 施 有 效 的
监 管 ， 对 电 信 活 动 进 行 必 要 的 规 范 。 同 时 ， 还 应 该 看 到 ， 由 于 我 国
加 入 世 界 贸 易 组 织 谈 判 取 得 积 极 进 展 ， 我 国 电 信 市 场 将 要 按 照 我
国 对 外 承 诺 逐 步 放 开 ， 外 国 投 资 者 将 随 之 进 入 我 国 电 信 市 场 ， 参
与 电 信 业 的 竞 争 。 以 及 解 决 在 电 信 网 络 与 信 息 安 全 方 面 出 现 的 问
题 ， 也 需 要 依 法 进 行 。 为 了 适 应 这 一 新 的 形 势 ， 规 范 电 信 市 场 秩
序 ， 维 护 电 信 用 户 和 电 信 业 务 经 营 者 的 合 法 利 益 ， 保 障 电 信 网 络
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和 信 息 的 安 全 ， 促 进 电 信 事 业 的 健 康 发 展 ， 必 须 尽 快 根 据 当 前 实
际 情 况 制 定 一 部 电 信 法 规 ， 以 满 足 依 法 管 理 和 促 进 电 信 事 业 的 需
要 。
三 、 起 草 电 信 条 例 的 指 导 原 则
按 照 什 么 样 的 指 导 原 则 以 及 遵 循 何 种 思 路 来 起 草 电 信 条 例 ，
直 接 关 系 到 制 定 电 信 条 例 的 基 本 价 值 取 向 。 在 起 草 工 作 中 ， 经 过
反 复 研 究 ， 针 对 电 信 活 动 实 际 存 在 的 问 题 和 情 况 ， 确 定 如 下 指 导
原 则 。
一 是 体 现 我 国 电 信 改 革 的 成 果 。 我 国 电 信 改 革 的 首 要 问 题 和
成 果 就 是 要 政 企 分 开 、 打 破 垄 断 、 鼓 励 电 信 业 务 经 营 者 公 平 竞 争 ，
这 也 是 世 界 各 国 电 信 立 法 的 一 项 主 要 原 则 。 在 这 方 面 ， 1998年 以 来
我 们 已 按 照 国 务 院 的 部 署 ， 对 电 信 业 进 行 了 一 系 列 重 大 改 革 ， 并
迈 出 了 重 要 步 伐 ， 取 得 了 可 喜 的 成 果 。
二 是 解 决 电 信 发 展 中 的 主 要 突 出 问 题 。 随 着 电 信 发 展 的 不 断
深 入 ， 电 信 发 展 中 的 问 题 很 多 并 会 不 断 出 现 一 些 新 问 题 ， 而 这 些
问 题 的 解 决 不 可 能 单 靠 一 部 电 信 条 例 全 部 加 以 解 决 ， 而 应 靠 电 信
的 不 断 改 革 、 发 展 和 国 家 法 制 的 不 断 完 善 来 解 决 。 电 信 立 法 只 能
解 决 那 些 当 前 必 须 通 过 法 律 手 段 解 决 的 问 题 ， 应 当 抓 住 主 要 矛
盾 ， 解 决 主 要 问 题 ， 如 电 信 市 场 准 入 、 电 信 网 间 互 联 、 电 信 服 务 、
电 信 安 全 等 问 题 。
三 是 要 处 理 好 电 信 发 展 与 电 信 业 改 革 开 放 等 方 面 的 关 系 。 依
法 促 进 电 信 事 业 发 展 是 电 信 条 例 的 立 法 目 的 ， 但 是 也 要 通 过 电 信
立 法 正 确 处 理 电 信 发 展 与 电 信 改 革 开 放 、 维 护 电 信 安 全 和 坚 持 电
信 普 遍 服 务 之 间 的 关 系 。
四 是 研 究 、 借 鉴 国 际 惯 例 和 外 国 经 验 。 世 界 上 不 少 国 际 组 织
经 过 多 年 的 实 践 已 形 成 了 一 些 国 际 惯 例 和 国 际 条 约 ， 尤 其 是 一 些
发 达 国 家 更 是 积 累 了 比 较 丰 富 的 经 验 ， 并 已 通 过 立 法 加 以 体 现 。
例 如 ， 关 于 “ 电 信 ” 的 定 义 ， 国 际 电 联 早 就 有 明 确 的 定 义 ， 因 此 ，
电 信 条 例 关 于 “ 电 信 ” 的 定 义 就 是 按 此 作 出 的 ； 再 如 ， 各 国 通 过
立 法 普 遍 规 定 对 电 信 业 务 实 行 经 营 许 可 证 制 度 ， 且 趋 向 于 采 用 招
标 方 式 颁 发 ， 所 以 ， 我 国 电 信 条 例 也 采 用 了 这 种 方 式 。 当 然 ， 电 信
条 例 对 当 今 世 界 范 围 内 的 电 信 立 法 改 革 所 关 注 解 决 的 电 信 管 制 体
制 和 方 法 、 对 现 有 的 电 信 运 营 机 构 进 行 所 有 制 改 革 、 在 国 内 电 信
市 场 中 引 入 竞 争 和 电 信 运 营 公 司 所 遵 守 的 特 定 规 则 等 问 题 ， 都 结
合 我 国 的 具 体 国 情 ， 在 研 究 和 借 鉴 国 际 上 成 功 的 经 验 的 基 础 上 ，
在 电 信 条 例 中 给 予 了 足 够 的 关 注 和 规 范 。
四 、 电 信 条 例 的 立 法 目 的
第 一 ， 为 了 规 范 电 信 市 场 秩 序 。 我 国 的 电 信 市 场 是 从 1993年 8月 开 始 对 国 内 经 营 者 放 开 部 分 增 值 电 信 业 务 及 部 分 无 线 电 通 信 业
务 的 。 1994年 6月 中 国 联 通 公 司 的 成 立 ， 标 志 着 在 基 础 电 信 领 域 也
引 入 竞 争 。 1999年 根 据 国 务 院 批 准 的 中 国 电 信 重 组 方 案 ， 全 面 开 展
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了 全 国 电 信 服 务 企 业 的 重 组 工 作 。 原 国 家 主 体 电 信 企 业 — — 中 国
邮 电 电 信 总 局 被 重 组 为 中 国 电 信 集 团 公 司 （ 固 定 网 络 ） 、 中 国 移 动
通 信 集 团 公 司 、 中 国 卫 星 通 信 集 团 公 司 和 国 信 寻 呼 集 团 公 司 。 同
时 对 中 国 联 通 公 司 也 进 行 了 重 组 ， 我 国 电 信 市 场 多 元 化 的 竞 争 架
构 已 经 初 步 形 成 。 在 基 础 电 信 领 域 ， 已 有 中 国 电 信 、 中 国 联 通 、 中
国 移 动 、 中 国 卫 星 等 四 家 主 要 经 营 基 础 电 信 业 务 公 司 ， 在 各 自 的
业 务 领 域 内 与 其 他 经 营 同 类 业 务 的 公 司 展 开 竞 争 ； 在 增 值 电 信 及
互 联 网 相 关 业 务 领 域 ， 一 个 更 加 开 放 的 竞 争 格 局 已 经 出 现 。 经 国
务 院 批 准 ， 中 国 电 信 、 中 国 联 通 、 中 国 吉 通 、 中 国 网 通 已 分 别 建 立
了 五 个 经 营 性 互 联 网 ， 教 育 、 科 研 部 门 和 军 队 还 分 别 建 立 了 三 个
非 经 营 性 互 联 网 。 获 准 经 营 互 联 网 信 息 服 务 的 单 位 （ ISP） 已 有 六 百
多 家 ， 互 联 网 信 息 内 容 提 供 商 （ ICP） 有 一 千 多 家 。 在 电 话 网 上 提 供
无 线 寻 呼 和 增 值 电 信 服 务 的 企 业 二 千 五 百 多 家 。 但 是 ， 应 该
看 到 ， 政 企 分 开 、 引 入 竞 争 之 后 ， 政 府 对 各 个 企 业 都 不 再 拥 有 直 接
指 挥 权 ， 管 理 方 式 必 须 从 依 靠 行 政 手 段 向 依 法 管 理 转 变 。 但 是 目
前 我 国 对 竞 争 性 电 信 市 场 管 理 缺 乏 有 效 的 法 律 规 范 ， 政 府 很 难 实
施 有 效 管 理 ， 企 业 也 很 难 实 现 公 平 竞 争 。 这 方 面 的 问 题 还 十 分 突
出 ， 例 如 破 除 基 础 电 信 领 域 中 的 垄 断 缺 少 法 律 制 度 保 障 ； 有 些 单
位 或 个 人 未 经 批 准 擅 自 经 营 国 内 、 国 际 电 信 业 务 ， 甚 至 违 反 规 定
利 用 外 资 或 者 经 过 包 装 遮 盖 外 资 的 性 质 经 营 国 内 、 国 际 电 信 业
务 ； 电 信 经 营 活 动 缺 乏 必 要 的 竞 争 规 则 ， 电 信 企 业 的 竞 争 行 为 不
规 范 ， 有 的 利 用 自 己 的 垄 断 优 势 排 挤 竞 争 对 手 ， 有 的 为 了 获 取 市
场 份 额 不 择 手 段 地 损 害 其 他 电 信 企 业 的 合 法 权 益 。 因 此 ， 为 了 解
决 上 述 问 题 必 须 加 强 电 信 立 法 ， 做 到 依 法 规 范 电 信 市 场 ， 使 电 信
市 场 健 康 有 序 地 发 展 。 第 二 ， 维 护 电 信 用 户 和 电 信 业 务 经 营
者 的 合 法 利 益 。 随 着 电 信 市 场 的 垄 断 被 打 破 ， 市 场 主 体 的 多 元 化
和 电 信 的 进 一 步 的 开 放 ， 极 大 地 促 进 了 电 信 事 业 的 发 展 ， 电 信 市
场 扩 大 了 ， 电 信 服 务 也 得 到 了 较 大 的 改 善 。 但 是 也 应 该 看 到 ， 由 于
电 信 业 务 经 营 者 的 服 务 行 为 不 规 范 ， 损 害 消 费 者 权 益 的 行 为 时 有
发 生 ， 由 此 引 发 的 争 议 不 断 增 加 ， 已 经 成 为 社 会 关 注 的 热 点 之 一 。
同 时 由 于 缺 乏 必 要 的 竞 争 规 则 ， 电 信 业 务 经 营 者 的 竞 争 行 为 不 规
范 ， 有 的 利 用 自 己 的 垄 断 优 势 排 挤 竞 争 对 手 ， 有 的 为 了 获 取 市 场
份 额 不 择 手 段 地 损 害 其 他 电 信 业 务 经 营 者 的 合 法 利 益 。 一 些 电 信
用 户 的 消 费 行 为 不 规 范 ， 甚 至 有 的 恶 意 欠 费 ， 损 害 电 信 企 业 的 合
法 权 益 。 这 些 问 题 必 须 通 过 电 信 立 法 予 以 规 范 解 决 。 维 护 电 信 用
户 和 电 信 业 务 经 营 者 的 合 法 利 益 ， 是 电 信 条 例 要 同 时 兼 顾 的 两 个
方 面 ， 只 强 调 哪 一 方 面 而 忽 视 另 一 方 面 都 是 有 悖 于 电 信 条 例 立 法
宗 旨 的 。 这 是 因 为 电 信 业 务 经 营 者 的 服 务 过 程 和 电 信 用 户 的 使 用
过 程 具 有 同 一 性 ， 电 信 用 户 和 电 信 业 务 经 营 者 的 根 本 利 益 也 是 一
致 的 。 所 以 ， 电 信 条 例 一 方 面 要 保 护 电 信 消 费 者 的 合 法 权 益 ， 通 过
立 法 强 化 电 信 业 务 经 营 者 在 电 信 服 务 中 的 义 务 和 责 任 ， 给 电 信 用
户 保 护 其 合 法 权 益 的 手 段 ； 另 一 方 面 也 要 防 止 侵 害 电 信 业 务 经 营
者 合 法 权 益 ， 对 那 些 侵 害 其 合 法 权 益 的 行 为 也 要 给 予 严 厉 的 制
裁 。
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第 三 ， 保 障 电 信 网 络 和 信 息 的 安 全 。 近 年 来 ， 我 国 电 信 业 持 续
快 速 发 展 ， 电 信 网 络 规 模 、 技 术 层 次 等 发 生 了 质 的 飞 跃 ， 通 信 与 信
息 服 务 的 普 及 程 度 有 了 很 大 的 提 高 。 但 是 也 应 该 看 到 ， 随 着 信 息
技 术 的 飞 速 发 展 和 广 泛 应 用 ， 电 信 网 络 和 信 息 的 安 全 问 题 已 经 成
了 直 接 关 系 到 国 家 安 全 和 经 济 安 全 的 大 问 题 。 近 年 来 ， 危 害 电 信
网 络 和 信 息 安 全 的 行 为 时 有 发 生 。 有 的 利 用 电 信 设 施 危 害 国 家 安
全 和 社 会 公 共 利 益 ； 有 的 故 意 制 作 、 复 制 计 算 机 病 毒 ， 破 坏 电 信 网
络 及 其 设 施 ； 有 的 对 公 用 电 信 网 、 专 用 电 信 网 的 功 能 或 者 存 储 、 处
理 、 传 输 的 数 据 和 应 用 程 序 进 行 删 除 或 者 修 改 ； 有 的 利 用 电 信 网
从 事 窃 取 或 者 破 坏 他 人 信 息 、 损 害 他 人 合 法 权 益 的 活 动 ； 有 的 故
意 制 作 、 复 制 、 传 播 计 算 机 病 毒 或 者 以 其 他 方 式 攻 击 他 人 电 信 网
络 、 电 信 设 施 等 等 。 这 些 问 题 ， 已 引 起 了 党 中 央 和 国 务 院 领 导 的 高
度 重 视 。 因 此 ， 我 们 必 须 通 过 电 信 立 法 对 危 害 电 信 网 络 和 信 息 安
全 的 行 为 予 以 制 裁 ， 保 障 电 信 网 络 和 信 息 的 安 全 。
第 四 ， 促 进 电 信 事 业 的 健 康 发 展 。 我 国 的 电 信 事 业 自 改 革 开
放 以 来 虽 然 已 取 得 了 巨 大 成 绩 ， 但 是 与 世 界 发 达 国 家 和 我 们 国 家
以 及 广 大 人 民 群 众 的 电 信 需 求 相 比 还 有 很 大 差 距 。 国 家 就 是 要 通
过 立 法 为 电 信 事 业 发 展 创 造 良 好 的 法 律 环 境 ， 使 电 信 业 务 经 营 者
能 够 在 良 好 的 法 律 环 境 中 依 法 经 营 和 发 展 ， 也 使 电 信 业 务 经 营 者
的 市 场 经 营 行 为 得 到 规 范 ， 广 大 的 电 信 用 户 能 够 依 法 接 受 优 质 的
电 信 服 务 ， 国 家 和 广 大 的 电 信 用 户 也 可 以 依 法 对 电 信 服 务 进 行 监
督 ， 进 而 形 成 良 好 的 互 动 关 系 ， 达 到 促 进 电 信 事 业 健 康 发 展 的 目
的 。
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